刍议公文的批转、转发与印发

苏武荣

批转、转发与印发，是公文处理工作中常见的发文方式，但在实际工作中常出现界限不清、混淆错用等问题。关于批转、转发、印发类公文，如何使其标题简洁，被批转、转发、印发的文件是否应作为附件，其版记如何标注等问题，学界时有争论。笔者结合多年的公文写作与处理工作实践，谈谈个人见解。

批转、转发、印发类公文的适用范围

（一）批转性通知的适用范围

批转性通知主要用于批转下级机关（部门）的公文。如果上级机关认为下级机关（部门）的公文内容具有普遍意义，可通过批转的方式将其变成自己的意志，发给其他下级机关（部门）要求其执行、办理。也就是说，批转性通知的用途是表明本机关对下级机关（部门）公文的态度，并将下级机关（部门）的公文内容转化为自己的发文意图。如《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》（国发〔2013〕6号），《关于深化收入分配制度改革的若干意见》由国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部提出，国务院同意转发给各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。

（二）转发性通知的适用范围

转发性通知主要用于转发上级机关和不相隶属机关的公文。当上级机关的公文需要执行、办理，并且需要表明本机关的办文要求、办理方法时，或者当不相隶属机关的公文值得借鉴、参照或办理时，可以将该公文转发给有关单位。转发性通知一般在三种情况下使用：一是贯彻落实上级机关公文的精神，并结合实际提出贯彻意见或要求，如《福建省人民政府转发国务院关于加快棚户区改造工作意见的通知》（闽政文〔2013〕325号），省政府将《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）转发给所属各市、县（区）人民政府以及省政府各部门、各直属机构，并提出“抓紧编制棚户区改造规划”“落实各项优惠扶持政策”“切实加强组织领导”等意见，要求一并贯彻执行。二是将不相隶属机关的公文转发给有关单位，并提出学习、借鉴、参照的意见或建议。三是党政机关授权办公厅（室）将下属部门的公文转发给下级机关和有关单位执行，如《国务院办公厅转发教育部等部门关于建立中小学校舍安全保障长效机制意见的通知》（国办发〔2013〕103号），《关于建立中小学校舍安全保障长效机制的意见》由教育部、发展改革委、公安部、监察部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、水利部、审计署、安全监管总局、地震局、气象局提出，经国务院同意，由国务院办公厅转发给各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。

（三）印发性通知的适用范围

印发性通知主要用于印发本机关拟制的、不能单独行文的文书，如准则、条例、规则、规定、办法、细则、规划、纲要、建议、申请、汇报、方案、要点、计划、领导讲话等，这些文书均不在新《条例》所规定的15个法定公文种类之列，只能用“印发”的方式发文。如《国务院关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》（国发〔2013〕31号），国务院将《“宽带中国”战略及实施方案》印发给各省、自治区、直辖市人民政府以及国务院各部委、各直属机构贯彻执行。

批转、转发、印发类公文的标题

批转、转发公文时，通知的标题中不能以被批转或转发公文的发文字号代替被批转或转发公文的标题。如某省人民政府转发《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》（国发〔2013〕40号），通知的标题不能拟为《××省人民政府关于转发国发〔2013〕40号文件的通知》，而应拟为《××省人民政府转发国务院关于促进健康服务业发展若干意见的通知》，否则受文者无法知道被转发公文的主题。那么，既然在转发国务院公文时还要提出贯彻意见，上述通知的标题可否直接拟为《××省人民政府关于促进健康服务业发展的通知》？这样的标题不妥当，因为从中无法知道国务院也曾发过一个关于做好这方面工作的公文。

笔者认为，与一般公文的标题不同，批转类公文标题的基本形式可以表述为：发文机关名称+“批转”+被批转公文标题+“的通知”，转发类公文标题的基本形式可以表述为：发文机关名称+“转发”+被转发公文主题+“的通知”，印发类公文标题的基本形式可以表述为：发文机关名称+“关于印发”+被印发文件标题+“的通知”。

批转、转发公文时，标题中应避免使用重复用语和相同的公文种类，文字过长时可进行压缩概括。当多层次“转发”某一公文时，可将各级转发机关的意见融入本机关的转发意见中，标题中尽量只留一个“关于”、一个“转发”和一个“通知”，以使标题简洁明了。

批转、转发、印发类公文的附件

不少论者认为，在批转、转发、印发类公文中，被批转、转发或印发的文件应当作为附件处理。依笔者之见，在这类通知中，被批转、转发或印发的文件不应作为附件。新《条例》明确规定，正文是“公文的主体，用来表述公文的内容”，附件是“公文正文的说明、补充或者参考资料”。被批转、转发或印发的文件是公文的主体和实质，承载着公文的主要的、核心的内容，并不是公文正文的说明、补充或者参考资料。实际上，批转、转发、印发类公文属于复合体公文，其正文在形式上由两部分构成，一部分是“通知”本身，另一部分是被批转、转发或印发的文件，它们共同构成公文的正文。处于前一部分的“通知”仅仅起着“按语”的作用，被批转、转发或印发的文件是公文不可或缺的主要内容。如《国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）的通知》（国办发〔2014〕3号），其“通知”部分只有一句“《中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）》已经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行”，被印发的文件《中国食物与营养发展纲要（2014-2020年）》正是公文的主体。

既然被批转、转发或印发的文件不按附件处理，在公文正文中就不应加“附件说明”，直接另面编排，在其首页不标注“附件”二字。如果被批转、转发或印发的文件自身带有附件，那么应该在其正文下空一行左空二字标注“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。附件应当另面编排，在其首页标注“附件”二字。

批转、转发、印发类公文的版记

实际公文制作中，有人将不属于附件的被批转、转发、印发的文件以及属于附件的材料都置于公文版记之后，这是一种不妥的做法。《党政机关公文格式》国家标准“7.4.1版记中的分隔线”规定，“首条分隔线位于版记中第一个要素之上，末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合”，因此可以认为，版记应当编排在“公文最后一面”。被批转、转发或印发的文件不属于附件，其本身就是公文正文的一部分，应紧承公文正文即“通知”部分的下一页编排。

通常，应当去掉被批转、转发公文的版头、印章和版记，只保留其标题、正文、发文机关署名、成文日期等部分。转发上级机关公文时，一般在被转发公文标题的下一行标明其发文字号；批转下级机关公文或转发不相隶属机关的公文时，被批转、转发公文的标题中一般不标发文机关名称，而是在标题下一行注明发文机关名称。

需要指出的是，在实际工作中，要大力精减转发类通知。一方面要杜绝层层转发公文，“以文件落实文件”的现象。另一方面要防止公文升格升级，各级政府办公厅（室）应减少“转发”部门公文，属于部门职权范围内的事务应由部门自行发文；需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意。

（摘自《秘书》）