城市管理执法体制和机构编制的调查与思考

曲凯

一、济南市天桥区城市管理综合执法机构编制概况

（一）依托“三驾马车”综合执法。根据部门“三定”方案，现济南市天桥区城市管理综合执法机构涉及天桥区城市管理局、天桥区城市管理行政执法局及所属事业单位天桥区城市管理行政执法大队。

1.天桥区城市管理局。为区政府工作部门，天桥区城市管理行政执法局与其合署，设5个职能科室，机关行政编制11名。

2.天桥区城市管理行政执法局。为区政府工作部门，与天桥区城市管理局合署，设3个职能科室，机关行政编制8名。

3.天桥区城市管理行政执法大队。为天桥区城市管理行政执法局所属财政拨款副处级事业单位，设2个职能科室及11个执法中队，事业编制148名。

（二）实有在编人员情况。截至2013年底，天桥区城市管理综合执法机构实有人员178人。按照年龄构成（平均年龄40岁）：30岁以下2人，31-35岁38人，35岁以下40人，36-40岁54人，41-45岁41人，46-50岁20人，51-55岁19人，56岁以上4人。按照身份及进入渠道构成：公务员16人，干部116人（其中：军转干部65人，学生干部47人，录用干部1人，聘用干部3人），其他44人，工勤人员2人。

（三）执法部门履职情况。以“加快科学发展，建设美丽泉城”中心任务为主线，以区城市重点项目建设和各项整治活动为载体，突出重点，攻克难点，打造亮点，城市容貌不断改观，城市管理水平明显提升。一是牵头环境综合整治，以创建文明城市、卫生城市评比活动为契机，对城区道路以及黄河以北两镇多条道路进行综合整治。二是维护城市形象，规范便民服务摊点，严格执法，占道经营整治常抓不懈。三是突出窗口整治，通过开展“黑摩的”整治、强化“黑医托”打击力度，对火车东站、长途汽车站、火车东站进出口和东站广场等进行综合整治。四是整治铁路沿线，把过去的“垃圾角”变成了今天的“景观带”，全面推进铁路沿线环境综合整治。五是努力打造数字化平台监控系统，不断丰富和拓展数字化城市管理的外延，实现城市管理无缝隙、无盲点、全覆盖的网格化管理新模式。六是以“创建和谐渣管”为目标，扎实推进渣土管理工作。七是依托“12345”、数字化城管和局指挥中心三个热线平台，协调解决民生热点难点问题。八是在探索城区管理的新途径，天桥区北园地区城市管理“大联勤”工作机制，从机构设置、平台建设、运行模式等方面进行了有益探索，并已获得初步成效。

二、综合执法面临的体制问题

（一）人员管理与编制方面的问题。有两个层面：一是区执法局层面。执法局共有行政、事业编制156名，在岗执法人员159人，2012年底全区总人口70.33万人，按照住房和城乡建设部《城镇市容环境卫生劳动定额》中规定的：“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备，目前的编制数远低于这个标准。城市管理执法大队内设十三个中队，一中队、二中队、三中队皆管辖多个城区办事处，其中三中队要管理4个办事处。由于城市管理执法人员编制不足，中队数量偏少，目前城管执法进社区工作与日常执法工作仍存在较大矛盾。同时，城市管理行政执法大队自2009年以来，没有新招录工作人员，参公管理带来人员入口和出口的狭窄。

二是街道办事处层面。天桥区城区10个街道办事处行政编制平均14名，事业编制平均13名，承担区政府派出机关的职责任务，没有单独设置行政综合执法机构，与街道办事处承担的城市综合管理职责不符。街道办事处城市管理执法人员往往需要大量聘用社会人员，队伍稳定性较差，执法效能得不到保障。

（二）内设机构方面的问题。2010年政府机构改革后，区城市管理局和城市管理行政执法局合署办公，城管局和执法局除了拥有各自独立的专业内设科室以外，办公室（财务科）和组织人事科采取了合署方式。但在实际执行过程中，就其他城区在处理原环卫局和原执法局“融合”方面略有不同，依然处于磨合阶段。

（三）职责方面的问题。一是责权关系不清。市、区、街道三级城管机构的管理职责时有交叉，在实际工作中存在责任不清、效率较低的现象。各区是行政范围内城市管理的主体，履行属地管理职责，对辖区内城市管理事务负全责，但上级业务主管部门通过业务指导、督查考核和协调服务等职能对区级城管部门管辖的部分事务进行参与，容易造成城管内部责权关系的不清。

二是基层权力缺位。当前城市管理行政执法实践中，行政执法权力过于集中和上划，区、街道等基层行政权力不足，执法力量不够，在执法过程中常“心有余而力不足”。事实上，大量的行政违法行为存在于区、街道辖区内。街道作为政府的派出机关，承担大量的城市管理任务，但因法律及体制原因，并不具有执法主体资格，采取委托执法或其他协调执法的方式，在执法过程中容易产生法律责任上的推诿扯皮现象，其权利与义务不对等，长期处于“非法执法”的尴尬境地。

三是监督及考核机制缺乏。现行城管体制中，秉承“管理重心下移，基层为主”的原则，赋予区城管部门足够的行政执法权，同时对街道城管进行业务指导、监督考核。区级城管部门的人、财、物均由城管局管理，这就造成一个非常现实的问题——街道缺少人事权与财政权，区级城管部门对街道城管工作的监督就显得力不从心。在街道层面上，城管中队接受区执法局管理，与街道办关系紧密，可是由于街道层级的行政工作人员一般比较紧张，城管工作常常只能聘用不在编的协管员来使用，对其进行监督考核就变得更加困难。

三、综合执法的有关建议

（一）科学合理配置机构编制资源，加强街道综合执法力量。探索科学配置执法资源，实行“人随事走，费随事转”的制度。一方面调整现有各街道不论辖区情况、工作量差别而同样配置人员的状况，实现对环境复杂、任务繁重的街道在人力资源上重点倾斜，以确定合理的执法工作量为基准按比例配置一线执法人员，合理调整职能部门相关执法人员编制。建议每个办镇派出1个执法中队，将原内设执法中队进行整合，根据工作任务每中队按10至15名核定人员编制。

（二）科学界定综合执法事项。按照“权责一致、重心下移、属地管理、整体运作”和决策权与执行权、审批权与处罚权相分离的原则，科学界定综合执法范围与事项。一是综合执法应以路面执法为中心，对影响市容市貌、环境卫生、园林绿化、市政公用、公共秩序的违法行为实行综合执法，对发生在固定场所的违法事项，如非法营业性演出等，应由相关部门负责执法；二是纳入综合执法的事项应是有关部门无专业执法队伍的事项，对已有专业执法队伍的事项，应由相关部门专业执法队伍负责执法，以减少交叉执法和重复执法；三是纳入综合执法的事项要容易操作，容易判断，简易处理，对需要专业检测设备和专业检测人员的违法事项，不纳入综合执法范围，如二次装修、殡葬等事项；四是注重执法权的完整性和内在逻辑性，不能将同一违法行为由多个主体来执法。进一步科学界定综合执法范围和事项，最大限度发挥街道执法队伍及时发现和快速处理违法行为的特性。

（三）扩大城管综合执法社会参与度，破解综合执法环境日趋严峻的难题。学习借鉴新加坡小贩中心管理的模式，疏堵结合，在人员居住集中、对环境影响不大的内街小巷、非主要街道、非主要干线、非主要路段，适度允许小商小贩在政府严格监管之下开展经营活动。通过制定相关制度，明确适度、有限、有序放开小商小贩的时段、区域、路段、经营种类、经营规模、经营方式和经营人员。在社区工作站、居委会、物业管理公司、企事业单位设立综合执法信息员和监督员，提高综合执法公众参与度，改善综合执法社会环境。可以引入市场机制，动员企业和社会参与城市管理，实现人民城市人民管理的目标。通过外包，由物业管理公司参与街区管理，动员社会力量解决乱张贴、乱摆乱卖等城市现象。

（四）统一和规范全市综合执法考评办法。结合事业单位绩效考核，适时调整市、区、街道三级综合执法考评，统一考评制度，消除多头考评，杜绝考评中的地方保护主义。同时引入群众满意度测评指标，使综合执法评价体系实现科学化与民主化、内部评价与外部评价的有机统一，使执法行为真正实现可测评和可监督。一是科学制定考评指标。按照前瞻性、科学性、针对性、可比性、代表性、可行性的原则，制定全市统一的综合执法评价指标体系。二是建立由一级指标和二级指标构成的评价指标体系。将“组织到位”、“执法技能”、“队容风纪”、“协同联动”、“后勤保障”、“查处及时”、“执法成效”等作为一级指标，将“领导机构”、“人员配备”、“岗位责任”、“廉洁自律”、“知识学习”、“技能培训”、“准军事化训练”、“仪容仪表”、“言行举止”、“内务管理”、“协同机制”、“联动机制”、“经费保障”、“办公条件”、“执法装备”、“程序规范”、“证据充分”、“处置快速”、“数字城管评价”、“综合执法业务考核”等作为二级指标，实现过程评价与结果评价有机结合。三是增加群众评价的内容。制定问卷调查表，主要调查群众对街道执法队依法行政、快速反应、秉公执法、文明执法、廉洁执法、仪容仪表、言谈举止、执法成效八个方面的满意度，实现内部评价与外部评价的有机统一。四是充分利用好考评结果，完善约束激励机制。通过综合执法考评，对全区和各街道进行年度排名，激励先进，鞭策落后，并与政绩和干部使用挂钩。

关键词：城市管理 执法体制 机构编制