功能区行政管理体制改革的探讨

王军

自1984年10月国务院正式批准设立开发区至今，我国已形成了国家综合配套改革试验区、国家战略新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、保税港区、出口加工区、边境经济合作区等各类功能属性的特殊政策区域，可统称为功能区。功能区作为我国改革开放和体制创新的产物，已走过了28年的发展历程。功能区在行政管理体制方面的持续探索与创新，为其自身发展提供体制机制保障的同时，也为深化行政管理体制改革，统筹推进经济体制与行政体制改革进行了有益的探索，积累了宝贵的经验，甚至可以说在一定程度上创立了具有中国特色的功能区管理模式。

一、国内功能区行政管理体制现状

本文的研究重点是区域属性上仍是功能区，尚未通过行政区划调整为行政区的功能区管理模式。管理模式可分为以下三类：

（一）属地化的政府主导模式。充分发挥功能区所在地政府的作用，管理体制上主要依托功能区所在的行政区（市、县），管理机构为准政府型的管理委员会，管理委员会与所在的行政区（市、县）政府合署或按行政区（市、县）政府内部机构管理，为保障行政区与功能区的统筹协调，在领导体制上通过管理委员会与行政区（市、县）政府领导班子交叉任职加以解决。

这种模式的优点：一是通过属地化管理，依靠当地政府对区域工作的熟悉，可启动迅速；二是由功能区所在地政府统筹管理功能区开发建设，避免了功能区与行政区之间的利益矛盾；三是行政成本低，管理委员会与行政区机构合署，可综合设置管理机构，精简效能。

这种模式的不足：一是由功能区所在地政府主导建设，出于地方利益考虑，在功能区产业布局、规划建设等方面难以站在全市、全省的高度，满足功能区的功能定位；二是管理委员会与所在地的区（市、县）政府合署，机构规格不高，对外横向协调和对上协调力度有限。

（二）垂直型的政府主导模式。充分发挥市政府的作用，管理体制上由市政府垂直管理，管理机构为准政府型的管理委员会，管理委员会作为市政府的派出机构。通过市政府授权使功能区管理委员会享有市级经济管理权限，由工商、质监、税务、国土、规划等部门在功能区设置派驻机构，功能区所在地的区（市、县）政府负责配合功能区管理委员会做好相关配套保障工作。为便于协调，在领导体制上，功能区所在地的行政区（市、县）政府主要负责同志可进入管理委员会领导班子交叉任职。

这种模式的优点：一是管理委员会作为市政府派出机构，机构规格高，对外协调力度大；二是享有市级经济管理权限，工作推进效率高；三是由市政府垂直管理，站在全市战略高度统筹考虑功能区功能定位、产业结构等，功能区的起点较高。

这种模式的不足：一是功能区由市垂直管理，但地理位置又在行政区（市、县）范围内，两者之间的利益矛盾无法避免；二是功能区与所在地政府的事权划分边界不清，尤其社会事务无法离开当地政府，如征地拆迁工作，离开所在街道、乡镇政府可以说是寸步难行；三是独立设置管理委员会，行政成本较高，功能区开发建设初期，可综合设置精干高效的功能区管理委员会，但随着建设进程加快进入发展期后，管理委员会职责增加，其机构和人员编制不可避免地膨胀，将再次增加行政成本；四是市政府派出机构的设置需要经过严格的机构编制审批程序，周期较长，难度较大。

（三）企业型的市场主导模式。设立开发公司，由企业规划、开发、管理功能区，同时承担一定的政府职能，进行公共事业开发。开发公司多为国有企业，地方政府赋予开发公司一定的开发权限。本质上是把功能区作为平等的市场经济主体进行开发区建设，使得功能区运营得以在相对完整的企业制度下展开。国内功能区采取企业化管理模式首创在蛇口，因而也被称之为“蛇口模式”。从现实情况看，用纯粹的公司化运营，市场模式开发建设功能区，在国内现行体制下难以推动，如青岛经济技术开发区，在1986年开发初期成立了青岛经济开发公司，负责开发区的开发建设和经营管理，并代行一部分行政职能。但运行两年之后，体制推不动进而转成了管理委员会模式。国内功能区比较多的情况是“管理委员会+公司”，将土地一级开发、资本运营等职能由公司承担，其他政府职能由管理委员会承担，如天津经济技术开发区和泰达公司的模式。

这种模式的优点：与政府主导型的模式相比，企业型模式效率更高，靠市场机构调节，节约行政成本。德国、英国等不少国家的功能区都采用了这种公司化运行的模式。

这种模式的不足：开发公司不具有政府职能，缺乏必要的行政管理权，因此影响了管理效力的发挥。由于公司承担了部分社区管理职能，还要进行大量的公共基础设施投资，又无法从区域税收中获得必要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不能及时回收资金，债务过重，且一旦功能区的土地都售完，再欲扩大功能区规模难度将很大。

二、国内功能区行政管理体制存在的主要问题及成因

（一）功能区管理委员会不具备完全行政主体资格。行政管理主体是行政管理体制的主导要素。在我国现行法律体系中，由于国内功能区管理委员会的机构属性缺乏明确的立法界定，导致管理委员会不具备完全行政主体资格。在国内民主化和法制化进程日益加快的今天，管理委员会履行行政审批权及行政处罚权的主体资格越来越受到质疑。2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。这一司法解释就直接否定了开发区管理委员会的主体资格。

功能区管理机构不是一级政府，没有纳入国家行政组织序列。地方政府的设立由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第一条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。其中并没有涉及功能区管理委员会。在日常管理中，普遍将功能区管理委员会表述为地方人民政府的派出机关，同样缺乏立法保障。地方人民政府的派出机关由《组织法》第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。功能区管理委员会既没有得到《组织法》的确认，也不符合《组织法》规定的程序要求，所以其作为派出机关也缺乏立法保障。

尽管近年来，个别省市陆续出台了相关地方性法规或政府规章，如《江苏省经济技术开发区管理条例》、《天津滨海新区条例》、《中关村国家自主创新示范区条例》、《上海浦东机场综合保税区管理办法》等，对功能区管理委员会的行政主体资格进行了立法保障，但国家层面仍未对功能区行政管理机构的主体资格进行明确，上述条例与公共法或是上位法发生冲突时，有关规定将失效。

（二）功能区管理机构设置程序不规范。正是由于功能区管理委员会机构属性不明，不具备完全行政主体资格，因而其设置程序，职责内容，权限范围等均缺乏规范，导致管理委员会的设置随意性强，职责内容模糊。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》作为新中国成立以来第一部规范地方机构编制管理的行政法规，对功能区管理机构作为政府派出机构也没有明确的表述。因此，各级机构编制部门设置功能区管理委员会时只能参照中央、省机构编制管理的规范性文件执行。由于我国机构编制管理实行分级管理体制，不同规格的机构有不同的审批层级。地方政府为了加强对功能区的领导协调，往往需要提高功能区管理委员会的机构规格，如果严格执行机构编制审批程序，需要层层上报市、省、中央机构编制委员会，在中央严格控制机构编制增长的大背景下，审批的难度大，周期长。在速度经济的驱使下，地方政府则从机构规格、人员编制、领导职数等方面想尽办法做变通。目前国内各功能区管理委员会的机构设置是五花八门，如在人员编制上，有使用行政编制的，有使用事业编制的，有社会化用工的，还有不核定编制采用人员抽调体制的；在规格上，有机构不定规格的，有干部高配的。由于没有履行严格的设置程序，机构增设、撤销、调整的随意性也较强。

（三）功能区管理机构事权划分不清，职责模糊。从机构编制管理的角度，机构的主要职责、内设机构、人员编制是三个必备要素，也就是通俗上讲的机构“三定”。在“三定”中，主要职责是核心，也是核定内设机构和人员编制的基础依据。界定主要职责的原则是“职责法定”，但由于功能区管理委员会机构属性缺少立法保障，因此无法界定管理委员会可承担、能承担哪些职责。地方机构编制管理部门在表述管理委员会主要职责时，横向上涉及功能区与所在行政区的职责关系，只能从事权划分的角度，按照权责一致、财权事权相匹配等原则，明确功能区主要承担经济建设职责，行政主要承担社会管理和公共服务职责。纵向上，功能区管理委员会及其内设机构与市直部门、与派驻在功能区的工商、质监、税务、国土等垂直管理部门、与所在行政区政府部门等职责划分更是无章可循。

（四）功能区管理机构赋权程序不严谨。设置功能区的目的是加快区域发展，如果不给功能区管理委员会一定的行政审批权及行政处罚权，事事都需呈报上级政府或有关部门审批，不仅影响了工作效率，也与开发区作为国家改革创新先行区、试验区的初衷不符。如果通过委托或授权赋予功能区管理委员会相关权限，又缺乏严格的程序。根源仍然是功能区管理委员会没有完全行政主体资格，尽管国家行政许可法、行政处罚法已陆续实施，但操作层面的行政程序法一直空缺，导致一些地方政府往往根据形势的变化对管理委员会的权限进行随意调整，一些权力想放就放，想收就收，没有刚性约束机制。少数有地方立法权且法制意识强的地方就通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托。而没有地方立法权的地方，大多也就不向上走严格法律程序，通过发布规范性文件进行委托，导致行政审批及执法的程序不尽合法合规。

三、功能区行政管理体制改革探索的启示与思考

（一）坚定功能区行政管理体制改革攻坚战的信念。回顾国内功能区行政管理体制改革，无不经历了曲折艰辛的历程。首都临空经济区走过了“两个9年”历程，直到2009年才正式确立了行政管理体制；上海浦东新区自1990年启动建设，迎来2000年、2009年两次行政区划调整，整整历时19年；天津滨海新区自1994年开发建设历时18年迎来行政区划调整，直到今天滨海新区行政区划后的新区政府体制仍在改革完善中。机构编制部门要对改革的复杂性、渐进性有深刻的认识和充分的心理准备，坚定改革攻坚战与持久战的信念。通过先行者的前车之鉴，加强对功能区管理体制的前瞻性研究，尤其是在行政区划调整前，没有一个一劳永逸的体制模式，但要力求管理体制中的事权划分和矛盾纠纷调处机制少走弯路。

（二）尽快健全功能区行政管理体制改革的立法保障。积极呼吁国家或省层面尽快出台功能区法或条例，修订《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，将功能区管理机构作为政府派出机构纳入行政组织序列，规范其机构设置和审批权限。考虑到国家和省立法周期较长，市政府也可以借鉴天津、上海、苏州等地的做法，探索制定《青岛市重点功能区管理条例》，以政府规章形式发布。对功能区的功能定位、管理体制、监督体制、管理机构的行政主体资格、职责权限等予以明确，确保功能区行政管理体制的有效性、权威性以及功能区发展的稳定性和持续性。如功能区区域规划变化较快，稳定性不强，可暂不制定功能区管理条例，通过立法形式将功能区管理机构享有的管理权限，尤其是经济管理权限予以明确，如青岛市颁布的政府规章《青岛市人民政府关于赋予经济功能区相应经济管理权限的决定》（市政府令[2012]221号）。尽快健全功能区行政管理体制改革的立法保障，是依法行政的大势所趋。

（三）统筹推进功能区行政管理体制改革。行政管理体制是行政机构设置、职权划分及为确保行政管理而建立的制度总和。要统筹考虑领导体制、财税体制、执法体制等各项因素，这些因素是互为保障的关系。比如，功能区行政管理体制的一项核心要素是功能区管理机构与驻地政府之间的事权划分。功能区管理机构在主要承担经济建设职能基础上，是否要承担社会事务，就需要与功能区财税体制统筹考虑。如果功能区不独立设置一级财政，却承担社会事务，则农资综合补贴、农机购置补贴、计划生育事业费等社会事务经费，驻地街道乡镇干部公务经费保障等均有一定困难。再比如，如何调动功能区驻地政府的积极性，可通过统筹考虑领导体制，让功能区管理机构与驻地政府领导干部交叉任职加以解决。因此，如果离开领导体制、财税体制等各项体制的统筹安排，单纯推进行政管理体制会面临举步维艰的困境。

（四）功能区行政管理体制改革离不开上级的政策支持。北京六大高端产业功能区有3个为国家战略，功能区区域规划获得国家批复后，中央机构编制委员会正式批复了功能区管理机构。中关村科技园区更是我国第一个国家级高新区，国务院提出举全国之力建设中关村，打造中国高新技术园区的世界名片，中央、国务院、北京市对园区发展涉及的审批管理事项几乎是“一路绿灯”。天津滨海新区在行政区划前就已上升为国家战略，2006年国务院批准滨海新区为全国综合配套改革试验区，将推进滨海新区开发开放定位成国家区域协调发展战略的重要步骤。区划前的滨海新区管委也是中央机构编制委员会正式批复的，同时还陆续批复了滨海新区规划范围内的国家级经济功能区管理机构，批复东疆保税港区管委时还增加了行政编制，这均为管理体制的推进提供了强有力的保障。直辖市的区位优势和政策优势是其他城市所无法比拟的。功能区行政管理体制创新，需由发改、规划、机构编制等多部门共同争取上级支持，尤其是发改、规划部门争取国家正式批复功能区项目规划后，机构编制部门依据区域规划审批情况积极争取上级机构编制部门的机构设置审批。

（五）机构编制部门身处改革的矛盾交点，责任重大。在现行法律法规框架内，行政管理体制改革只能在艰辛探索中开拓前进，每进一步都是不断解放思想，大胆创新，与时俱进的过程，处理好改革发展稳定的关系尤其重要。这就要求机构编制部门依靠科学过硬的方案、耐心细致地解释化解改革矛盾，化解外部压力与内部阻力。功能区是国外的首创，已有100多年的历史。尽管中国建立功能区仅有短短的30年历史，但经过各级政府持续不断的探索创新，却走出了一条中国特色的功能区管理之路，功能区在中国经济发展中的带动示范作用也是有目共睹。如何用正确的方法将功能区行政管理体制改革之路又好又快地走下去，各级机构编制部门任重道远。

关键词：功能区 行政管理 体制改革