奋发有为 开拓创新 扎实推进各项改革管理工作

刘星泰

今年是全面深化改革开局之年，中央各项改革举措密集出台，编办作为多项改革的牵头和参与部门，重任在肩、任务艰巨，我们要进一步增强责任感和紧迫感，采取积极措施，狠抓工作落实，确保各项改革管理任务顺利完成，为经济文化强省建设作出新的贡献。

一、充分认识和正确把握当前机构编制工作的新形势新特点

（一）从工作任务来看，改革与管理并重。在全面深化改革的总体布局中，行政体制改革既是重要内容，也与各领域各方面的改革有着紧密联系。经济、政治、社会、文化、生态和党的建设等领域的重大改革举措，都直接或间接地涉及政府的管理体制、职能任务、管理方式，涉及机构和人员编制的调整，而这些都属于行政体制改革的重要内容。从这个意义上讲，行政体制改革是全面深化改革的“牛鼻子”。只要牵住这个“牛鼻子”，就能推动或者促进其他方面的改革。反过来讲，假如行政体制改革不到位，其他改革将很难落到实处。行政体制改革在全面深化改革中的重要地位，决定了机构编制部门必然承担更加繁重的改革任务。十八届三中全会部署的改革任务中，与机构编制工作直接相关的就有6大类近50项内容。我们可以深切地体会到，去年以来，中央和省委、省政府推进行政体制改革的决心和力度越来越大，政府职能转变和机构改革、事业单位改革、行政审批制度改革、权力清单制度等改革叠加推进，任务越来越重。改革没有完成时，只有进行时，深化改革将成为当前和今后一个时期机构编制工作的“新常态”。

随着各项改革的推进，机构编制管理任务也越来越重。中央提出本届政府财政供养人员只减不增、行政编制和事业编制两个不突破的要求，为机构编制管理架上了高压线。这种形势下，既要做到编制和人员只减不增，还要想方设法满足全省经济社会发展急需，面临的矛盾非常突出、困难很多。年初，我们提出机构编制管理要更多地在“减”和“调”两个字上下功夫。上半年，我们努力在减法方面有所作为，对机关事业单位进行了按比例瘦身，收回了一部分编制，有了一些存量。但是，“调”的文章做得还不够，如何调结构、保重点，用好用活存量，还有很多创新的空间，需要我们认真研究。

综合分析当前和今后一个时期工作任务，改革和管理将是机构编制工作永恒的主题。我们要把这两大主题牢牢抓在手上，布好棋局、弹好钢琴，正确处理好二者的关系，以深化改革创新管理，以加强管理保障改革，做到相得益彰、协同推进。

（二）从组织实施来看，动力与阻力并存。今年以来，我们顺利完成了省政府机构改革和机关事业单位精简压缩编制任务，事业单位改革、行政审批制度改革、市县政府机构改革、机构编制核查等工作取得了积极进展，行政权力清单制度也已全面启动。之所以取得这样的成绩，我分析，主要源于三大动力。一是中央和省委、省政府对行政体制改革和机构编制工作更加重视。上半年，国务院23次常务会议，就有18次提到了简政放权。李克强总理在我省视察时强调，简政放权不仅要从“最先一公里”做起，还要打通中间环节和“最后一公里”，防止各环节截留改革红利。姜异康书记、郭树清省长也多次对机构编制工作作出批示，孙伟常务副省长对各项重大改革更是亲自调度部署、协调解决问题。领导高度重视为我们顺利开展工作提供了坚强保障。二是社会各界对机构编制工作的关注和期待越来越高。以往的机构编制工作，重心在日常管理，主要面向机关事业单位，社会关注度相对不高。现在，我们的很多改革举措都涉及群众和企业的切身利益，群众的关注度、期望值非常高。比如编制省级行政审批事项目录，征求社会各界意见就达到940多条，这种广泛的社会共识，对各级各部门形成了倒逼机制，为我们推进改革提供了强大的外部动力。三是全省机构编制干部高度负责的态度和无私奉献的精神。面对繁重的工作任务，大家认真负责，齐心协力、勤奋工作，自觉加班加点，积极干事创业，成为各级编办的工作常态。正是这种责任意识和敬业精神，推动全省改革管理工作取得了较好成效。

看到各种有利条件的同时，我们也要清醒地认识到，经过多年的持续推进，各项体制改革都进入了“深水区”，每一项新的改革举措，都涉及权力和利益的再调整，改革管理工作面临的阻力和难度加大。比如，政府机构改革，涉及整合撤销的个别部门，缺少大局意识，改革任务落实不到位；行政审批制度改革，有的部门不愿意放权，取消下放的难度越来越大；事业单位分类中，向行政类、公益类挤的问题比较突出，协调难度也很大；日常管理中，有的部门还是一讲加强某项工作，就要求增设机构、增加编制，控编减编的任务依然艰巨，等等。在推进改革、加强管理的过程中，动力和阻力并存，工作难度越来越大，“正入万山圈子里，一山放过一山拦”，已成为机构编制工作面临的一个新局面。我们必须发扬敢于担当的精神，抓住全面深化改革的有利时机，研究切实有效的措施办法，顺势而动，破解阻力，攻坚克难。如果怕这怕那、犹豫不前，甚至将问题掩盖、矛盾转移，固然可以求得一时轻松，但只能把当前问题拖延成长期问题，失去了主动权，长远来看更加难以解决。

（三）从部门自身来看，机遇与挑战并行。当前，我们推进的各项改革管理工作，各级党委、政府领导非常重视，社会也很关注，这为我们拓展机构编制工作空间、提升部门地位提供了很好的机遇，也将为机构编制干部的成长进步创造良好平台。但是，要有位置必须先有作为，这既是机遇也是挑战。如果我们不能承担起党委、政府赋予的职责，完不成工作任务，在全面深化改革的进程中无所建树，必将丧失把机构编制事业做大做强的历史机遇。从这两天的研讨情况来看，全省各项工作取得了很好成效。但是也应看到，有的地方措施不够得力，工作进展比较缓慢；有的缺乏创新意识和勇气，存在“等、靠、要”思想，工作没有突破和亮点，这与全面深化改革的要求相比还有很大差距。我认为，存在这些问题，客观上与当前的改革管理工作存在阻力、难度较大有关，但更与自身学习不够、创新意识不强、能力素质不高有着直接关系。对此，我们一定要牢固树立机遇意识，抓住提升工作层次、提高部门地位的有利时机，加强学习研究，提高能力水平，努力打造一支业务精湛、作风过硬的干部队伍，为推进各项工作提供有力保障。

二、着力抓好几项重点工作

（一）以“两轮驱动”推进政府职能转变。两轮驱动说的是行政审批制度改革和权力清单制度。政府职能转变是行政体制改革的核心和关键，实质是要解决政府该做什么、不该做什么的问题，重点是处理好政府与市场、社会的关系，减少政府对微观经济干预过多和缺位、越位、错位等问题，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用，最大程度地激发市场主体的发展活力和创造力。政府职能转变内容包括很多方面，行政审批制度改革和行政权力清单制度是突破口，这项工作做好了，就能带动各级各部门在职能转变方面取得实质性进展。

关于行政审批制度改革工作。去年以来，各级上下联动，积极推动简政放权，省级取消下放了262项行政审批事项，市县两级共取消下放3577项，较好地激发了社会和企业投资创业激情；省级行政审批事项目录已面向社会征求了意见，近期将提交省政府常务会议审议，各地也都开展了目录编制工作。肯定成绩的同时，要更加关注改革中出现的一些新情况、新问题。比如目前各级政府行政审批事项仍然偏多，有的部门不愿“出血割肉”，取消下放的事项清汤寡水，含金量不高，社会各界反映不够解渴；一些审批事项程序繁锁，办事效率不高；基层政府和社会组织的承接能力较弱，在加强事中事后监管方面措施办法还不够多等等，这些都需要我们深入研究、逐步解决。这项工作列入了省科学发展综合考核体系，大家的工作如何将直接影响本市的考核成绩。各地要对照省编办印发的考核方案，围绕“接、放、管”，继续加大工作力度，做好承接落实、目录编制、取消下放和规范管理等方面的工作。

关于推行行政权力清单制度工作。8月1日，省政府召开电视会议作了全面部署。按照时间安排，省编办将从9月至11月对省直部门行政权力进行审核确认。考虑到审核工作任务重、时间紧，省编办准备采取集中力量打歼灭战的办法，每个处室都要承担审核任务。这样做既可以集中高效完成任务，又能全面锻炼干部。各地要按照省里部署要求抓紧启动这项工作，扎实做好“清权、减权、优权、制权”等各个环节的工作，确保明年一季度公布权力清单。

特别强调一下，行政审批制度改革是推进权力清单制度的重要内容，要搞好衔接、统筹推进。已初步完成行政审批事项目录编制工作的地方，要对照权力分类进一步清理纳入目录的事项，与行政权力清单搞好衔接；未完成目录编制工作的，要与编制行政权力清单工作结合起来，统筹考虑，避免重复劳动。

（二）扎实做好市县政府机构改革工作。这是今年下半年市县编办的重头戏。自6月份省委、省政府印发《关于市县政府职能转变和机构改革的意见》以来，各地都在积极研究贯彻意见，紧锣密鼓地开展工作。从前期调度情况看，主要存在两个方面的问题。

一是工作进展总体较慢。截至目前，只有菏泽、泰安、莱芜、东营、潍坊、淄博、青岛、威海、济南等9个市上报了方案，省里已及时提出审核意见，报姜异康书记、郭树清省长审示。省委、省政府要求11月底前完成市县改革，时间已经非常紧张。各地一定要加快工作进度，未报方案的市要抓紧上报，省编办将尽快组织审核、报批。各市也要抓紧组织审核县（市、区）的改革方案，为基层组织实施改革留足时间。另外，前期部署的食药工商质监体制改革、卫计委组建等工作，有的地方迟迟没有完成，这次务必结合机构改革调整到位。各市要抓紧对县（市）区进行一次督导，确保9月底前全面完成任务。

二是改革力度不够大。有些地方在推进改革中，存在观望求同的心理，创新意识不强，特别是在推进大部门体制方面，大都满足于完成省里部署的规定动作，结合实际搞自选动作很少，缺乏亮点。改革需要慎重，但不能没有创新，自己束缚住手脚，就失去了改革应有的意义。各地要紧紧围绕市县政府职能定位、运行规律和存在的突出问题，加强调查研究，在职能转变、大部门体制、严控机构编制等方面真正拿出过硬的招数。对省里的规定动作，各市必须落实到位。同时，鼓励各地对具备条件的领域加大整合力度，推进大部门体制，对腾出的部分机构数额，可以因地制宜地设置一些体现本地经济社会发展特色的机构。在组织实施方面，要狠抓落实，不折不扣地完成改革任务，绝不能搞形式、走过场。为保证改革取得实效，省委、省政府要求对各市改革情况进行评估验收。这次评估要动真格、见真章，不能报个自查报告、搞个总结就完事，省编办将会同有关部门逐个市进行评估，落实不到位的要责令整改，并报省编委进行通报。

（三）加快推进事业单位分类改革。8月6日，省委办公厅、省政府办公厅正式印发《分类推进事业单位改革的配套文件》，文件制定过程中，多次征求各地的意见，凝聚了大家的智慧和心血。这些配套文件的出台意义重大，加上此前省委办公厅印发的《关于加强事业单位党的建设的意见》和2011年省委、省政府《关于贯彻中发[2011]5号文件精神分类推进事业单位改革的实施意见》（鲁发[2011]16号），形成了“1+10”政策框架，标志着我省事业单位改革进入了全面深化的新阶段。

事业单位改革是一个长期的系统工程，必须按照既定的时间表和路线图，一环扣一环，稳扎稳打，积极向前推进。我们要趁配套文件出台之际，进一步加大工作力度、加快进度，取得更大的改革成果。近期要重点做好以下几项工作。

一是尽快完成分类工作。分类是事业单位改革的基础，这项工作完不成，就会影响下一步的改革进程。上半年，各地都提出了事业单位分类的初步意见。近期，省编办将抓紧完成省属事业单位分类扫尾工作，9月份提请省委、省政府审议。各市也要抓紧按程序报批，尽快完成分类工作。

二是抓好配套文件的组织实施。各市要对照配套文件精神，进一步修改完善、尽快出台本地改革政策。同时，要积极发挥牵头部门的作用，明确职责分工，加大督导力度，积极协调有关部门加快改革步伐，整体配套、协同推进事业单位管理体制、人事制度、收入分配制度、社会保障、国有资产管理、党的建设制度等方面的改革，把事业单位各项改革任务落到实处。

三是创新事业单位管理体制。今年以来，省委全面深化改革各专项小组都印发了重点改革任务和工作要点，对事业单位法人治理结构建设、绩效考核、公立医院和中小学取消行政级别、探索建立各类事业单位统一登记管理制度等提出了要求，这与事业单位改革的方向是一致的。各地要在上述方面有所创新、有所突破，特别是要结合行业体制改革，借势推进，进一步创新事业单位体制机制。

四是研究探索社会力量兴办公益事业问题。今年，孙伟常务副省长按照省委常委调研课题分工，将社会力量办医办学作为重点课题，亲自带队开展了多次调研，并要求省编办牵头对有关问题进行研究。这是事业单位改革的内容之一，在理顺体制、政策支持等方面亟待破题，希望各市开动脑筋，大胆探索，采取措施加以推动，为省委、省政府制定政策探索经验和路子。

（四）积极推进重点领域体制改革。要坚持问题导向，推进重点领域和关键环节的体制改革，着力解决制约经济社会发展的突出问题和党委、政府关注的热点问题。

一是深化经济发达镇行政管理体制改革试点工作。省委、省政府对这项工作很重视，给予很大期望。前期，各地从不同方面进行了一些探索，但总的来说，思想比较保守，创新的力度还不够大。今年新增12个试点镇后，各市都有了试点单位，大家要把这项工作放在重要位置，进一步解放思想、迈开步子，帮助试点镇深入研究制约发展的体制问题，抓紧制定完善试点方案，努力在下放权限、理顺县镇关系、强化财政支持、推进土地、户籍、干部人事制度改革等方面，取得较大突破，推动试点镇加快发展。

二是推进检验检测认证机构改革和市场监管体系建设。今年2月，国务院办公厅转发了中央编办、国家质检总局《关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发[2014]8号），6月份，国务院印发了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发[2014]20号），分别提出了检验检测认证机构改革和市场监管体系建设的目标任务。目前，省编办按照省委、省政府的要求，正分别会同省质监局、省工商局研究贯彻意见。这两项工作既涉及行政审批制度改革，又涉及事业单位改革。各地要认真学习贯彻国务院文件精神，结合当地实际和正在推进的体制改革，深入研究措施办法，对方向明确、条件成熟的领域，可以先行一步，加快推进。

三是探索推进综合执法体制改革。这是市县政府机构改革的重要内容。目前，各级政府执法队伍设置过细、执法责任不清、监管力量分散等问题比较突出。各地要结合推进大部门体制，对职能相近、执法内容相近、执法方式相同的执法机构进行整合，重点是市场监管领域，以及城市管理、文化管理、农业管理、交通运输、城乡建设等领域，大力推进综合执法，切实解决多头执法、重复执法等问题。要推进执法重心下移，进一步加强食品药品、安全生产、城市管理、环境保护、农业、国土、文化等重点领域基层执法力量。近期，中央编办将选择部分城市开展综合执法体制改革试点工作，我省已将莱芜市、胶州市、高密市、滕州市作为试点城市报中央编办。中央部署后，省编办要研究制定指导意见，对改革的目标任务、基本思路作出规范，有关市编办要按照要求搞好试点工作。

四是按照全面深化改革任务分工，配合推进其他领域的改革任务。比如教育、科技、文化、卫生、纪检、司法等，也都涉及管理体制和机构编制调整。我们要高度重视，主动介入，搞好调查研究，及时提出我们的意见建议，为党委、政府当好参谋，并积极做好相关工作，为深化改革提供有力支持。

（五）加强和创新机构编制管理。中央提出本届政府财政供养人员只减不增之后，严控总量与满足事业发展之间的矛盾越来越突出。过去那种只会加法、不做减法的老一套，已很难适应当前工作的需要。我们必须转变管理理念，创新工作方式，用改革的办法解决编制不足的问题。

一是继续在“减”和“调”上做文章。上半年，我们通过精简压缩，收回了部分编制，手中有了一点余粮，但仍是杯水车薪，减编控编的任务依然很重，需要我们结合改革和日常管理工作，继续动脑子、想办法。比如，要结合机构编制核查，在摸清机构编制和人员情况的同时，对单位职能任务、运行情况也要搞清楚，对那些有编制无人员的空壳单位要坚决予以撤销建制、收回编制，要加大经营类事业单位转企改制力度，做到应改尽改、腾笼换鸟，尽可能多地腾出编制。还有部分占用事业编制的社团组织，也要结合事业单位改革和行业协会改革，把编制收回来。在编制安排上，要坚持保重点、保民生、保基层，将编制资源更多地投向安全生产、食品药品、环境保护、医疗教育、社会保障等民生领域和基层一线，真正把好钢用在刀刃上。要认真研究政府购买公益服务的措施办法，创新机构编制管理，对一般性公共服务原则上引入竞争机制，通过财政向社会购买，不再增加编制。

二是做好超职数配备干部和提前离岗问题整改工作。今年初，中央部署开展了“三超两乱”问题整治工作（超职数配备干部、超机构规格提拔干部、超审批权限设置机构；擅自提高干部职级待遇、擅自设置职务名称）。最近，中央巡视组对我省反馈巡视情况时指出，我省超职数配备干部和提前离岗人员问题严重。对此，省委高度重视，要求用两到三年时间基本完成超配干部消化问题，2010年8月1日以来提前离岗人员全部回岗上班。8月4日，省委组织部、省编办、省人社厅专门召开会议对有关统计和整改工作作了部署。对于这项工作，我们要从讲政治和促进事业发展的高度来认识和把握。这既是组织人事纪律问题，也是机构编制纪律问题。抓好整改工作是进一步严肃机构编制纪律、强化机构编制工作权威的重要措施。各地要按照省里的部署要求，结合核查工作，积极配合组织部门搞好超职数配备干部和提前离岗人员的统计工作，真正摸清底数、建好台帐；要把现有改革和管理政策用足用好，妥善解决整改工作涉及的领导职数和编制问题。特别是要以整改为契机，进一步健全完善机构编制管理制度，严格按权限和程序审批机构编制和领导职数，加强编制和职数使用管理，加大监督检查力度，切实维护机构编制纪律的严肃性、权威性。

三是开展机构编制责任审计工作。今年7月，审计署、中央编办等7部委联合颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，确定将“机构设置、编制使用以及有关规定的执行情况”纳入各级各部门主要领导干部经济责任审计内容。这是一项新的制度规范和工作任务，是加强监督检查工作的又一有力措施，对于进一步提升领导干部机构编制责任意识、增强机构编制刚性约束力具有重要意义。省编办正在会同省审计厅研究具体实施意见，进一步明确审计对象和内容、方式方法、结果运用等政策措施。文件印发后，各地要认真抓好落实，会同审计等部门建立健全协作机制，积极配合推进这项工作，借力加强机构编制管理。

四是改进机构编制管理考核工作。今年，按照省委关于改进考核工作的要求，省编办下发了《机构编制工作绩效管理实施办法》和2014年评价标准。在考核中，省编办将更加突出重点任务，一般性、日常性工作不再纳入范围；更加注重日常管理，有关处室要建立工作台帐，全程跟踪，不搞年底突击检查；更加强调结果运用，考核结果将如实向各市编委主任反馈，包括每项重点工作得分、综合得分、评价等次，主要成绩和存在问题，改进工作的意见建议等内容。对发现的违纪违规行为，将责令限期纠正，并严肃追究有关人员责任。

三、着力提高机构编制工作整体水平

面对繁重的工作任务和重重困难，迫切需要我们进一步加强自身建设，创新工作方法，不断提高整体工作水平。

一要善于争取党委、政府领导支持和部门配合。前面已经提到，机构编制工作将长期面临动力和阻力并存的局面。如何用好动力、破除阻力？我看，关键是要争取领导支持和部门配合。实践表明，只要勤于汇报、善于沟通、耐心协调，我们的工作成效就会大一些，困难就会少一些。凡是工作开展好的市，也都是在争取党委、政府领导支持方面很到位的。对一些重点、难点工作，尤其是对部门“削权割肉”的事项，各地一定要把中央和省委、省政府的部署要求、本地的工作实际、存在的困难以及措施办法等汇报到位，争取党委、政府的最大支持。另外，当前各项改革管理任务具有系统性、整体性和协同性特点，有的涉及多个部门的职能，靠单兵作战很难落实到位。如果关起门来干工作，得不到有关部门的配合支持，编办就会形成“孤岛效应”，工作很难打开局面。对此，各地要加强与有关部门的沟通协调，建立健全协调配合机制，形成工作的强大合力。

二要加强学习调研、提高业务能力。当前，我们在深化改革过程中，面临着许多新情况新问题，完成好这些任务，必须更加重视学习调研，不断提升业务能力。不能只管领导部署，不研究具体业务，当甩手掌柜。我们既要当指挥员、又要当战斗员，带头学习钻研业务，带头开展实地调研，带头解决实际问题，真正熟悉情况、精通业务，做机构编制工作的行家和专家。要树立问题导向，开展有针对性的研究工作。今年初，省编办结合重点工作任务，确定了27项调研课题，省、市、县编办联合进行攻关，争取出台一批有价值的研究成果，用于指导和推进工作。

三要加强沟通、上下联动。我们目前承担的很多工作任务，需各级上下联动，协同作战。全省机构编制部门是一个大家庭，各级编办之间要加强内部沟通交流，相互学习借鉴，取长补短，共同提高。特别是市级编办处在承上启下的关键位置，既要贯彻落实省里的各项部署要求，又要负责对县级编办督促指导。在推进工作中，要及时向省编办反映工作中的情况和问题，提出合理的意见建议。今后，省编办将带头搞好服务，通过召开座谈会、共同开展调查研究、组织学习培训和业务合作等方式，为市县编办工作开展提供便利、创造条件。

四要把党风廉政建设牢牢抓在手上。省委、省政府高度重视党风廉政建设和反腐败工作。8月7日，孙伟常委副省长召集编制、发改、财政等9部门主要负责人座谈会，对落实一岗双责、加强党风廉政建设提出了要求。8月11日，省委召开十届九次全体会议，专题研究加强党风廉政建设和反腐败工作，姜异康书记、郭树清省长作了重要讲话。各市编办主任作为主要负责人，要增强政治敏锐性，牢固树立不抓党风廉政建设就是严重失职的责任意识，把这项工作摆上更加重要位置，严格落实主体责任和“一岗双责”，加强廉政教育，健全惩防体系，把从严管理贯彻到业务工作和干部队伍建设全过程，决不能让我们的同志在廉政建设上出问题、栽跟斗，切实维护好机构编制部门的良好形象。

关键词：深化改革 机构编制管理 自身建设