引黄济津四十年的启示

冯国红 于静 王震 王佳甜

摘要： 2011年，中央出台了1号文件，把加快水利改革发展提高到事关我国社

会主义现代化建设全局和中华民族长远发展的重要地位和战略高度，明确提出

了加快水利改革发展的指导思想、遵循原则、奋斗目标和重点任务。2012年，

党的十八大报告把生态文明建设放在更加突出的位置，并把水利放在生态文明

建设的重要位置，对水利宏观布局、水资源管理、水生态文明建设、水利基础

设施建设、水利改革创新等方面作出重要部署，提出更高要求。我们必须牢固

树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，在加强水资源节约保护

与水生态治理修复的同时，努力做好跨流域、跨区域应急调水工作，为创造良

好生产生活环境、保障国家生态安全作出积极贡献。

关键词：水利；节水；引黄济津

中图分类号： F407.9文献标识码：A

我们国家幅员广阔，降水时空分布和水资源区域分布不均，即使在南水北

调等常态引水实施后，紧急情况下的应急调水仍是解决区域水资源紧缺问题的

有效手段。40年12次引黄济津的实践，不仅创造了显著的社会、经济、生态

效益，更重要的是积累了丰富的经验，在应急调水体制、机制、调度和管理等

方面探索出一条行之有效的途径，为今后实施跨流域跨区域调水提供了启示与

借鉴。

一、必须坚持先节水后调水

我国当前和今后一个时期面临的水资源形势十分严峻。为了解决水资源紧

缺与时空分布不均问题，必须厉行节约用水，努力提高水资源的利用效率和效

益，并对水资源进行跨流域和跨区域调配，修建必要的调水工程。也就是说，

节水和调水是解决我国水资源紧缺和优化配置的根本途径。

调水必须以节水为前提。所有的跨流域和跨区域调水，从本质上来说都是

补水性质，即对一个地区资源型缺水的一种补充。解决资源型缺水问题，必须

以当地水资源充分挖潜、优化配置和充分节约作为基本前提。所以受水区节水

措施是否到位、用水效率是否达到同类地区的先进水平，可作为判别调水工程

是否合理的原则之一。在自然状态下，水以流域为单元进行循环，维持着流域

丰富多彩的生态环境系统，同时也支撑着流域纷繁复杂的经济社会系统。因

此，流域水资源首先要满足本流域内的生态环境保护和经济社会发展的需要，

跨流域和跨区域调水必须以不损害调出区的生态环境和经济社会发展为前提，

它是解决缺水地区水资源问题的最后选择，而不是唯一或第一选择。因此，跨

流域调水工程的规划和建设必须遵循“先节水后调水”的原则。

节水并不排斥调水。调水工程是解决水资源空间分配不均衡问题的一种途

径。对于一些资源型缺水地区，在当地水资源开发和节水潜力都得到充分挖掘

的前提下，如果依然存在较严重的水资源短缺问题，可以考虑在临近流域有外

调水源条件的区域，适当规划和建设一些跨流域、跨区域调水工程。即使在水

资源相对丰沛地区，也应考虑遇特殊干旱或水污染等突发事件时的应急调水措

施，开辟备用的应急水源，修建临时调水工程。海河流域是我国人均水资源量

最少的区域之一，尽管水资源利用效率和效益位居全国前列，但区域内可利用

水资源量仍难以满足经济社会发展的需求。即使南水北调东线、中线工程建成

通水后，遇特殊不利情况，利用黄河向海河流域应急补水，仍是一个可靠的备

用措施。因此，基于海河流域的实际状况，修建跨流域调水工程，从邻近的黄河

流域调一些水来补给是完全必要的。

总之，正确处理调水与节水的关系，要坚持用科学发展观为指导，按照民

生水利和可持续发展水利的要求，科学决策，统筹兼顾，相机实施。

二、必须坚持常态与应急相结合

对于水资源短缺的地区，应急调水是暂时缓解用水危机的权宜之计，并非

长久之策。解决问题的根本方法是通过长远规划，开辟相对可靠的水源，建设

相对固定的引水工程，利用常态化引水方式予以解决。因此，各地在实施应急

调水的同时，应着手研究制定解决水资源短缺的中长期规划，建立常态化引水

体系，采取开源与节流并举、应急与常态结合等综合措施，从根本上解决区域

缺水问题。

针对天津水资源日趋紧缺的严峻局面，党中央、国务院在实施引黄济津应

急调水的同时，及时研究部署加快兴建引滦入津工程，利用引滦人津常态化引

水工程，满足了天津市l7年的用水需求。随着形势的发展，在南水北调东线、

中线工程中，全面考虑了天津市的水量分配。近几年，北京市利用已建成的南

水北调中线工程，每年从河北省应急调水，成效显著。20世纪90年代初，针

对沧州地区饮用水水质不断恶化问题，河北省在应急引黄调水的同时，开辟了

引黄入冀输水线路，并与山东省签订了15年供水合同，通过每年从黄河引水

的常态化模式，满足了区域经济发展和群众饮用水需求。

实践证明，建立以常态引水为主、应急调水为辅的供水体系，是保障流域

或区域供水安全的重要措施。

三、必须坚持不断完善体制机制

引黄济津40年来，引黄济津应急调水在体制建设与机制创新方面，经历

了从无到有、从单一到全面的演进过程。每一次变革都伴随时代的发展而进

步，每一次创新都使建设与管理能力得到进一步提升。

在体制建设方面：20世纪70年代，在当时的历史背景下，引黄济津工作

基本上属于中央作出决策部署，地方积极响应，政府做思想动员工作，干部群

众发扬风格，自觉行动，因此存在各地管理水平效果不同，输水率难以保证等

问题。到了80年代改革开放初期，中央更加重视引黄济津的组织领导，从水

电部到沿线各省、地、县均成立了引黄济津指挥部，但是由于缺乏相应的制度

体系约束，输水率依然难以控制，输水损失仍旧较大。到了21世纪市场经济

阶段，国家不仅建立了引黄济津组织体系，又进一步完善了制度体系建设，国

家防总先后颁布了《引黄济津输水管理办法》、《引黄济津冰期输水管理办法》、

《引黄济津水质水量监测管理办法》等一系列配套规章制度，有效保障了输水

管理工作的顺利开展。．

在机制创新方面：l982年以前的几次引黄济津调水，采取的是行政命令、

特事特办的模式，没有建立水量调度、应急预案等管理机制，虽然解决了天津

应急缺水的问题，但也暴露出管理秩序相对混乱等一些问题。21世纪，通过

总结经验教训，引黄济津管理机制不断发展完善，责、权、利关系逐步分明，

基本做到了调度有方案、抢险有预案，运行管理机制不断创新。2000年引黄

济津应急调水，采取由国家防办和海委对引黄济津负总责、各省(直辖市)配

合的管理模式。2004年对输水管理模式实行经费包干、分段护水责任制，将

任务落实到各级管理单位。2010一2011年引黄济津应急调水，引入市场机制，

各方签署了《引黄济津潘庄线路应急输水协议》，明确了水费征收办法，实现

了责权利统一，充分调动了有关各方的积极性。一系列改革措施的实施，对于

建立引黄济津应急调水长效运行机制，确保工程质量，提高输水效率，推进引

黄济津输水工作规范化、制度化，起到了积极的促进作用。

历次引黄济津的经验告诉我们，完善的体制和有效的机制是保障应急调水

工作顺利进行的关键所在。因此，在今后的应急调水工作中，应根据时代发展

的需要，进一步完善组织与制度体系，不断创新运行管理机制，努力推进应急

调水管理水平再上新的台阶!

历经40年，跨越三个时期，引黄济津应急调水圆满完成了历史赋予的光

荣使命，为天津市乃至海河流域经济社会发展做出了重大贡献，功不可没。从

1972年第一次应急调水开始，到2012年第十二次应急调水结束，引黄济津不

仅在管理体制机制上日臻成熟，更为后人留下了坚实的工程基础和丰富的管理

经验。

海河流域是我国政治、文化中心和经济发达地区。目前京津冀都市圈、天

津滨海新区的开发开放已列入国家总体发展战略，正在抓紧建设。新的经济社

会发展形势对水利保障提出了更高的要求，水利的任务将从传统的供水、防

洪，扩展到维系河流生态、改善城乡环境等诸多方面，水利保障的标准不断提

高，范围也在不断扩大。．

根据海河流域水资源供需分析预测，在潘家口水库正常来水情况下，即使

在南水北调中、东线建成通水后，2020年海河流域多年平均缺水仍高达36．2

亿立方米，75％降水频率时缺水57．6亿立方米。其中，天津市在上述两种情

况下分别缺水l．2亿立方米和2．0亿立方米。也就是说，即使在正常的南水北

调及引滦供水情况下，遇特殊干旱年份，仍需依靠引黄河水来解决天津城市供水之急。因此，引黄济津调水在今后的应急供水中仍将发挥重要作用，还可有

效回补华北地区地下水资源。

当前，我国的政治、经济体制改革正在深入发展，科学技术水平正在飞速

提升，优越的外部环境将为今后引黄济津创造良好的条件。在工程实施方面，

随着经济体制改革的深入，今后引黄济津将采取现代市场化管理方式，供需双

方按照市场运作模式，通过协商、协议，确定各自的责任和权利，工程实施将

更快捷、更简便。在线路选择方面，随着河北省引黄‘‘西线，，工程实施，今后

引黄济津有渠村、位山、潘庄三个引水口门可以引水，具备了单线引水或多线

同时引水优化选择的条件，应急调水将更有保障。在输水管理方面，随着科学

技术的飞速发展，今后引黄济津工程抢险以及冰期管护能力将不断增强，管理

水平也将大幅度提升，输水的保证率会越来越高。此外，随着国民素质的提

高，输水沿线群众的大局意识和奉献精神不断提高，对今后引黄济津的实施和

管理更为有利。总之，今后的引黄济津应急调水，体制机制将更加完善，调度

运行更趋科学，供水安全更有保证，引水效益更为明显。

引黄济津已经走过了40年的历程，跨流域跨区域调水工作仍然任重道远。

相信后来者一定能够在总结汲取前人经验的基础上，更加创新调水理念，更加

优化工作机制，更加注重河流生态和环境承载，不断推进跨流域跨区域调水事

业再创新的辉煌，为社会健康发展，百姓安居乐业提供强有力的水利支撑和

保障!