中西部地区县图书馆总分馆制建设研究

王凌

摘 要 针对中西部地区公共图书馆服务体系建设的难点，论文阐述中西部县图书馆总分馆制建设的基本原则，探析其构建模式，并提出优化建议，以期促进中西部地区县图书馆总分馆制建设的可持续发展，实现构建全覆盖的公共图书馆服务体系的目标。

关键词 县图书馆 总分馆制 可持续发展 公共文化服务

分类号 G251

Construction of Main-Branch Library System in the County Libraries of Central and Western Regions

Wang Ling

Abstract Concerning the difficulties existing in the construction of public library service system in central and western regions， this paper demonstrates the basic principles of the construction of main-branch library system in the county libraries of central and western regions， and explores the construction mode of the system. In addition， with the aim of achieving the complete coverage of the public library service system， the optimization suggestions to promote the sustainable development of the construction of main-branch library system in the county libraries of central and western regions are presented in this paper.

Keywords County library. Main-branch library system. Sustainable development. Public cultural service.

我国“十二五”时期文化建设的总体目标之一是2015年基本建成较为完善的现代公共文化服务体系，让人民群众公平、就近、便捷地享受公共文化服务。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》更已明确指出：“县（市）图书馆逐步实行分馆制。”[1]但在中西部地区建设全覆盖的公共图书馆服务体系将十分艰难，由于中西部地区县级以下的基层政府或基层组织建设能力相对较为薄弱，作为公共图书馆服务体系末梢的街道/乡镇图书馆、社区/乡村图书馆（室）的建设存在着许多空白点，而这一状况又无法在短时期内得到改善，因此，只有大力推进县/区图书馆的总分馆制建设，才能突破建设瓶颈，建立起全覆盖的公共图书馆服务体系，以促进中西部地区基层图书馆事业的健康、可持续发展。

1 中西部地区县图书馆总分馆制建设应遵循的基本原则

县图书馆总分馆制是指以县级作为区域管理单元，以县图书馆担任管理层级，由县图书馆和乡镇图书馆、行政村图书馆组成的同一个主管部门管理下的图书馆群。县图书馆作为总馆处于核心地位，乡镇图书馆、行政村图书馆作为分馆处于从属地位，形成在财务、管理、服务等方面统一的管理体制，并应以可持续发展、因地制宜、统筹规划、适度、效益优化、普遍均等原则作为其基本原则。

1.1 可持续发展原则

中西部地区县图书馆总分馆制发展应符合总分馆制建设的客观规律，从资金、人员和服务三个要素出发，形成可持续发展的长效机制，不能搞违反客观规律的“一刀切”工程，通过科学合理的发展规划制约“面子工程”“政绩工程”[2]，避免一哄而上所产生的无持续发展后劲、资源浪费现象。

1.2 因地制宜原则

因地制宜原则要求中西部地区县图书馆总分馆制建设不能盲目照搬国外和东部地区的经验，应根据自身实际情况，创建适合本地经济、政治、文化等社会环境的科学可行的总分馆制模式。

1.3 统筹规划原则

中西部地区县图书馆总分馆制建设应制定统筹战略规划，合理布局分馆和流动图书馆，打破行政区划限制，“按行业惯用的服务范围和服务人口相结合的标准进行分馆布局，同时综合考虑读者的方便程度、资源的共享程度、管理的简便程度、物流的便捷程度、技术的支持程度，以及建设和运行的经济性”[2]，来科学设置分馆和基层服务点的数量、馆（室）址。

1.4 适度原则

中西部地区县图书馆总分馆制的建设主体和管理单元的层级设置应适度。一是县图书馆总分馆制的建设主体设置适度，即保障总分馆制建设所需经费的政府级别适度，乡镇政府因财力不足而无力承担建设主体的责任，因而建设主体的设置不能低于县级政府；二是县图书馆总分馆建设的主管机构设置适度，太大的主管机构管理成本高且不便管理，太小的主管机构能力不足而管理乏力，因而县图书馆总分馆体系的主管机构设置以县级主管机构为宜。

1.5 效益优化原则

中西部地区县图书馆总分馆制建设应考虑发展成本，注重服务效益，降低运行成本，尽量做到“总馆对所属分馆的资金、人员和设备的统一采购、统一管理，进而在制度层面确保总分馆体系中资源配置和共享效率的最优化”[3]，以较小的投入带来较大的服务效益。

1.6 普遍均等原则

中西部地区县图书馆总分馆制建设应符合“构建覆盖全社会的公共文化服务体系”的要求，提供普遍均等的公共图书馆服务。总馆不仅要和基础较好的街道/乡镇、社区/乡村图书馆（室）建立总分馆关系，进一步提高其服务能力和服务水平，同时也不能忽视基础不好的街道/乡镇、社区/乡村图书馆（室）的发展问题，以及尚无图书馆（室）的街道/乡镇、社区/乡村的延伸服务问题，需致力于中西部地区基层图书馆的均衡发展，以防止不均等的公共文化服务差异进一步拉大而造成新的不平衡。endprint

2 中西部地区总分馆制构建模式及优化建议

总分馆制建设是一个复杂的系统工程，在一定程度上受制于地域、经济、文化、行政管理结构、地方政府政策等因素，而目前中西部地区所实施的统一标准、统一模式建设的“一刀切”工程是行不通的，应当因地制宜，鼓励各地根据实际情况来探索具有县域特色的图书馆总分馆制模式。

2.1 公共图书馆总分馆制“三级模式”

2.1.1 三级集中管理模式

县图书馆+街道/乡镇图书馆+社区/乡村图书馆（室）。此模式是指以县图书馆为总馆，以街道/乡镇图书馆、社区/乡村图书馆（室）为分馆的模式。从理论上来说，位于我国公共图书馆服务体系建设末梢的街道/乡镇、社区/乡村图书馆（室）并不存在与之相对应的建设主体。由于我国地方政府提供公共文化服务的能力随着行政级别的降低而逐层削弱，再加上中西部经济不发达等因素，目前中西部地区县级政府大都不具备承担公共图书馆建设主体责任的能力。建议中西部贫困地区县图书馆总分馆制建设依据当地实际情况，走多级政府联合建设的发展模式。如“中央政府﹢中西部省政府﹢县政府”“中西部省政府﹢县政府”等联合建设主体模式。在这种模式中，中央政府、省政府为支持性建设主体，县政府则为主要建设主体，实施多级委托的资金运行保障机制，并赋予总馆对体系内所有分馆统一行使财务、人事和业务管理的权利。

“三级集中管理模式”建设的关键之处：一是通过政府立法形式，从法律层面对图书馆总分馆制所产生的各种关系予以明确，为县图书馆总分馆制建设提供法律和制度保障，克服分级行政人事制度与分级财政供给体系的阻碍，形成中央、地方政府按比例分担的多级经费保障机制；二是建立县公共图书馆事务主管部门，或设置决策型理事会（由总馆所有者—理事会—总馆—分馆构成）为管理主体，行使对县辖区内公共图书馆事务的直接管理职权，支持并督导县图书馆总分馆制建设与运行。此模式不受政府层级制约，对分馆控制管理力度较强，运作管理较为高效。但如果多级政府分别投入、共同参与管理，将导致管理成本加大。建议通过确立县公共图书馆事务主管部门或决策型理事会为县图书馆总分馆制唯一管理主体，相应减少政府间协议的签订，并随着县域经济的发展，由多个行政层级的政府资助逐步过渡为同一行政层级的政府（县政府）出资，实现真正意义上的集中管理，进而发展为“经费来源统一”“管理统一”“服务统一”[2]的纯粹的总分馆制。

2.1.2 三级横向联合模式

县图书馆+县图书馆……+街道/乡镇图书馆+社区/乡村图书馆（室）。这种模式是不同县域的多个县图书馆组成的横向联合模式，主要强调地缘因素，是以图书馆联合发展为主旨，由不同行政区域内相邻的，规模较小、服务人口较少的多个县图书馆横向联合起来，或不同行政区域内相邻的拥有相同或相近的自然地貌、风土人情、人文景观的多个县图书馆横向联合起来，使“不同行政区域政府之间联合成为公共图书馆的建设主体”[4]，统筹建设县图书馆总分馆制联合模式。可选取一个实力较强的县图书馆作为总馆，从管理角度出发，按照公共图书馆行业通行的服务范围与服务人口相结合的标准，并参考人口密度、面积、行政村之间的距离等因素，打破行政区划界限，通过统筹规划、整体布局，科学设置固定分馆和流动服务点，总馆和分馆通过契约确立联合关系，在协议期内形成接近总分馆关系的联合机制，由总馆统一资金管理、统一采购、统一配送、统一人员培训、统一服务，分馆人员可隶属于总馆，也可隶属于当地政府。

“三级横向联合模式”的关键之处是要建立一个强有力的领导和协调机构，设置决策型理事会（由总馆所有者—理事会—总馆—分馆构成），实施多县理事会集成管理体制下的总分馆制联合模式。这种模式可先从财政体制统一管理的准总分馆制，逐步过渡到人财物皆统一管理的总分馆制。虽然目前建立这种横向联合体所面临的障碍较大，但鉴于横向联合所取得的优势较为突出，且在国外（如美国）已普遍实施，倘若政府改革体制、积极作为，打破系统条块分割的管理体制、行业互融互联，实现不同行政区域内县图书馆总分馆制统筹规划、科学设计、合理布局，仍不失为一种可试行的总分馆制建设模式。但此横向联合模式初始受行政体制制约，协议存在期限，基于契约的管理方式导致管理成本较高，总分馆制的可持续发展存在不确定性，运作管理效率不如集中管理的总分馆制。建议通过创新行政体制和理顺图书馆管理机制等方式来克服。

2.2 多元整合模式

这是一种县图书馆﹢街道/乡镇图书馆﹢社区/乡村图书馆（室）﹢多项政府工程（全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程、农家书屋工程、党员远程教育工程、农村中小学现代远程教育工程）的整合模式。

这是一种优化、整合农村公共资源，发展县图书馆总分馆制的模式。以县图书馆总馆、乡镇分馆和村级图书室为依托，把各个自上而下的政府“工程”提供的资源在乡镇和村级层级上整合起来，以图书馆行业的专业化管理与服务方式提升这类资源的社会效用，节约基层的管理成本，同时也改善乡镇分馆尤其是村级图书室的资源配置，达到双赢的效果[5]。这种多元整合模式建设的关键之处是必须由政府从整体上予以统筹规划，发挥政府的行政协调力量，设置协调型理事会（由总馆所有者—分馆所有者—理事会—总馆—分馆构成），建立协调机制，确立公共图书馆为管理主体，整合资金、人力资源，与各方签订共建共享合约，界定总馆和分馆的责权利范围，并建立统一的自动化管理系统，形成统一服务平台。但此模式中总馆对分馆的管理权难以真正统一，对分馆业务的约束、管理力度不强，总馆不直接进行人员管理，工作人员稳定性差，运作管理效率不如统一的总分馆制。建议通过政府主导来解决，逐步增强总分馆建设的主管机构、人事和财政关系的统一，强化总馆对分馆真正的管理权限，完善总分馆规章制度、评价机制建设，严格分馆业务考核。

2.3 公私合作模式

即由县图书馆+街道/乡镇图书馆﹢社区/乡村图书馆（室）+民间组织+民营图书馆（私人图书馆、农民文化大院）合作办馆。endprint

这是一种公益图书馆与民间私人图书馆之间构建总分馆合作关系的模式，是一种以政府主导为核心、社会参与为辅助，保障基层图书馆可持续发展的多元化的总分馆制模式，它具有广阔的发展前景，势必成为县图书馆总分馆建设的未来发展趋势。尤其在经济基础薄弱的中西部地区，发展“公私合作模式”或将是一条出路。虽然建立基层公共服务体系、满足基层基本文化需求是地方政府不可推卸的责任，但建立覆盖全社会的公共服务体系是一个浩大的、持久的系统工程，完全依靠财政投资、政府单方面行为近期很难实现预期目标，也不符合现代公共管理的发展趋势。依照现代公共学的观点，一个科学合理的公共事务治理主体应该是以政府为核心的多元、联合治理主体，即由政府、非政府公共组织和个体组成的社会公共机构和行为者。拓展非营利组织、民间组织、个体等第三方力量加入，有利于弥补政府公共服务供给能力之不足。市场经济社会中的治理要朝符合市场经济规律方向发展，我国理应利用政策机制鼓励、引导市场和社会组织健康发展，逐步建立政府、非政府公共组织与个体参与的、市场化运作的公共服务体系长效运行机制，在政府主导下鼓励和引导非公有制经济进入，动员全社会力量广泛参与，形成由政府主导、行业驱动、社会团体和民间组织加入、农民参与农村文化市场建设的繁荣景象。这种“公私合作模式”采取县政府、非政府公共组织和个体等为多元建设主体，投入机制多元化，建设、运行资金以公共财政为主，以私人、公益资本为辅。

“公私合作模式”建设的关键之处是设置合作、协调型理事会（由总馆所有者—分馆所有者—理事会—总馆—分馆构成），这是一种多元民主的治理结构，由基层政府代表、基层民众代表、文化机构管理人员、专业人士和总、分馆馆长共同组成理事会，建立合作、激励、监督、审计、评估机制，制定多元建设主体之间的互惠互利制度，实施科学化、民主化、透明化治理方式。此公私合作模式由于建设主体、管理主体的多元化，给总馆对分馆统一行使财务、人事和业务管理增加了难度。如果监管不严，市场化运作也会为总分馆建设带来一定的负面影响，甚至对均等化的实现形成掣肘。建议政府通过对图书馆总分馆制建设的社会化、市场化运作的指导、监管，保障总分馆制建设的整体公益性质。对于公共文化产品的提供，政府应给予投入保障，满足基层群众的基本文化需求；而对于准公共文化产品的提供，应鼓励、支持社会力量参与，满足多样化社会需求。如广东省佛山市禅城区联合图书馆可谓多元建设主体参与的总分馆制建设模式，既有政府作为总分馆的建设主体，又有企业、海外华侨、港澳同胞等其他社会力量参与到总分馆建设主体中来，取得了显著效果，为在经济不发达地区构建县图书馆总分馆制提供了宝贵经验。

2.4 总分馆制、图书馆联盟合用的复合模式

即（县图书馆﹢街道/乡镇图书馆﹢社区/乡村图书馆）﹢（各种文化、教育、经济实体图书馆）的模式。

这种复合模式是指在一个服务体系中，合用总分馆制和图书馆联盟两种共享模式，即一部分采用单一的总分馆制模式，另一部分采用复合的总分馆制与图书馆联盟合作模式。在公共图书馆系统内的成员馆以总分馆关系组成图书馆群进行资源共享，在系统外，公共图书馆总分馆则以联盟关系与其他系统图书馆进行资源共享。虽然公共图书馆同属地方政府，易于以总分馆制模式集中管理，而系统外的其他图书馆分属于不同的主管机构、建设主体，难以实现管理的集中统一，但当下最优化的信息资源共建共享有必要采用总分馆制和图书馆联盟两种共享模式，原因在于目前实施总分馆制和图书馆联盟各有利弊。如果在行政分割、资金缺乏的条件下实行单一的总分馆集中管理模式，将不利于基层图书馆与其他行业之间的合作，在某种情况下甚至会影响其总分馆制建设的顺利进行，而同时采用总分馆制和图书馆联盟相结合的复合模式，是在当前中西部现有条件下对信息资源共建共享模式的进一步优化。这种复合模式可进行如下操作：一是由县图书馆、街道/乡镇图书馆、社区/乡村图书馆（室）等公共图书馆成员馆建设总分馆；二是由县图书馆总馆和文化、教育、经济实体之间构建跨系统的联盟，即县图书馆总馆和乡镇文化站、基层学校图书馆、企业图书馆依照共同认可的协议和合同组织建立联盟模式，采取资源整合策略与其他机构合作，借助其他机构力量，提高服务延伸能力，达到双赢。此复合模式涉及县政府和文化、教育、经济实体等多类主管部门，较“集中管理模式”管理成本要高，协议续签无法保障，总馆和联盟馆的共享力度不强，统筹管理困难。

“总分馆制、图书馆联盟合用的复合模式”建设的关键之处是设置协调型理事会（由总馆所有者—分馆所有者—理事会—总馆—分馆和联盟馆构成），构建好利益平衡机制。在总分馆制与图书馆联盟运行机制中，作为总馆的县图书馆和文化、教育、经济实体签订共建共享协议，界定双方的责权利范围，各协议馆受协议制约，共同履行协议规定，在互惠互利的基础上，解决好联盟共享机制建设成本分担和运行后的利益分配问题，按总分馆和联盟馆在文献信息资源共建共享中的资源规模、贡献程度、文献传递率，进行合理的利益平衡。

3 结语

在中西部地区县图书馆总分馆制建设中，图书馆应借鉴国内外总分馆建设的先进经验，根据中西部地区的实际情况，寻找到一条既适合中西部地区图书馆事业发展，又满足当地群众文化信息需求的县图书馆总分馆制的建设路径，逐步变多平台业务管理为统一业务平台管理，变多元建馆模式为国际通行的总分馆模式，真正达到总馆对各分馆的人财物的统一管理，以促进中西部地区基层图书馆事业的可持续发展，实现构建全覆盖的公共图书馆服务体系的目标。

参考文献：

[ 1 ] 国家“十一五”时期文化发展规划纲要（摘要）[EB/OL].[2012-02-26].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_431834.htm.

[ 2 ] 邱冠华，王良芝，许晓霞，等.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案[M].北京：北京图书馆出版社，2008：204-211.

[ 3 ] 孙慧明，倪晓建.国外城市公共图书馆服务体系建设及其启示[J].图书馆建设，2011（3）：81-85.

[ 4 ] 蒋永福.我国公共图书馆治理主体设置模式的弊端及其建议[J].情报资料工作，2010（5）：10-14.

[ 5 ] 李超平.嘉兴模式的延伸与深化：从总分馆体系到图书馆服务体系[J].中国图书馆学报，2012（3）：12-19.

王 凌 河南省委党校图书馆副研究馆员。河南郑州，450000。

（收稿日期：2014-05-08 编校：刘 明）endprint