行政事业单位内部控制存在的问题及对策

陈燕

摘要：内部控制是行政事业单位规范管理，将强党风廉政建设的重要管理办法。行政事业单位内部控制规范（试行）已经颁布并执行了半年，本文分析执行该规范后行政事业单位内部控制现状，结合该规范在行政事业单位中具体情况和存在的问题，有针对性地提出强化行政事业单位内部控制体系建立与执行的若干建议。

关键词：行政事业；内部控制；规范根据财会【2012】21号《关于印发<行政事业单位内部控制规范（试行）>的通知》（以下简称“规范”），各类型的事业单位已建立或拟建立适应本单位的内部控制规范，以期达到提高本单位内部管理水平，规范单位内部控制，加强廉政风险防控机制建设的目的。规范的出台使得行政事业单位有了统一的具体的内部控制规范，有利于保证单位经济活动合法合理，资产的安全和使用有效，财务信息的真实完整，能有效地防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。在规范实施半年以来，在整个社会反腐倡廉的大环境下，事业单位的内部控制制度的建立和实施取得了一定的成效，但是，因各种原因，内部控制制度的建设和具体实施又面临着种种问题和困难。

一、行政事业单位内部控制规范的特点

根据“规范”，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。也就是说，行政事业单位的内部控制强调控制目标、控制制度、控制措施和控制程序，其目的是合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

（一）重视公共服务的效率和效果。行政事业单位作为公共部门，其业务活动主要以实现社会效益为目的，而不是追求经营效益最大化。结合我国行政事业单位的实际情况，无论是控制制度还是控制程序措施，“规范”强调行政事业单位在开展各项工作中关注公共服务的效率和效果，要求能有效地防范舞弊和预防腐败，力求事项公共资源、资金和国有资产的分配使用公平、公开、公正。不但要关注单位预算完成情况绩效评价，还要重视社会效益，形成效能型内部控制。

（二）重视预算管理。规范强调行政事业单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。预算管理是行政事业单位开展活动的起止点，应以节约社会资源并加快资源运转速度为出发点，通过事前计划的科学化分析、事中计划的执行性监督和事后计划的完成性评价，实现社会资源高效分配。

（三）重视风险评估。相对于企业内部控制，行政事业单位所面对的风险更为复杂和多样，大多数风险必须采取风险部分甚至全部承受的应对方案。由于行政事业单位从事的工作，是对国家、对人民有承诺的，要将风险控制在可承诺的范围内，既不能从事超出可承诺风险范围的业务活动，也要杜绝低级错误。因此，“规范”指出，单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。

二、行政事业单位内部控制现状

“规范”的出台有利于保护国有资产的安全，有利于会计信息披露的真实可靠，有利于减少自由裁量权的空间和余地，用制度来限制权力的滥用。就目前来看，大多数的行政事业单位都根据“规范”的要求，结合单位的具体情况，制定了适合单位的内部控制制度，并予以实施。然而，在实施的过程中存在着如下几个方面的问题：

（一）管理观念。大多数的行政事业单位把内部控制看成是财务部门的工作，未认识到内部控制是一个全员参与，全过程控制，公开透明，相互监督的工作。有部分领导将内部控制仅仅是看作是财务控制，未把内部控制管理理念贯穿到整个单位的事业工作中，缺乏整个单位内部控制制度的建立和实施离不开全员参与的理念。“规范”要求内部控制全员参与，然后大多数的行政事业单位人员只认为内部控制是财务部门的事情，或者对内部控制的重要性无法理解也影响到了内部控制制度的顺利执行。同时，认为内部控制制度的建立过于繁琐，不愿意投入时间和精力，即便建立了内部控制制度，或是过于简单无法实施，或是形同虚设流于形式。

（二）制度建设。虽然“规范”要求单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。但是，部分行政事业单位将落脚点放在在经济活动的业务流程上，未能对各个业务环节存在的风险点进行充分估计，未能制定相应的风险应对策略。部分行政事业单位制定的内部控制制度停留在书面上，缺乏行之有效的具体操作细则，让内部控制制度真正执行起来缺乏可操作性，最后不了了之。

（三）控制方法。内部控制方法包括不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等方法。部分单位虽建立的有关内部控制方法的具体实施细则，然而受到种种因素的制约，使得内部控制方法不能得以顺利实施。例如，事业单位工作人员受到事业编制人数的影响，不能确保不相容岗位相互分离，授权批准与业务经办，业务经办与会计记录，授权批准与监督检查等岗位未能合法合理分离。再如，部分事业单位财务人员只有会计和出纳，在分工上出纳不得不承担起记账凭证的编制，会计承担审核凭证的工作，虽违背了出纳不得兼管收入、支出、债券、债务账目的登记工作原则。

（四）预算控制。虽然“规范”强调了预算管理在内部控制的重要性，虽然部分行政事业单位建立了较为严格的预算控制体系，但是在实际工作中却没有很好地执行，预算的编制存在较大的随意性，单位在预算执行过程中只管还有没有钱，而不管财政资金的使用是否与年初的预算相符，从而导致超预算支出，不按预算项目支出等现象频有发生，使得部门预算执行情况失控。

（五）监督机制。“规范”要求，单位应当建立健全内部监督制度，明确各相关部门或岗位在内部监督中的职责权限、内部监督应当与内部控制的建立和实施保持相对独立，监督机制体现在行政事业单位组织层面和业务层面内部控制中。但是，许多行政事业一人多岗的现象较为普遍，监督岗位缺乏独立性。有的行政事业单位接受的外部监督有限，或者有外部监督，但是大多数的外部监督多基于因人而查、因事而查，外部监督的实际作用有限。

（六）员工业务素质。作为内部控制重要环节的财务部门，行政事业单位的财务人员业务综合素质还有待提高。部分行政事业单位的财务人员纯粹是因为单位需要从其他岗位调动过来，因当前会计从业资格证书的进入门槛较低，进行突击培训即可通过；按照《会计法》规定，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书，担任单位会计机构负责人的，除取得会计从业资格正海，还应当具备会计以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历。但是行政事业单位相关人员是否具备以上条件是值得怀疑的。另外，长期以来对财务工作的不重视，财务人员很难获取进行后续教育培训和业务交流的机会，往往是闭门造车，无法进一步提高业务工作能力。

三、完善行政事业单位内部控制的若干建议

（一）改变管理理念，促进内部控制制度完善和有效实施。《会计法》和《内部会计控制规范———基本规范》明确规定：单位领导要保证本单位的会计工作和会计资料的真实、完整，负责建立、健全本单位内部会计控制制度和健全，并保证其有效实施。单位领导要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施，加强内部会计控制制度建设。同时客观公正地给予考核评价、奖励或惩罚，要对那些随意任用会计人员或者只是凭着个人意志造成内部会计控制无法实现的单位领导追究其责任。

（二）强化内外部监督力度，推动内部控制制度运行机制的完善。行政事业单位应重视外部监督，外部监督应当成为行政事业单位建立和实施内部控制的推动力。从单位层面来看，行政事业单位应有主动接受外部监督的意识，利用组织开展的财政财务专项审计和检查活动，落实内部控制制度的建设和实施，及时发现内部控制区县，并督促整改。同时优化内部监督机制，设置相对独立的内部监督部门，明确岗位职责，明确各个业务节点的决策权和执行权，建立健全单位各部门和岗位之间的协同机制，将外部监督与内部监督有机结合，促进内部控制制度有效作用的正常发挥。

（三）强化内部控制制度的可操作性，力求内部控制制度落到实处。在学习“规范”的基础上，行政事业单位应参照其各项业务的规定，合理梳理、分析本单位各项业务的流程，结合本单位的实际情况完善内部控制规定，并合理运用内部控制方法，同时突出财务部门在单位内控体系的关键地位，建立起互相制衡、互相监督的内控体系。强化内部控制制度的可操作性，使工作精细化便于执行，例如制定出较为详尽的政府采购业务控制流程、风险预警机制、内部授权审批控制流程等，便于操作运用，避免将控制制度停留在纸面上。

（四）加强预算管理，充分发挥预算管理的主线作用。行政事业单位应将预算管理作为单位内部控制和核心业务，发挥在以预算管理为主线、资金管控为核心的单位内部控制体系中的主导作用。应在全部经济活动实施前通过科学、充分和及时的前期论证形成预算草案，实施中成为全部经济活动和收支项目的参照和标杆，实施后则转变为预算绩效、行政效能和经济责任审计的依据和标准。

（五）加强职工业务能力培训。单位领导要树立“以人为本”的观念，重视单位文化的形成和职工职业道德的建设。普及有关内部控制知识，尤其是要重视对关键部门关键岗位人员的教育与培养，以满足内部控制制度建设与执行所需。

总之，一个有效的内部控制体系的建立和执行，有利于全力制衡监督，避免和预防腐败，有利于提高行政事业单位改进公共服务质量效率和财政资金使用效益；有利于推进财税改革，规范财经秩序。

参考文献：

[1] 我国行政事业单位内部控制制度特征研究.田祥宇，王鹏，唐大鹏，会计研究，2013（9）

[2] 财政部，行政事业单位内部控制规范（试行），2012

[3] 内部控制：本质与结构，谢志华，会计研究，2009（12）

endprint