土地利用总体规划与城市总体规划协调问题初探

毛双梅

【摘要】文章首先从我国现阶段土地利用总体规划与城市总体规划的编制现状出发，分析了这两项规划之间的区别和联系，论述了“两规”之间存在的主要矛盾，揭示了引起两者之间矛盾的形成深层次原因，阐述了协调两项规划的意义，提出了如何协调好“两规”的基本原则和基土地利用总体规划和城市总体规划是指导土地资源合理利用和城镇建设的重要规划，两者在规划空间上的统一、编制内容上的重叠和管理对象上的交叉，使得这两项规划在实际工作中必须进行衔接和协调。

一、两项规划之间的矛盾及形成原因

1．两项规划编制的指导思想与方法不同。

土地利用总体规划的基本指导思想是以“供给制约和引导需求”，采用自上而下，指标控制与分区控制相结合的方法进行编制，规划中非农业建设占用农用地和耕地量不得超过上级规划分解下达的控制指标，补充耕地量、耕地净增量不得低于上级规划分解下达的控制指标。由于这种限制，土地利用总体规划在保证重点建设项目的前提下，尽可能地压缩城市（镇）用地规模、范围。城市总体规划的基本思想是“以人定地”、“以需定供”，通过预测规划期间的人口及城市化水平，并结合建设用地标准确定城市建设用地规模。各类用地、功能分区是根据城市的整体发展和各类用地的实际需要，经综合平衡、论证后确定的。不同层次、上下级城市总体规划间没有严格的控制关系，而是强调相互之间的协调和衔接。由于人口增长的必然性及规划的超前性，城市总体规划确定的城镇用地规模及范围常常大于土地利用总体规划确定的方案。由于指导思想与方法的明显不同，土地利用总体规划和城市总体规划的结果自然会有不同，特别是土地利用总体规划带有很强的计划性，难以在用地数量、性质、位置等方面满足城市总体规划的需要，从而产生突出矛盾，进而影响规划的顺利实施。

2．两项规划编制的基础数据不同。

土地利用总体规划各类用地面积数据来自土地利用现状调查及变更调查的成果，用地分类标准参照《土地利用现状分类及含义》。城市总体规划中的用地面积采用地形图的面积量算结果，用地分类标准采用《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—9O)。在用地调查的范围上，土地利用总体规划根据行政区范围统计，城市总体规划根据城市建成区范围统计。在城市规模统计上，土地利用总体规划仅统计城镇居民点用地，城市总体规划统计范围还包括城镇居民点连成一片的农居点、独立工矿和交通用地纳入城市建设用地。在人口统计上，土地利用总体规划统计的城市人口仅仅指城市驻地户籍人口，而城市总体规划中的城市人口除户籍人口外，还包括户籍不在当地，但长期在城市中居住、工作的外来人口。因此，土地利用规划中的城市现状建设用地规模、人口规模和规划预测建设用地规模、人口规模均偏小。

二、两项规划协调的的意义和基本思路

1．协调两项规划的的意义。

土地利用总体规划与城市总体规划关系到城市持续、健康、协调发展的两项重要规划，均属于国土规划中的专项规划，后者是前者的进一步落实，前者为后者提供依据并制约着城市建设用地。两项规划都是以国民经济和社会发展计划为依据，通过对用地布局的分析和研究，合理利用和配置土地资源，科学制订规划用地分区和布局，提高土地利用率，实现城市建设的健康稳定发展和土地资源的可持续利用。两者既相联系，又有许多不同，两者的相互协调，这既是法律的要求，更是促使“两规”顺有效实施的根本需要。总之，它们是互有侧重、互为弥补、不可缺少的两项规划。因此，理清“两规”的关系，实现“两规”相互协调和衔接，具有重要的现实意义。

2．协调两项规划的基本思路。

协调“两规”的基本原则。土地利用总体规划与城市总体规划的协调要遵从以下原则：一是规划目标一致原则。两项规划的目标各有侧重，但其共同的目标是切实做到合理利用每寸土地、节约用地，实现土地资源的可持续利用和区域社会经济的可持续发展。“两规”在编制时要根据这一共同的目标进行各类用地的协调与落实；二是因地制宜原则。不同的城市（镇）各有自己的现状与特点，其规划编制都是根据规划目标、结合各自城镇特点来完成操作的。因此，不同城镇市（镇）两项规划的矛盾会有所差异，在协调规划的内容、步骤、方案等时，要坚持因地制宜的原则；三是基础资料一致原则。在协调“两规”时，也应注意它们各自所采用的地类面积、人口、规划指标等的一致性，使它们的基础数据统一起来，这是“两规”对比及相互协调的基础。四是规划期限一致原则。涉及规划的时间主要有基期、规划近期、规划远期。由于“两规”编制的不同步性，规划的基期很可能不一致。因此，保证两项规划在近期、远期时限上的一致性，是实现它们相互协调的重要条件；五是规划级别一致原则。土地利用总体规划与城市总体规划都有不同的规划层次，而不同层次的规划，其任务、内容、深度等均不相同。因此，“两规”的协调应是相同级别规划间的协调。

土地利用总体规划和城市总体规划虽然自成体系，但两者又相互渗透和关联。通过建立有效的协调和衔接平台，使两项规划在城镇人口的计算及统计、人均用地指标、城市用地规模等重要问题上达成一致。

参考文献：

[1]邹玉川.当代中国土地管理（上）第七章［M］.北京：当代中国出版社，1998

[2]国家土地管理局规划司．县级土地利用总体规划[M]．北京：中国财政经济出版社，1992．

[3]王万茂．土地利用规划学[M]．北京：中国大地出版社， 2000．10～45．

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