精英控制：加强对党政“一把手”监督的路径探析

吴业国+魏利菲

摘 要：精英控制是现代政治理论中的核心问题，而加强对党政正职——“一把手”的监督，是实现民主政治建设、维护公众利益的重要步骤。研究发现，在当前监督机制中，仍存在制度设计和执行上的问题，使部分“一把手”游离于制度之外。因而需要从内部对权力结构进行规整，并对政策从制定、实施到反馈的全过程进行规范，以弱化“一把手”个人意志对决策科学性的影响，同时要进一步从多方面加强对“一把手”的监督，最终使其回归制度规范之内。

关键词：精英控制；党政“一把手”；权力监督；行政程序；制度建设

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0050-04

基金项目：华南理工大学中央高校资助项目“控权理论下的党内巡视制度研究”（X2ggD2112330）；2011年广东省教育厅人文社科“育苗工程”资助项目（wym11014）。

作者简介：吴业国（1980-），男，安徽金寨人，博士，华南理工大学公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向：政府管理与改革；魏利菲（1989-），女，山东临沂人，华南理工大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：政府管理。

如何加强对精英的控制，乃是政治学的主要研究问题以及政治本身的重大内容。党的十八届三中全会非常重视廉政建设，强调要努力实现干部清正、政治清明。作为在一个地区、一个部门、一个班子中处于核心地位的党政“一把手”，在行政运作中起着关键作用。本文以对党政“一把手”的监督控制为题，探讨党政“一把手”的廉政建设问题，以期构建一个廉政制度综合体系。

一、精英控制：加强对党政“一把手”监督的必要性

权力的自我扩张性，已得到普遍的认识。法国政治学家孟德斯鸠曾指出：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的定理。[1]英国历史学家约翰·阿克顿也曾断言：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。[2]因此，有效制约权力的不正当扩张无疑是保障民主、维护民生的必要途径。米歇尔斯在《寡头统治铁律》中指出，哪怕是在代议制民主组织中，都仍然会出现权力的过度集中，“组织是寡头统治的温床。在任何组织中，无论它是一个政党、工会组织，还是其他任何类型的协会，其贵族化倾向是显而易见的。”[3]不管是权力的扩张性，还是民主组织中的寡头倾向，都揭示了现代政治运行过程中的普遍性。因而，限制权力、控制精英是其本身的客观规律所要求的。那么，加强对党政“一把手”的监督，实际上就是寻求对权力自我扩张的限制，从而力争突破这种寡头“铁律”的制度建设。

党政“一把手”作为精英的典型也不可避免地具备其权力自我扩张的属性，党政“一把手”的权力现状可以从以下三个方面进行剖析：首先是权力本身的结构规定，具体而言是指党政正职是否具有匹配的权责关系。其次，“一把手”权力的产生过程，是指规定好党政正职的权力结构后，能否控制好权力的产生过程，即党政“一把手”的提名与选拔问题。权力的产生过程之所以显得重要，涉及到精英问责的问题。从微观上讲，精英向谁负责与谁赋予其权力有着非常微妙的依附关系。最后，权力的行使能否得到有效的监控。这里包括八小时工作时间内与八小时之外的事中监控和事后问责机制。

从一定意义上说，党政“一把手”有着这样的属性：在其管辖范围内，他有着相对集中的权力和几乎不可侵犯的权威，在一个更大的范围内，他又必须听命于另一个主要领导干部；而后者，也必须听命于处于更高地位的主要领导干部。以此类推，如学者所说，在“一把手”之间形成了若干向下授权、向上服从的权力链条。[4]255一个个的“一把手”构成了权力链条上的一个个纽结，而纽结与纽结之间至上而下的权力授受关系，极易形成利益同盟。从实践中的许多事例来看，由于“一把手”在其管辖范围内拥有绝对权威，却没有对过高权力附加对等的义务，使得权责一致成为了空谈。此外，权力链条内上下权力授受关系的后果，使低一级别的“一把手”的权力主要源于另一个上位的“一把手”给予。如此一来，导致前者只需对后者负责，让后者满意即可。而“一把手”享有的原本应当让公众满意的公权力，就异化为让其上级“一把手”满意的“私权力”。最后如果仅仅在权力链条的节点之间，即精英之间确立监督机制，便不可摆脱“本是同根生，相煎何太急”之嫌，难以形成有效的制约。

因此，加强对党政“一把手”的监督，使其权力在规定范围内依法行使，是亟待解决的问题。

二、制度执行的举步维艰：“制度外”的“一把手”

邓小平认为：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]制度对于监督的重要意义不言而喻，针对“一把手”监督的问题，近年来我们党在原有监督体系上进行了新的尝试，进一步从监督手段、监督范围与监督理念等方面加强对党政正职的监督。在制度上完善了监督机制，但从监督的效果上看，这些监督制度在执行过程中遭遇了现实的挫击而显得举步维艰。

（一）制度设计的缺陷

在制度设计上存在的缺陷主要体现在两个方面：其一是制度设计上缺乏量化的标准，工作内容和范围不够具体。有些监督制度看起来很好，但因缺乏“工作业绩”这一中心环节中具体的实施细则，[4]272或者缺乏必要的社会环境，在实际生活中难以实施，或者在形式上实施了但没有达到预期的目的，使得对“一把手”的监督在很多情况下显得无力或者到不了位。其二是现行监督主体在实际工作中受到较大限制，不管是巡视制度还是公开述职述廉，都未能坐实监督主体的有效监督权力。从监督主体上看，法规规定的党政工作监督主体是包括纪委、检察院、上下级机关、法院、公民等在内的多元主体，而从实际工作过程来看，负责监督以及查处工作并发挥了实际效益的是纪委，也就是说，同级以及上级纪委是我国现在监督党政干部的实际主体。然而，纪委工作中的几个基本章程就是在同级党委的领导下工作，这使得同级纪委对同级党政“一把手”的监督就很难发力，而上级纪委对下级党政“一把手”的监督又存在信息不对称的问题，监督往往趋于失效。endprint

（二）制度执行的困境

制度本身的缺陷，尚可通过完善制度加以解决。但是我们发现，问题不仅出于制度存在缝隙，而且更严重的在于制度执行缺乏强有力的监督，甚至在监督健全的地区，正职仍能主宰权力的运作、政策的制定与执行。这种困境表现为以下几个方面：

第一，“一把手”的个人权威间接影响决策进程。尤其在议题设定以及最终的决策环节上，“一把手”都会形成直接或间接的影响。在会议议题的确定、会议讨论的引导、表决方式和表决程序的选择上，“一把手”都有很大的操控权，可以设法让自己偏好的事项通过，让自己不愿意通过的事项被否决甚至根本拿不到会上讨论。末位发言本是希望藉由创建不同意见平等讨论的环境，来实现决策的民主化。但是，慑于“一把手”历史上积累的威望，其余各位成员可能会事先探知“一把手”的态度，或者力图揣摩“一把手”的态度以期与其保持一致。这样，尽管正职的权力的确在制度上受到限制，但实际最终主宰这些权力的依然是正职。

第二，“一把手”通过权力私授变相扩大权力。首先，干部选拔难以摆脱“一把手”的制约。虽然在制度上，一些省市加强了干部选拔的规范性，从初始提名、考察与任用程序上均有相应的规定。但在实际操作中，仍然存在一个相当明显的问题，即领导干部的选拔仍然受限于“一把手”。个别酝酿的程序化，在“提前打招呼”下而趋于形式化，而通过这种不正当途径提拔的干部，必然会成为这些“一把手”的私权。其次，《中国共产党党内监督条例（试行）》（2005年6月27日颁布实施）要求分割“一把手”的财权、事权或人权，这在分权的同时将副职绑上了正职的“权力链条”。与正职异地就职原则不同的是，副职领导多是本地人，其关系脉络较为深广，腐败隐蔽程度更高、监督难度更大。而其他监督力度多集中于正职身上，而忽视了副职的腐败问题。因此，正职便可以滥用手里的权力影响副职来达成腐败目的。

第三，当前公务员队伍严重缺乏规则意识以及对制度本身的敬畏与认同感。美国法学家伯尔曼有句名言：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”[6]在一项新的制度出台并要求干部执行时，很多干部首先想到的并不是如何认真地遵守这项制度，而是去思考如何在这项制度付诸执行的情况下实现自己以前的利益。也就是说，首先想到的是寻找这个新出台制度或规则的漏洞继续为自己所用。这就导致了行政运行过程中，在制度之外，诸如“看领导眼色”之类潜规则的出现。在这种情况下，纵使可以通过完善规章制度在“文本”上规制好“一把手”，但是人作为一个更为灵活的主体，对“文本”有着天生的强势作用，从而导致“一把手”通过非正式的渠道绕过“文本”而游离于制度之外，致使本是针对性制定的制度形同虚设。

三、精英控制的制度建设：制度内的“一把手”

“有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，因此党政“一把手”问题的解决，首先要做的是重新规整其权力的结构，为其设置权力边界。此外，现代权控理论更倾向于规范权力的行使，因而可将行政程序拓展到决策产生与施行的全过程，以此来弱化个人意志对决策科学性的影响。最后要以多元化的、深化的监督手段，从多角度对党政“一把手”形成有效的外部监督。通过规整权力结构来瓦解“私权”导致的权益同盟，而规则化的程序则有利于遏止“一把手”个人权威的滥用，多角度的监督更能在节点外打破“权力链条”。只有将设置权力边界、规范权力行使和有效的监督三者有机结合起来，才能对党政“一把手”进行科学的规范和引导，最终使“一把手”回归制度规范之内。

（一）重新规整权力的结构

针对当前党政正职权力过度集中的现象，应通过职权分化的手段，实现权力的内部分离，削弱“一把手”的决策权，以规避组织领袖在决策过程中的个人专断行为。并且应进一步强化“一把手”的责任地位，以期改变当前权力和责任不匹配的现状，达到以责任限制权力之目的。

1.实行职权分化制。托克维尔曾经断言，“无限权威是一个坏而危险的东西”，“当我看到任何一个权威被授以决定一切的权力和能力时，不管人们把这个权威称作人民还是国王，或者称作民主政府还是贵族政府，或者这个权威是在君主国行使还是在共和国行使，我都要说，这是给暴政播下了种子。”[7]消除这种无限权威的最好办法就是将权力进行分化，让权力去监督权力。当前，职权分化主要是对“一把手”的人事权、财权和事权等具体职能进行分割。党政正职不应具体直接管理的一些事项，由领导班子其他成员协助分管，正职主要负监督之责。在此基础之上，应进一步加强职能分化，从制度设计上防范正职权力过大和职权滥用。

2.以责任限制权力。集体决策一直是中国政治决策避免一言堂的常规做法，是民主集中制的具体表现，本意是避免个人意志支配政策的制定和执行。长期以来党政“一把手”作为相关部门的主要负责人，在决策过程中起着决定性的作用，这样便于决策效率的提高，有助于解决突发危机事件。但是党政正职也因此集拢各个方面的权力，容易出现滥用职权，甚至导致专断行为而不利于民主建设。因此，集体决策就在此时扮演了限制其独断行为的积极角色。

然而，集体决策同样也存在一些显而易见的问题。首先是如何能在决策民主与决策效率之间达成平衡，集体决策容易导致决策过程拖沓，以致严重影响紧急事件的妥当处理。其次是容易出现以集体决策之名逃避相应责任，以致当问题出现时，往往是相关分管副职或者政府“一把手”被问责，而真正独断会议的“一把手”则置身事外。所以要充分发挥集体决策的切实作用，还应该妥善处理好集体决策过程中的权责一致问题。用责任来规范及限定权力，实现对权力的制约，“从上到下建立岗位责任制。这样，工作才能有秩序、有效率，才能职责分清、赏罚分明，不致拖延推诿、互相妨碍。”[8]明确作为决策主体领导者的职责，实现权责统一，甚至应强化“一把手”的责任，使其责任高于相应权力，如此既能预防“一把手”借“集体决策”逃避责任，又能促使其监督决策的制定。

（二）弱化个人意志对决策科学性的影响endprint

党政“一把手”控权与单纯的党政机关控权不同，对“一把手”的控权不能简单地限制其权力范围，更重要的是控制其权力的行使。要让其个人威望成为工作中促进部门廉政高效的利剑，而不能成为影响决策科学性的掣肘。为此，要从其权力的产生到决策的制定以及最后决策实施的整个过程进行规范，以弱化个人意志对决策科学性的影响，使决策更合理透明。

1.严格控制权力的产生。“一把手”权力的产生，是关乎“一把手”对谁负责的关键问题。因此这也是整个权力控制环路中的起始环节，只有使“一把手”的权力产生摆脱权力私授，才有可能使其成为对人民负责的公权力。首先，对权力产生要进行监督控制。对党政“一把手”的监督，关键是让公众来监督其权力的产生。公众监督绝不能只停留在“批评、控告、检举”的层次上，而是应当让公众来决定谁能出任“一把手”这一领导职务并赋予其权力。具体说来，就是要以公众意见决定“一把手”的去留；在制度设计与选择上，更多地以选举制代替组织上的任命。对于现行的任命制来说，选举制更有助于打破权力链条上的利益同盟，实现对党政“一把手”的有效监督。其次，对正职资格要进行限定。权力的产生具体指的是党政正职的提名与选拔，严格控制权力的产生过程也就是从源头上塑造权力的“独立性”。这种“独立性”指的是党政正职免于裙带关系，在实际工作过程中不受各种非正式“恩惠”的限制。对党政干部的选任，有一些具体的规定。例如，个人推荐实名制、个别酝酿程序化、组织部列席干部选拔会议等等传统的做法。近年来，国内一些省份对干部选拔任用过程中的监督做了一些新尝试，其中之一就是对正职资格进行具体的规定。[9]2014年1月15日中共中央颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》中明确规定，配偶、子女均已移居国外，只身一人在国内任职的“裸体官员”，不得担任党政正职和重要部门的班子成员。同时进一步加强对拟任用干部的考察，将其考察范围延伸到其住房、投资等财产状况和配偶、子女从业及出国定居等个人有关事项。“裸官”不能任正职的意图在于限制党政“一把手”为了支付配偶、子女在国外的生活费用而以权谋私，甚至借此机会转移财产的可能性。

2.详细规范决策产生的过程。在政策的制定和决议的通过上最大的问题在于“一把手”个人意志对整个会议的把持。针对这种情况可将行政程序推广至决策产生与实施的整个过程。行政程序的正义之所以可以避免政府公权力的滥用，就在于其通过详细的既定制度规范了权力行使的过程，弱化了自由裁量权。因此，如果将程序正义推广到政府的政策制定，既能保证工作效率，又弱化了个人，尤其是“一把手”的影响。首先，会议的议题和提案要经过充分的调查研究。而调研应由第三方或者专家进行相关论证，为后面的决策提供理论支持，避免“拍脑袋”的决定。尤其针对干部选拔和工程招标类决策，必须要事先做好详细的科学论证，对候选干部进行品德、业务能力和履历的调查，对招标单位进行资质和效益等方面的审查。对于关乎民生类的决策则同样要在会议前就做好充足的调研，调研内容要涉及其他地区相同议题的措施方法及效果，以及详细的市民问卷调查等方面信息，并给出以供讨论研究的多套解决方案。细节决定成败，只有在决策前就积累了充分的准备，才能让决策过程变得科学有效，否则决策就会变成议题发起者的一言堂。其次，决策制定的过程也要程序化。这种程序化不是要影响效率，而是要在规范会议步骤的情况下，对个人主观能动性的保障，目的在于使用既定程序来避免个人意志的凌驾。例如目前已经初见成效的“末位发言制”。末位发言制是限制“一把手”独断行为的一种有效方式，指在各种决策会议上，先让其他领导或委员充分发表意见，提出观点和看法，进行广泛的讨论和酝酿，再由“一把手”集思广益，作最后总结发言，形成决定、决议。党政正职在议事中末位发言，表面上看起来只是发言顺序的变化，实则是对决策机制的重要变革。因为如果正职有言在先，领导班子的其余成员慑于此压力，大多会沿着正职领导的思路进行补充或阐发，而不敢提出真实的想法，从而导致会议变成正职的一言堂，最终的决策实质上也即由“一把手”拍板而成。决策中的行政程序就是使用制度化的程序来规避这种现象。

3.决策制定后要推动政策透明与科学反馈。首先，决策制定后要积极推动政策透明。当前政府和民众冲突的原因之一就是信息的不透明，通常在一项政策推行实施很长时间之后民众才知悉甚至根本不了解，而这种情况在攸关人民群众切身利益时极易导致群体性事件，也极易诱发腐败。因此政府要积极推动决策公示的常态化；对于不涉密的会议报告也要放于政务公开网站对市民开放；重大决策或关乎民生的决策要积极推动听证常态化。其次，决策执行后要有科学的反馈机制。决策总归是事前的决策，哪怕前期考察做得再详细，也难免有对实际工作中难度的误估和细节的疏漏。当前的政策制定大多将重点放在决策产生过程，却忽视了决策执行后的反馈，最终导致不了了之而烂尾，或引起群体性事件才恍然大悟而废止。因此必须建立科学的反馈机制，不能在决策制定后就放任不管直至问题暴露。要在执行过程中不断调查研究，考察当前政策是否合理、民众是否满意，一旦发现问题则应积极调整。

总之，党政“一把手”的威望在工作中是一把双刃剑，既能保证对其他官员的有效监管，又可能造成决策中的个人独断。决策前、中、后的整个过程借鉴行政程序进行详细规定，能最大限度地弱化个人在决策中的决定地位，使决策的产生更为科学透明合理。通过贯穿决策始终的行政程序，既是为了规范权力的行使，也是在另一方面保障“一把手”的自由裁量权，促使其工作更加有效科学。

（三）多维度监督并举

1.监督手段的多元化。在监督手段上，要实施八小时内外的多元监督以及事前事后的双管齐下。八小时内的监督吸纳多元力量，包括公开述职述廉中的社会公众监督、巡视制度中的外部权力监督以及轮岗交流中的同级部门监督。首先，政府应主动借助地区媒体和互联网进行政务公开，主动诉求公民监督。其次，深化上级监督。进一步强化巡视制度，不仅要巡视常态化，还要发展专案调查制度，对于反映党政“一把手”的重大问题，其主管上级应成立专案调查组，并及时反馈调查结果。最后，改善当前同级监督。同级部门相比社会监督和上级监督对“一把手”的情况了解更为直接，目前受双重领导制度的影响，纪检、审计和司法等部门并不能对“一把手”进行有效的监督。因此要解决目前双重领导现状，早日实现独立性，以此来进行更加有效的监管。另外，要坚持事前事后监督双管齐下，包括事前廉政谈话与诫勉谈话、事后追究责任的问责机制等，前者作为党政部门监督的谈话制度已形成了一定的模式化，具有相当的普适性，要不断完善。endprint

2.监督范围的深化。监督范围的深化则是将监督的范围扩大至八小时外，将监督的对象由权力本身转向权力可能影响的范围中去。扩大监督范围是当前主要采取的监督方法，在时间、场所和内容三方面都加强了对党政“一把手”的监督。具体措施包括扩大生活圈、娱乐圈的监督，也即所谓的“八小时外监督”；加强对领导干部的外出管理；强化党政“一把手”的离职审查，包括“一把手”任期经济责任审计，尤其是对即将离任、外调、离职的“一把手”要进行超前的全面审计，对涉及金额大、资金去向不明、其他班子成员不知道的，要一查到底；将审查延伸到党政“一把手”的家属、子女和亲近人物。其中财政审查应是以后工作的重心，可借鉴国外的税务监管制度：税务系统可对民众的银行资金进行监管，异常的资金流动会引起税务人员的调查。这本意是为了维护纳税义务，但实际上也在另一个方面行使了监督官员的职能。对此，我国亦可使用同样的方式，将重点监管对象定位为“一把手”及其相关人员，以及与政府有业务往来的公司和个人。对于这些重点监管对象，一旦发现有不明的大额资金流动，纪检部门要及时进行深入调查。

四、结语

吏治清明是现代化进程中政治建设的必然要求。在这一过程中，单靠监察机构进行监督是有限的，建立多层次、多渠道、网络式的监督机制极为迫切。当前，我国处于现代化上升时期，也是腐败凸显时期。正如亨廷顿所说：“在绝大多数文化中，腐化现象在现代化进程的最激烈阶段，会最广泛地蔓延于整个官场。”[10]农业社会向工业社会转变带来社会财富迅速增加的同时，国家法治水平、监管水平、人的道德水平还跟不上，必然经历一个漫长、痛苦、反复的从无序到有序的渐进过程。而党政“一把手”作为政府部门中特殊的角色，对其监管也必将具备更高的难度和更复杂的过程。为了解决其在监管过程中游离于制度之外的难题，应采用以责任限制权力的权力结构规整，将行政程序引入决策全过程以弱化个人意志对决策科学性的影响，以及多维度的监督措施三管齐下的方案，多角度全方位地规范其权力行使，让其回归制度之内，使党政“一把手”们更科学高效地发挥自己的才能。此外，比完善制度更重要的是转变当前部分公务员的思想，如前所说，只有有了对制度的认同和敬畏才不会使制度形同虚设。

参考文献：

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[2][英]阿克顿.自由与权力[M].侯健，译.北京：商务印书馆，2001∶342.

[3][德]罗伯特·米歇尔斯.寡头统治铁律——现代民主制度中的政党社会学[M].任军锋，译.天津：天津人民出版社，2003∶28.

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[8][美]特里·L·库珀.行政伦理学——实现行政责任的途径[M].张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2010∶97.

[9]中共深圳市委市政府.关于加强党政正职监督的暂行规定[EB/OL].深圳政府在线，2009∶44.http：//www.sz.gov.cn/zfgb/2009/gb678/200912/t20091208_1247248.htm，2009-12-08.

[10][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，译.上海：上海人民出版社，2008∶45.

【责任编辑：黎 峰】endprint