论基层政府管理与社区民众自治良性互动的重要性

林志聪

摘要：目前我国社区民众自治尚未实现真正意义上的自治，大部分的社区民众自治属于行政主导型模式。简单、粗暴的管治方式难以发挥社区民众自治的强大功能，与此同时，使得基层政府与民众的摩擦不断增多，甚至会引发剧烈的冲突。因此，建构基层政府管理与社区民众自治良性互动关系是实现基层群众自治与和谐社区的现实必要。

关键词：基层政府；社区民众自治；良性互动；基层民主建设中共的十七大报告提出“实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动”；中共的十八大报告提出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制……发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。基层政府是与社区民众最为接近的一级政府，它的管理行为直接作用于社区，对社区建设和治理具有非常巨大的作用。而社区民众自治是基层群众自治的重要组成部分，在现代基层社会治理中发挥着不可取代的作用。社区民众自治运行与发展对基层政府管理具有反作用，不仅减轻政府管理的压力，而且能改善政府管理方式、提高政府行政效能。实现基层政府管理与社区民众自治的良性互动是实现基层政府有效管理与社区民众真正自治、达到两者相互促进与互补效果的前提，同时也有利于基层民主的发展和社会的稳定。

社区民众自治是指社区的民众通过民主协商、增进信任、整合资源、采取合作的行为共同参与社区公共事务治理的过程，并逐步使共同体进入“自我维系”的状态。[1]社区居民委员会的社区民众自治的主要组织载体，是实现基层政府管理与社区民众自治良性互动的纽带。目前，我国社区民众自治存在三种模式：行政主导型模式、半行政半自治模式和自治型模式。上述三种模式事实上代表着不同的价值取向：前两种是要在重新进行社会整合和社会再造时，强化基层政府的功能，主要运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，并形成“新政府社会”；而后一种则是强化基层社区的功能，主要通过政府下放权力，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会参与进行社会整合，形成“社区制社会”。[2]后一种模式是我们所追求和努力构建社区民众自治模式。

一、基层政府管理与社区民众自治良性互动，是摒除传统单向社区管理积弊的必然路径

基层政府管理与社区民众自治良性互动是相对于传统基层政府管理与社区民众自治被动管治模式而言的。“政府推进，行政主导”是我国社区建设管理的基本特征，社区民众自治是在党和政府的领导下进行的，政府利用行政强制力来推动社区建设导致了社区严重的行政化倾向。社区和行政区混为一谈，社区规划时过分强调行政区划分的整齐统一，忽视了社区居民的认同感和自治参与意识。这种由上而下的单向管治模式，使得基层政府与社区民众双方在不平等的地位前提下，难于实现良性的互动。因此，良性互动要建立在两者地位平等、权力边界清晰的基础上，打破传统政府管理定势思维，增强政府对社区群众诉求的回应性，把基层政府对社区民众自治的介入定位于对社区民众自治运行进行服务、协调、保障和监督之上，在基层政府与社区民众之间建立起协商与合作的双向互动机制，共同处理社区的公共事务。在基层政府与社区民众自台良性互动的实践探索中，较为成功的案例就是“江汉模式”。“江汉模式”开拓了基层政府依法行政与社区民众自治相结合、基层政府管理功能与社区民众自治功能互补的、全新的良性互动治理模式。

二、基层政府管理与社区民众自治良性互动，是构建和谐社会的必要条件

传统的社区管理模式，基层政府更倾向于采取直接、强制的命令手段和方式对社区民众进行管理，民众往往处于被动的地位，因为这种管理模式是自上而下的单向模式，民众向上的诉求渠道被阻隔，因此，民众的诉求和意见难以通过正常渠道向政府反映，民众的需求亦无法得到满足。当社区民众无法通过法律赋予的权利自主管理社区公共事务，也无法通过正常渠道将诉求反映给政府，或政府对反映上来的民意不重视，民怨可能不断积累，最终会以非正常渠道与方式发泄出来，造成社会的不稳定。近年来，我国因环境污染所造成的群体性事件呈多发态势就是很好的例证，2011年环境群体性重大事件同比增长120%。仅2012的短短四个月，接连爆发了三起环境群体性事件——什邡市反对钼铜项目事件、启东市反对达标水排海基础工程、宁波市反对引进PX项目事件。环境群体性事件的集中爆发，有些人认为这是经济高速发展带来的负面效果。但笔者认为更为根本的原因是基层政府与社区民众之间缺乏良性的互动。一些基层政府计划在本社区兴建有潜在污染风险的项目，政府在决策问题上一味迷信领导经验、专家意见、科学论证，恰恰不愿意建立与社区民众沟通、协调的平台，社区民众参与本社区公共事务决策权得不到保障。这也不难理解“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”已成为目前我国民众表达利益诉求的主要途径和方式。基层政府管理与社区民众自治之间的良好互动是社会的减压阀，一旦这个减压阀被堵塞，社会矛盾就会不断积累，成为社会不稳定的导火线。

三、实现基层政府管理与社区民众自治的良性互动，是社会转型平稳过渡的现实需要

20世纪90年代以来，计划经济体制逐渐向市场经济体制转变，随着市场经济体制的不断深入发展，社会各方面也发生重大变化，各种新问题、新挑战冲击着转型中的中国社会。一元结构的转变、“单位制”解体、城市化高速推进，使得过去单位管辖的大量公共事务被释放出来，以及新增大量的公共事务，如果还是依赖传统管理模式——由基层政府大包大揽，基层政府必然会因能力、人力、财力和精力的限制，无法处理好繁杂的公共事务，而且还可能因公共事务处理不当造成社会的不稳定。因此，面对社会转型所增加的大量公共事务，基层政府管理与社区民众自治应该有明确的职能分工，基层政府应该下放部分权力，把那些能让社区民众自治就能解决的公共事务由社区来承担。只有两者实现了良性互动，才能使相互配合，互相补充，使社会转型平稳过渡。

四、实现基层政府管理与社区民众自治的良性互动，是新形势下发展基层民主的内在追求

我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”社会主义民主的实质是人民群众在享有对生产资料所有权的支配权的基础上，成为国家和社会的真正主人，享有管理国家及其他社会事务的权利。真正的社区民众自治，就要让广大的社区民众直接参与公共事务和公益事业的管理，充分反映他们的利益诉求，保护自己的权益不受侵犯。但由于我国社区产生和发展的特殊性决定了目前社区获取资源能力相对较弱，社区民众自治积极性不足和自治水平较低，因此，基层政府需要推进社区构建起社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区自治体制，同时为社区民众自治提供政策环境。从而社区民众自治在基层政府的推进和培育下实现真正意义上的社区民众自治。

基层政府管理与社区民众自治良性互动的重要性进行探讨，企盼能促使政府与民众等各主体能重视基层政府管理与社区民众自治良性互动的重要性，同时也为日后建构合理、科学的基层政府管理与社区民众自治良性互动模式提供理论支持。

参考文献：

[1] 陈伟东.社区自治——自组织网络与制度设置[M].中国社会科学出版社，2004：1

[2] 徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J]. 华中师范大学学报(人文社会科学版)，2001,(05)：7