成武县节约集约用地分析探讨

摘要：近年来，随着经济社会的迅速发展和工业化、城镇化的顺利推进，成武县土地供应“瓶颈”制约矛盾日益突出。成武县不断更新用地观念，拓展土地利用空间，努力探索土地节约集约利用新途径，不断加强和规范用地管理，充分发挥节约集约用地示范引导作用，使产业集中度和土地集约利用度有较大提升。

关键词：节约集约用地；分析；探讨；成武县

中图分类号：S-03 文献标识码：A 文章编号： 1674-0432（2014）-13-04-2成武县地处鲁西南, 属黄泛平原区，隶属著名的“牡丹之乡”菏泽市。辖10个乡（镇）、两个办事处和1个省级工业园区，473个村民委员会，总人口67万人。土地总面积98853.91公顷。近年来，成武县不断更新用地观念，拓展土地利用空间，努力探索土地节约集约利用新途径，不断加强和规范用地管理，充分发挥节约集约用地示范引导作用，使产业集中度和土地集约利用度有了较大提升。

1土地利用存在的问题

1.1 土地利用结构不合理，集约利用程度较低

由于管理粗放，项目用地位置、用地条件没有明确的标准，少数企业钻了政策空子，宽打宽用，囤积土地，导致土地利用结构、产业结构不合理，个别企业习惯性建花园式企业，建单层厂房，土地价值得不到体现，土地利用程度较低，不利于节约土地资源，不利于优化土地市场配置。由于走外延扩张之路，在老城区、部分乡（镇）、村庄形成了“城中村”、“空心村”现象。长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式，致使土地利用宽打宽用、无谓浪费、违约开发。部分企业受市场取向、资金短缺、产业导向变化等因素影响，闲置、空闲和低效用地现象严重。投资强度仅为120万元／亩，容积率仅为0.6，离高投入、高产出、高效益的要求仍有相当大的差距。

1.2存在建设用地闲置现象

一些乡（镇）只注重前期招商，而忽视了后期督促监管，致使企业存在征而不用、征多用少等土地闲置现象。虽然经过挖潜利用，盘活了部分闲置土地，但现有存量建设用地仍有调整利用的潜力。

1.3 土地供地率低下

“重报征轻利用”的用地管理模式，导致建设用地批而未供数量还有相当的比例。从近三年成武县土地报征、供应情况来看，2010年度报征土地22宗1378.1亩，办理供地手续16宗1014.48亩，供地率73.61%；2011年度报征土地51宗1627.33亩，办理供地手续36宗1267.4亩，供地率77.88%；2012年度报征土地31宗1193.54亩，供出去4宗276.1亩，供地率23.13%，部分报征的土地供不出去，造成供地率较低，甚至影响我县新增建设用地报件审批，对土地批后监管带来一定困难。

1.4 集体土地利用粗放

由于村庄建设缺乏规划，土地管理措施不到位，导致居民点用地“建新不拆旧、村庄外延、一户多宅、内空外撑”以及布局混乱、松散、超占等低效、粗放利用现象普遍，农民建设用地失控，耕地浪费严重。据第二次土地调查相关数据显示，全县土地总面积98853.91公顷，其中耕地面积70790.32公顷，农村居民点用地面积10121.59公顷，占全县面积的10.24％，农村居民点用地占较大比重。目前，全县农村居民点粗放型用地依然没有改变。农村居民点大多以外延扩张为主，而忽视了对它原有内涵的挖掘，使农村居民点用地规模在不断扩大，而老的居民点用地不断荒废，往往是外围新房林立，中心旧房破烂不堪，成为“空心村”。大多数村庄缺乏统一规划，超标占地现象十分严重。有的地方“一户多宅”，土地浪费严重，乱圈乱占，违法用地时有发生。

2节约集约用地的主要做法

2.1 扎实推进土地存量盘活和内涵挖潜

在具体工作中，始终把工作的着力点放在土地的盘活和挖潜上，理顺流量，盘活存量，严控外延扩张，最大限度地提高土地使用效益。针对当前土地年度利用指标少，新上项目多，项目落地难的现状，及时转变用地观念走内涵挖潜、相互嫁接的发展路子。

2.1.1 整理废弃窑厂“筑巢引凤” 对依法关闭的原窑厂用地和废弃窑厂用地，由政府或企业前期投资进行整理，搭好用地平台，招引项目落地。对原占地350亩的党集窑厂、占地410亩的康集窑厂和占地160亩的郑河窑厂进行前期整理，达到“三通一平”后，落地建设了投资1.95亿元的天元化工、投资3.2亿元的利通石油和投资1.9亿元的鑫盛源项目。

2.1.2收回无效用地“腾笼换鸟” 对超时限未动工或供地后长期闲置的项目用地，依法解除出让合同，重新收回，嫁接新项目，让“死地”变“活地”。

原占地90亩的益源设备材料厂、占地58亩的三塑集团、占地127亩的山东润发木业因不能按合同约定动工、用地长期闲置，依法收回后，分别重新嫁接了投资3000万元的盛隆仓储物流、投资2500万元的卫生材料厂和投资1.5亿元的森泰纺织等企业。自齐公园北拟供给济南帮扶的4个项目用地78亩，2006年办理了农转用及征收后，一直未办理供地手续，2013年2月，经县政府研究，以商住用地重新公开出让。

2.1.3监管低效用地 “小为变大为”加强对已批、已供土地的监管力度，重新审核其投资强度、容积率、建筑系数、厂前占地比例、绿化率等，立足实际情况，在现有建设用地上进行二次利用，最大限度地提高土地使用效益。占地40亩的银星棉业和占地163亩的锦源安博斯一期，因受市场影响较大，效益不好，依法收回后，银星棉业正在按新的规划用途重新公开出让，锦源安博斯一期已重新安置古泰纺织。

2.1.4收回城区原划拨工业用地“退二进三”原县鸿方缘酱菜、金猫铅笔、嘉利达淀粉、文亭酒业等一些老厂搬迁后，对原使用土地依法收回后，按新的土地用途和城市规划进行处置，公开出让，进行商住和服务业开发，转入第三产业。近年来，全县共盘活挖潜存量土地4827亩，落地安置招商引资项目19个，其中过亿元项目4个，其他项目15个。

2.1.5盘活存量集体用地 对于原占地面积大、土地闲置率高的村庄，按照村庄规划，通过改造空心村撤并自然村、建设中心村等形式，合理安排城市、中心镇、社区中心村建设规模，调整产业聚集、村庄分布、农田保护等空间布局，鼓励农民整合现有建设用地，优先利用村内空闲地和闲置宅基地，逐步改变“一户一宅”粗放用地，最大限度减少闲置浪费。

2.2强力推进土地增减挂钩和工矿废弃地复垦工作

为加快推进已批复增减挂钩和窑厂复垦项目，县政府成立了以分管县长为组长的领导小组，多次召开现场调度会议，研究下发工作管理办法及意见，实行县级领导包项目责任制。一是2009年以来，全县共申报实施三批增减挂钩项目、一批建设用地置换项目，总面积2308亩；二是党集等3镇土地综合整治项目，该项目属全省66个土地综合整治项目之一，共涉及党集、南鲁、汶上3个镇，总规模50765亩，国家预算投资1.359亿元。农村建设用地整治部分（增减挂钩），根据省政府要求，3~5年必须完成，为加快推进建设用地整治，成立了3个由3名副县级领导分别担任指挥长的工程指挥部，3个镇均分别明确2~3名副科级干部现场指挥，县国土部门抽调人员全力以赴，做好指导配合；三是经省国土资源厅批复2012年度窑厂工矿废弃地复垦项目，共涉及6个镇8个窑厂，县国土部门积极指导和配合项目所在镇政府，研究推进意见，深入现场督促指导，协调解决项目实施过程中遇到的困难和问题。

2.3积极探索推进长效机制建设

为进一步强化国土资源管理，提高全县土地节约、集约利用水平，县委、县政府高度重视节约集约用地工作，先后下发了《关于对县城区内商业住宅用地容积率等土地使用条件严格管理的通知》、《关于进一步加强节约集约用地的通知》和《关于切实加强土地管理严格责任追究的意见》，并成立了以分管县长为组长的项目用地批后监管领导小组，完善项目用地准入制度，严格执行项目投资和集约用地标准；实行分期供地制度，分期建设的大中型工业项目根据其实际到位资金和建设速度分期供地，在建设中不得圈院墙；推行项目用地预申请会审制度，建立健全了建设用地储备制度、建设项目竣工验收制度等，为节约集约用地水平的不断提高提供制度保障。

3 节约集约用地采取的措施

为保障成武县经济社会全面、科学、可持续发展，节约集约用地是一个必须长期坚持的主题，必须进一步转变观念、提高认识，积极推进土地利用方式的转变，提高土地利用的效率和效益，科学高效利用好每一寸土地。

3.1 全面树立依法科学用地观念

进一步加大土地的国情国策宣传力度，使土地管理法律法规深入人心，让全县干部群众充分认识珍惜土地、保护土地、合理利用每一寸土地的重要意义。树立依法用地的观念，破除随意粗放的用地观念，杜绝破坏和浪费土地资源的行为，在全社会形成依法用地、科学合理用地的浓厚氛围。

3.2加大闲置、低效用地处置力度

认真贯彻执行国土部颁布，2012年7月1日起实施的《闲置土地处置办法》，加大闲置、低效用地处置力度，对因土地使用者自身原因造成土地闲置满2年的，依法无偿收回；土地闲置满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对不符合法定收回条件的闲置土地，应通过协商和合理补偿，采取改变用途、等价置换、纳入政府储备或安排临时使用等途径及时处置，充分利用。积极盘活低效用地，停产、半停产等低效企业用地，鼓励企业以嫁接、联营等方式安排其它项目，提高土地利用效率。

3.3依法促进批而未供土地清理工作

强化批而未供土地专项清理工作，对全县批而未供土地逐年度、逐批次、逐地块进行清理核实，分类处理，对因政府原因造成供地迟滞的，要抓紧确定规划条件，尽快完善房屋征收、场地平整及市政配套等前期工作，加快进度；对属于项目单位自身原因造成供地迟滞或项目不落实的，要加大督导力度，对拒不整改的，要依法处置。

3.4建立完善节约集约用地机制

强化建设用地审批，把好产业政策、规划计划、安置补偿、节约集约、占补平衡“五个关口”，坚决做到“三个禁止”，即禁止向违背国家产业政策、高耗能高污染、违反土地利用总体规划和城市建设规划的项目供地。严格实行工业用地预申请制度，进一步提高工业用地准入门槛。新建工业项目投资强度要达到150万元/亩，容积率1.0以上。探索实行合同履约保证金制度，对已成交的国有建设用地，受让方与国土资源管理部门签订履约保证金协议。实行工业用地节约集约利用鼓励政策，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率不再增收土地价款。强化土地批后监管，加强发改、规划、国土、住建、环保等职能部门间的对接协调，建立健全建设用地批后核查工作制度，探索实行合同履约保证金制度，定期、不定期对已批土地进行检查，及时纠正未按批准要求使用土地的行为，切实加强对新增建设用地的动态监管，努力使我县节约集约用地水平迈上新台阶。

4结语

节约集约用地是一项全局性、方向性、长期性的工作，在当前国家以土地作为宏观调控主要手段的形势下，要把这项工作摆上重要议事日程，按照中央提出的“国土资源保护和管理必须严而又严”的总要求，全面落实基本国策，转变土地利用方式，做好节地挖潜、集约用地工作，把保障供地与节约集约用地有机统一起来，切实实现土地的节约集约利用。

参考文献

[1] 马建民,刘贞利,张东印.菏泽市牡丹区节约集约用地探索与实践[J].山东国土资源,2012,28(1):56-59．

[2] 秦鸿芹.菏泽市农村居民点用地整理探讨[J].山东国土资源,2008,24 (7-8)：25-26.

作者简介：许永梅，本科学历，成武县国土资源局，工程师，研究方向：土地管理，土地规划和整理；李秀荣，本科学历，成武县国土资源局，高级工程师，土地估价师，研究方向：土地管理、交易估价、土地储备。