公共管理方式转向的必要性与路径选择

梁潇

【摘要】在经济全球化、一体化格局中，社会公共管理方式正在向多元化、协同治理的方向转变。协同治理能够避免单一主体社会管理方式的“失灵”，是我国社会转型、建设和谐社会与法治政府的需要。协同治理过程中，在保障政府主导地位的同时，要积极发展与培育社会组织；积极转变政府职能；完善协同治理制度体系与参与机制。

【关键词】协同治理 治理主体 政府 社会组织 市场

【中图分类号】D60 【文献标识码】A

在经济全球化、一体化格局中，我国正在全面融入世界发展潮流之中，传统的单一式政府垄断型的公共管理方式已经不能适用全球经济一体化及经济社会发展之需，我国的社会公共管理方式正在向多元化、协同治理的方向转变。

何谓协同治理

协同治理作为一种政治学理论，其理论源头是来自于物理学中的协同学理论。协同论是1970年代由德国物理学家哈肯所创，是研究物质在外在参与力量的驱动下与内部原子之间相互作用，形成物质宏观意义上空间、时间或功能的变化。①将这一物理学理论运用到公共管理领域之中，协同治理指的是在公共管理活动中，政府、社会、市场及公民等多种主体共同参与，各自发挥其应有的作用，使社会达到和谐有序的共同治理状态。从其内涵上看，包含三个方面的内容。

从治理主体上看，是多元的。在对公共事务的协同治理过程中，政府不再是唯一主体，政府之外的市场、非政府组织、社会中介组织，甚至是企业都可以成为公共事务管理的主体。这些主体在协同治理的过程中发挥各自的优势，行使各自的职能，承担起相应的管理责任，达到对公共事务的合作治理，以此推动公共管理活动效率的最大化，形成和谐共治的局面。

从治理范围上看，是有限的。在传统公共管理模式中，政府是唯一的，政府的权力涉及到社会各个领域，甚至包揽一切事务，是一个“无限式”的政府。但在协同治理中，政府的权力作用范围是“有限的”，②不能涉及到社会各个领域，如果是市场与社会组织能够解决的问题，政府一般不应主动干预或尽量减少干预，政府的治理范围应该限定在其他主体不能涉及的领域，比如国防、外交、社会保障等领域。这样一来，既能够限定政府的权力，同时也为其他治理主体参与公共事务管理提供了一定的空间，保障了公共治理的法治化。

从治理模式上看，是互动的。在传统的治理模式中，政府在公共管理中的管理方式是一种自上而下的单方性的，与其他的社会主体、公民之间没有沟通或对话。而协同治理要求作为社会治理最大主体的政府改变其原有的自上而下式的管理模式，建立政府、市场、社会三者互动合作机制及监督机制，在合作、监督的过程中，应积极对话与沟通，以最大限度地吸引公民、相对人参与到公共政策的制定、评估、实施过程中，以此保障公民的合法权益。因此，协同治理的模式是双向互动式的，不再是原来的单方管理模式，而且这种双向互动模式是建立在协商、对话、监督与参与机制之上的，是合作与信任的体现。

当下我国公共管理方式转向协同治理的必要性

改革开放30多年来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，但相对来说，政治体制改革还比较滞后，在某些领域过度的行政干预已成为了经济发展的障碍。所以，在新的形势下，过去的单一性、单方性、管制型、全能型的公共管理方式已经不能适应经济社会发展的需要，亟需向协同治理的新方式转变。

协同治理能够避免单一主体管理方式的“失灵”困境。从世界公共管理实践来看，从20世纪70年代以来，西方发达国家先后经历了公共管理领域中的“政府失灵”、“市场失灵”、“社会组织失灵”等阶段，由此可见，单一式的公共管理主体在面对复杂多变的社会形势及社会公共事务时显得力不从心，在具体实践中难免走向“失灵”的困境。

政府失灵。自有国家以来，政府被视为是天然性的公共事务管理者，是公共产品供给的第一提供者，因此，一直以来，政府在公共管理中有着不可替代的地位与作用。西方古典经济学、制度主义经济学都认为，政府作为一个非竞争性的公共主体，在经济管理、社会治理中并不是完美的，一旦出现不能回应市场的需求或出现回应能力不足时，政府失灵的现象就会出现。

市场失灵。市场失灵出现在1980年代，西方发达国家出现了一股新公共管理思潮及实践，认为政府可以将其提供的公共产品或公共服务让与市场，通过合同外包、特许经营权转让等方式将这些公共产品或服务由私人部门来供给。这种由市场机制参与公共产品或服务供给方式，对政府而言减少了财政压力，对民众而言提高了公共产品的服务效率及服务质量，但同时，私人部门的逐利性容易导致对弱势群体的忽视，过度地依赖市场使得公共服务的公平性在不断丧失，由此出现了市场失灵的问题。

社会组织失灵。在政府失灵与市场失灵之后，人们一度将公共事务管理的希望寄托在社会非政府组织上，但社会组织与政府、市场一样，也有其局限性，也会面临失灵的危险。美国学者萨拉蒙指出，社会组织之所以失灵，有四个方面的原因：一是社会组织的公共供给明显不足，即社会及民众对公共服务的需求，社会组织难以完全提供；二是社会组织不能覆盖公共事务的所有领域，一般社会组织各有其专业性，在专业领域之外的其他领域则难以提供有效服务；三是社会组织在一定程度上存在着家长制作风，即对社会组织的资源、经济命脉，有控制力的人有安排使用各种项目的权力；四是社会组织有一定的业余性，即现在很多非政府组织的工作人员是由业余人员组成，难免会影响到服务质量。③由此，社会组织也不是政府失灵、市场失灵的良药，这说明完全单一主体治理模式不可行。

我国社会结构及社会价值的变化需要新的治理方式。过去30多年来，我国在经济领域取得了巨大的成就，市场经济体制已经基本建立，我国已经迈入了全球经济一体化的发展大潮之中，社会各领域的巨大变化呼唤新的公共管理方式的出现。首先，社会经济的快速发展带来了社会结构的分化及价值的多元化。各类社会主体在市场经济体制下，专业职能得到了一定程度的强化，原有的政治职能相应弱化，社会结构由此发生了分化。我国以前的社会阶层主要是工人、农民、干部、知识分子四大群体，现在的社会结构很难用这四大群体去涵盖了，而是出现了多元化、复杂化的趋势，各阶层之间相互渗透、相互交叉。不同阶层、不同群体的人也可以因为某种利益而结为同一利益共同体，社会成员的社会角色并不固定。同时，在社会结构变化的情况下，人们的思想观念也发生了转变，计划时代下高度统一的价值观正在向个性化、多元化转变，社会成员之间价值观念有较大差异。其次，市场化的社会资源获取机制已经形成。随着市场经济的不断完善，社会资源的分配逐步市场化，原有的通过行政机制分配社会资源的方式已经逐步瓦解，市场经济的观念深入人心并渗透到社会各个领域，市场规则已经成为主导社会成员之间关系的重要法则。与此同时，我国原有的“单位”体制在社会机构变化及市场机制的冲击下已经逐渐弱化，越来越多的社会成员正在脱离单位体制的束缚，单位原有的分配资源的职能也在弱化，资源分配机制走向市场，资源分配主体相对独立。④在这样的条件下，经济体制的改革会促使社会、经济领域公共服务出现真空，市场机制在逐步填补这些真空地带；各种新社会角色及社会组织在大量出现，民众权利意识及参与政治的能力在不断增强，原有的单一政府公共管理模式显然已经不能适应形势发展之需要，我们需要建立参与型、协商型的公共事务管理方式，建立良好的公民利益表达机制，更好地促进社会发展与民众权利保护。endprint

协同治理是构建和谐社会与法治政府的需要。和谐社会、法治型政府建设是我国当前的主要任务，这也对我国传统的公共管理方式向协同治理的转变提出了要求，和谐社会与法治政府的建设需要全社会力量的共同参与，充分发挥各种社会主体及社会力量的积极性与创造力，而协同治理的管理模式为此提供了契机。首先，推动协同治理是加快和谐社会建设与发展的要求。党的十八大报告指出，和谐社会建设需要依靠全社会的力量来推动，换言之，和谐社会是在党的领导下，动员社会各方力量，整合社会各种资源，发挥社会主体积极性来共同推进。政府、市场、社会是社会治理的三大主体，也是和谐社会建设的最终力量，在推动和谐社会建设中，政府需要与市场、社会组织、企业、公民进行分工协作，各司其职，共同治理，以达到社会的整体和谐稳定。

其次，推进协同治理是建设法治政府，转变政府职能的需要。建设法治政府、转变政府职能是当前政治体制改革的要求，在市场经济日益发展与法治日益完善的情况下，政府应该积极依法行政，积极推进政府职能的转变，进一步推行政企分开、政事分开，将政府的职能由管理转向服务。将政府的部分职能转移给社会与市场，实现政府、市场、社会的三方互动，这样才能更好地履行政府的市场监管、经济调节、社会管理与公共事务管理职能，建设一个有限的、法治的、服务型的政府。

第三，推进协同治理可以充分发挥社会组织的职能。社会组织的发展是当今社会发展的趋势，也是推进协同治理的需求。社会组织具有民间性、公益性、自治性、非营利性等特点，通常扮演着公民与政府之间的桥梁与中介的角色，其在社会管理、社会服务、公众诉求及化解矛盾等领域有不可替代的作用。在推进协同治理的过程中，必须充分调动社会组织的积极性，有效动员与整合各种社会资源及社会力量，提升社会自治能力与水平，保证公共管理更具效率、更加有序与公平。

当下我国公共管理方式转向协同治理的路径选择

如前所述，协同治理是摆脱单一主体治理模式的困境、适应经济社会发展与建设和谐社会、建设法治政府的需要。我国应该向协同治理模式转变，在发挥政府主导作用的同时，加强政府与社会组织、市场、企业之间的联系、沟通与合作，培育多元化的公共治理主体。加快法治政府建设，逐步建立并完善政府与其他主体之间的协同机制，以实现公共事务管理的“善治”。

强化政府在公共管理中主导地位的同时，积极培育与发展社会组织。多元化的治理主体是公共事务协同治理的需要，当前我国社会组织发育还不健全，社会组织的“国家属性”还比较浓厚，需要尽快培育发展社会组织，强化社会组织的公益性、公共性与独立性，培养社会组织及公民参与公共事务管理的能力。有学者指出，可以在力所能及的范围内，让社会组织去尝试社会管理，在一定范围内，让公民习惯社会组织的管理方式，体会到社会组织管理的好处，并逐步形成相应的权利义务关系，从而推动我国公共管理的转型。⑤毫无疑问，这是一种渐进式的培育方式，对我国当前的社会环境而言，也不失为一种可尝试的方式。

我国在推进协同治理进程中，仍然需要发挥政府的主导作用及地位。这是因为，从当前的社会大环境来看，只有社会秩序稳定，才能培育健康的公民社会与市场机制，社会组织作为治理主体才能发展。因此，我们不能过度夸大公民社会与社会组织在协同治理中的作用而轻视淡化政府的作用。我国的社会环境、体制与西方国家不同，不能完全套用西方的协同治理路径，需要按照我国的国情与社会发展状况来确定社会组织在协同治理中的作用及相关实践。

多元化主体协同治理方式的有效实施依赖于发达的公民社会与健全的社会组织，只有具备了这两个条件，才能够承担政府转移出来的公共职能，才能真正实现公共事务的协同治理。因此，我们可以预见，在未来较长的一段时间内，我国还是以政府为主要治理主体。但是，我国应该朝着积极培育公民社会，扩大公民权利的方向努力，积极保障社会组织发展所需的环境，促使社会组织发展的独立性。唯有如此，社会组织与政府协同治理才能实现。

积极转变政府职能，为其他主体的协同治理提供空间。协同治理强调治理主体的多元化，政府、市场及社会组织按照宪法及法律的规定在各自的职责范围之内相互协作，充分利用法律赋予的权利及各种社会资源来共同管理社会公共事务，实现政府与社会、公民博弈共赢的状态。因此，需要明确政府与其他主体在协同治理中的职责范围，这是协同治理的前提条件。

要切实转变政府职能，改变过去传统式的全能型政府，改变政府无所不能、无所不包的职能扩张倾向，政府的职能应该保持在宪法与法律的框架范围内，即政府的职能与权力主要集中在市场与社会组织不能提供服务的领域。对于一些公共产品及公共服务既可以由政府提供又可以由社会组织提供，应该尽量打破政府在此领域的垄断，创造多方供给主体。⑥打破政府在公共产品及公共服务中的垄断地位，其他的主体如市场、社会组织才有发挥的空间，才能真正发挥市场、社会组织等其他主体的积极性，才能更好地实现各类主体之间功能耦合，以提升公共服务及公共产品的质量，促进协同治理的发展。

当然，我们在推进协同治理的过程中，应该看到政府、市场及社会的权限范围并不是一成不变的，要保持一定的灵活性，要随着社会环境的变化而不断调整。政府职能转变、权力转移本身也是一个渐进的过程，其转变受到诸多因素的制约，不可能一步到位。因此，在转变政府职能的过程中，既不能操之过急，也不能停滞不前，既不能过度权力转移，也不能墨守成规不转变职能，需要的是科学、有序的放权与转变，在放权与转变的过程中，保持政府、市场、社会组织与经济社会发展环境的动态平衡。

完善协同治理的制度体系与参与机制。协同治理参与主体多元，其过程本身也是动态的，因此，需要构建一个行之有效的制度体系来保障各方的参与方式、范围、权力及职责，使协同治理在法律的框架下运行。首先，应该建立开放式的公共政策制定、评估及实施机制，积极推进政府信息公开，有效降低社会、市场与政府沟通、参与决策的成本，鼓励社会各类主体充分发挥创造性，参与公共政策的制定、评估与执行之中，保证公共政策决策过程的公开性、平等性与协商性。其次，要健全社会主体对公共政策执行的监督机制，保证社会组织、市场参与公共政策的有效性，强化各类主体在公共政策制定、执行中的对话与合作，这样既能够保证公共政策的合法性，也能够达到协同治理的有效性。第三，要建立并完善多元化治理主体协调治理的参与机制，建立多方主体在协同治理中的对话、沟通与合作机制，用法律的形式保障参与机制的落实及相关的监督体系建设。

（作者单位：四川大学公共管理学院）

【注释】

①[德]赫尔曼·哈肯：《协同学—物理学、化学和生物学中的非平衡相变和自组织引论》，北京：原子能出版社，1984年。

②卢凯：“基层社会管理与服务体系模式分析”，《人民论坛》，2013年第26期。

③[美]莱斯特·M·萨拉蒙：《全球公民社会》，贾西津等译，北京：社会科学文献出版社，2007年。

④田培杰：“协同治理：理论研究框架与分析模型”，上海交通大学博士学位论文，2013年。

⑤文军：“中国社会组织发展的角色困境及其出路”，《江苏行政学院学报》，2012年第1期。

⑥刘兆鑫：“利益—风险：面向风险社会的公共政策分析”，《中国行政管理》，2012年第8期。

责编/于岩（实习）endprint