完善用人机制 清除吏治腐败

杨建凭

【摘要】吏治腐败，是当前最大的腐败。如何进一步完善用人机制，从根本上遏制并消除选人用人上的腐败现象，已经成为我国廉政建设和反腐败斗争所面临的严峻课题。文章从分析吏治腐败的种种表现入手，剖析了导致腐败的制度诱因，并对如何通过完善用人机制来清除吏治腐败提出了建议。

【关键词】用人机制 腐败 吏治

【中图分类号】D621 【文献标识码】A

吏治腐败，是当前最大的腐败，是导致其它一切腐败产生的总根源。如何进一步完善用人机制，从根本上遏制并消除选人用人上的腐败现象，已经成为我国廉政建设和反腐败斗争所面临的严峻课题。

吏治腐败的主要表现

由于我国现行干部制度存在的一些弊端和漏洞，干部职务往往意味着诸多的福利和特权。这种福利和特权与干部所担负的工作责任、所承受的风险和压力不存在必然的因果关系。当前吏治腐败主要表现为以下几个方面：

长官意志，一言九鼎。具体表现为：一是追求个人特权。一些领导干部头脑中充满着等级观念、尊卑意识，在用人问题上遇到不同意见，常以“我说了算还是你说了算？我领导你还是你领导我”加以训斥。二是不讲组织程序。个人凌驾于组织之上。民主集中制、党委的集体领导，统统当作摆设。想提拔谁就提拔谁，说你行你就行，不行也行。三是追求“一言九鼎”。凡是与自己意见不一致或反对自己的人，尽管非常优秀，也统统看成是另类加以排斥。例如，河南卢氏县原县委书记杜保乾在全县干部大会上公然放言：“你们要和县委保持一致，县委是什么呢？县委就是县委书记。”在当地造成了正义无人敢主持，原则无人敢坚持，是非无人敢评说的局面。

实践证明，群众既有选择干部的强烈愿望，也有正确行使民主权利的能力。有的领导干部之所以喜欢做“家长”，搞“一言堂”，无非是怕自己想提拔的人上不来，怕失去捞取利益的机会。归根到底，是私心作怪。

任人唯亲，近亲繁殖。任人唯亲，将一般人际关系意义上的“亲疏有别”引入领导选人用人的工作中，扭曲选人用人的标准，破坏选人用人的制度和程序。只提拔那些与自己气味相投、对自己忠心耿耿随声附和的人，大搞人身依附，久而久之，组织必然被一些以一种特定感情为纽带的小团体掌握，并形成“近亲繁殖”。

任人唯亲者，并非不知谁人贤与不贤，他们之所以这样做，有的是为了追求物质和金钱；有的是为了获得“一个好汉三个帮”的势力；有的是为了得到位居要害部门与自己同流合污的帮手；有的是为了打击和压制异己的存在；有的是为了保住自己的位置，“上阵父子兵，打虎亲兄弟”。凡此种种，好处多多，只不过这种好处是对个人和小团体而言的。为了确保个人和小团体利益的最大化，他们往往置组织目标于不顾。不仅危害党的事业，也严重败坏了社会风气。

买官卖官，权钱交易。权钱交易，就是把市场经济等价交换的原则引入选人用人的过程，提拔干部不是为了事业发展，而是当成一种投资，贪图有所回报。买官者，为了升官、保官、到条件好的部门做官，以钱开路；卖官者，利用手中权力大做“官帽生意”。官帽待价而沽，按职论价，量“财”而用。

既然用金钱铺路，便可平步青云，谁能耐得住自我修炼的寂寞之旅？谁愿意接受公平、公正、公开的苛刻检验？谁不会溜须拍马、攀龙附凤、“认祖归宗”，以期先有投资，后有回报？于是跑官要官在某些地方成为气候。由于官职数量有限，属于争相购买的稀缺资源，在需求大于供给中，无疑价格不菲。买官者钱从哪儿来？只能靠非法所得，搜刮民脂民膏；卖官者官从哪儿出？机构变动、干部换届、班子调整，多设领导岗位，增加领导职数，解决级别待遇，都可以出“官”。“回报”的方式可以是“就地还钱”，也可以是“来日方长”，即使将来自己退下来，在用人上还可以发挥影响。买官者为了换取更大的回报，自然舍得投入本钱下大赌注，“放长线，钓大鱼”。一旦如其所愿，必然想方设法捞回成本，于是贪赃枉法，坑害百姓，最终落得身败名裂。

排斥异己，清理门户。有的领导干部对那些曾经得罪过自己或者曾经跟自己有“过节”的人，对那些与自己意见“相左”但正确的人，对那些才能超过自己，自认为有可能对自己构成威胁的人，甚至不惜动用组织关系排除异己搞门户清理。大搞“顺我者昌，逆我者亡”那一套，顺我者，不仅可以获得物质奖励，还会成为重点培养对象；而逆我者，不仅在政治上受到“打击”，还可能因“不合流”而受到孤立。“竞聘上岗、优化组合”在有些地方成了“拉圈子”的代名词，“优化”成了意气相投的优化，“组合”成了排斥异己、拉帮结派的组合。最终把“圈子”视作自己的领地，变成自己的“一亩三分地”而针插不进、水泼不进，成了独立王国。这种清一色由“自己人”组成的队伍，大大提高了集体腐败的风险。既然我提拔了你，你就是我的人，得为我所用，不少人就这样不知不觉地滑入了“小圈子”，逐渐变质，走向腐败。可见，清除掉“异己”的同时，也就清除掉了来自对立面的监督，清除掉了使自己不敢腐败、避免腐败的真正的“保护伞”。

吏治腐败的制度诱因

邓小平曾经说，制度好，可以使坏人无法横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。近年来，我们党对干部的选拔和任用机制进行了不断探索和大胆改革，在干部的民主推荐、民主测评、公开选拔和监督管理等许多方面取得了长足的进步，为清除吏治腐败积累了很多成功的经验。但是从建设高素质的干部队伍、提高选人用人公信度的要求出发，还有较大差距和问题。

集权化。主要是指用人权过于集中。用人权主要集中在党委，党委又集中于几个书记，书记又集中于“一把手”。在一些地方，“党管干部”原则变成“书记管干部”，动议、提名干部成为书记的特权，动不动干部，用谁不用谁主要看书记的意向。用人权高度集中，使得某些不规范的运作特别是一些不正之风更具隐蔽性。

一是鲜有人知，无法监督。二是即便知道，也多是领导“身边的人”，他们出于自身利益的考虑和慑于领导权威，一般不敢声张。由于缺少必要的监督制约，某些“一把手”在用人上的独断专行更加突出，跑官要官、买官卖官在某些地方成为人人厌恶又人人不得不去就范的“潜规则”。由此可见，“一把手”腐败与权力过度集中有很大关系，同样“一把手”难以监督，跟权力过度集中也有密不可分的关联。endprint

神秘化。长期以来，干部选拔任用工作总给人以神秘色彩，干部工作信息更是“密中之密”。日前，有署名赵峰辉的作者撰文《陕西凤县组织工作既要“阳光透明”也要“暗箱操作”》，其中提到，“涉及党员发展的考察、审批、转正，干部的考核、考察、任免、调整、提拔等工作中的保密事项，不该说的，绝对不说；不该问的，绝对不问；不该看的，绝对不看；不该传播的，绝对不传播”。

干部任免的很多信息，连组织部门内部也没有权利获知，更不要说一般群众。当然，有些信息是需要保密的，问题的关键是如何定密。如果本应向公众公开的信息也被定密，就必然为暗箱操作预留了空间。又如，有的地方选拔干部虽然也强调公开，但公开的信息过于简单。以干部任前公示为例，大多只有姓名、性别、出生年月、籍贯、学历、现任职务、拟任职务几项，寥寥数十字，一些带病干部很可能因为群众不了解而安全度过公示关。选人用人不公开、不透明为各种潜规则大行其道提供了土壤，这种神秘化的运行方式不仅剥夺了大多数党员群众的知情权、参与权、选择权，而且也往往排除了他们的被选择权。

模式化。在用人制度的设定上，某些结构指标的刚性规定，常使选人用人陷入模式化的按图索骥。一是年龄模式，规定某个年龄段以上的人就不再提拔为某级领导干部；二是身份模式，诸如规定领导班子中要有无党派人士、知识分子、少数民族、女干部，于是不少“无”、“知”、“少”、“女”型干部抢占先机；三是资历模式，比如，规定县委书记职位空缺由县长产生，市、县长空缺由常务副市、县长产生，如此等等。

上述情况如果放在德才兼备这个统一的标准下本无可厚非，但在一些风气不正的地方，很可能被用来为某些人“量身定做”。例如，“卖官书记”武保安在一次讨论人事安排的常委会上明确提出“年龄为1963年，加一个括号含人大主席”，如此界定考察对象的条件，大家一目了然。可见，模式化的用人制度在某些情况下也可能会成为领导者的有意为之和一些人“平步青云”的跳板。

粗疏化。主要表现为只提出含糊的目标，并对实现这种目标的手段提出相当笼统的要求。“原则上应该如何”、“在特殊情况下”、“酌情考虑”、“适当放宽”等等都是这种粗疏化的表达方式，意味着实施者有较大的相机处置空间。其结果是许多用人程序和规则得以通过变通的方式加以运作。如选拔任用干部强调“既要坚持群众公认，又不能简单以票取人”完全可以变通为当群众投票结果与上级领导意见一致时强调“群众公认”，当投票结果与上级领导意见不一致时强调“不能简单以票取人”，无论强调哪句话，都可以把领导认定的人选确定为考察对象。

这种由于制度的粗疏导致的变通，表面看既不违背原则和程序，又能确保利益的实现，可谓两全其美。实则破坏了和败坏了选人用人的规矩。也正因为如此，维持这种制度的粗疏化成为某些官员一种自觉和有意的追求。

完善用人机制，清除吏治腐败

完善用人机制，必须从目前我国用人制度存在的实际问题出发，全盘统筹，综合设计，各方配合，大胆创新，用民主、公开、竞争、择优的制度保证选人用人风清气正。

公平的竞争机制。公平竞争是干部选拔任用的基本要求，是一种以公开、公正为前提的机制，体现在干部选拔任用的各个环节上。第一，打破各种制度藩篱，促进人才的合理流动。打破各种藩篱，努力破除户籍、身份、所有制、部门、行业、地域等等对人才流动的限制，为各类人才成长和创业提供平等的发展机会和条件，让所有的人才在“信念坚定、实绩突出、群众公认、敢于担当、勤正廉洁”这个标准面前一律平等。

第二，拓宽渠道，变伯乐相马为赛场选马。要打通赛马的各种渠道，进一步扩大竞争上岗的职数和范围。一是完善选任制。逐步取消等额选举，推行差额选举，试行直接选举。在选举的过程中，对于候选人要进行充分的酝酿，广泛听取各方面的意见。如果酝酿不充分，就体现不了选举人的意志。二是要扩大聘任制。聘任制充分体现了干部能上能下、能进能出的要求，适用于专业性较强或辅助性较强的职位，如金融、财会、法律、信息技术、资料管理、文件分发、数据录入等方面的职位。三是完善考任制。适合的岗位可以通过考任产生，但不能“凡提必考”。要建立健全专门的考试机构，严格设定考任的层次，科学界定考任的范围，统一考试内容和考试标准，制定统一规范的考任程序。

民主的参与机制。扩大干部工作中的民主，是避免用人失察的有效措施。第一，认真落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权，切实提高群众参与干部选拔任用的深度和广度。一要公开。各级党委及其组织人事部门，要充分运用好民主推荐、民主测评、民主评议、公开选拔、竞争上岗等方法，把党的干部政策、标准交给群众，把选拔的职位、条件公布给群众，对拟考察和推荐的对象事先进行公示，使群众事先知道，有所准备，并且将群众民主推荐结果在适当范围内公示，使干部的推荐、选拔、任用充分体现民意。二要扩大群众参与的广泛性和代表性。人数较少的单位，群众可全体参加；人数较多的单位，应选择了解情况的人员参加。三要认真听取群众意见和建议，对多数群众不拥护、不赞成、不满意的干部，绝不能提拔重用。要让群众实实在在地看到他们参与干部选拔任用的成效，增强正确行使民主权利的责任感和使命感。

第二，要充分发扬党内民主，坚持集体决策。各级党委要进一步完善党委内部的议事和决策机制，健全决策程序，不断提高决策水平。各级领导干部特别是党委主要领导干部要增强民主集中制的观念，认真执行集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的基本制度。对干部任用，做到多数人不同意的不提名，多数人不赞成的不通过，防止个人或少数人说了算。

完善的运行机制。第一，规范初始提名动议程序。动议要有充分的理由。在出现班子缺额需要补齐的、班子软弱涣散不能正常开展工作的、因换届或机构改革、以及特殊工作需要等情况时，可动议推荐提名干部。动议程序必须严格，应当先由组织部门按照干部管理权限，根据职位空缺，在职数范围内拟定推荐提名工作初步方案，再由党委常委会集体讨论通过。

第二，规范干部考察程序。在考察对象确定后，提前将考察对象的基本情况将拟任职位、任职条件、考察理由、考察内容、考察时间、考察地点、受访电话、受访地点等内容和述职述廉报告通过书面形式张榜公布，让广大干部群众真正了解谈话内容、工作流程和有关要求，方便广大干部群众了解、参与、监督干部考察工作。考察结果要及时反馈，既要向被考察对象反馈，也要向反映人反馈。在整个反馈过程中要注意做好保密工作，保护好干部群众参与的积极性。

第三，完善投票表决程序。进一步完善以下几个环节：一是决策议题预告环节。在相关干部任免议题提出之后，可提前告知参会的人员，使其有时间思考，做到心中有数。二是人选介绍的声像展示环节。组织（人事）部门的负责同志在介绍票决对象的基本情况时，应尽可能地将票决对象基本情况通过多媒体现场进行展示，让与会人员知人、知名、知情。三是票决过程记实环节，从票决议题的提出、方案的审查、讨论的组织、结论的做出等方面，应进行如实记录，尽可能避免票决过程中出现简单化、随意化的问题。四是在差额人选确定上，要保证整体素质，不能为差额而差额，出现不求质量搞陪衬的现象。

有力的监督机制。强化干部使用工作中的监督制约机制，是选准用好干部的重要环节，是防止和克服用人不正之风和腐败现象的重要举措。一是健全监督体系。要建立多层次、全方位的干部监督网，努力实现干部选任工作的“阳光操作”。在完善党内监督的同时，积极发挥群众监督、舆论监督和法律监督的作用。努力使各个方面的监督制度互为条件、互相联合、相辅相成。

二是完善监督制度。通过坚持和完善干部推荐工作责任制、干部考察工作责任制、干部考察预告制、选拔任用干部失察失误责任追究制、执纪执法部门联席会议制、干部任前公示制和征求纪委意见、聘请干部工作信息员等制度，使干部选拔任用工作置于有效的监督之下，对干部的推荐提名、考察考核、讨论决定等环节进行全程监督。

三是加大对“一把手”监督的力度。重点规范和监督“一把手”对干部任用的临时动议行为，没有经过民主测评和民主推荐的、没有进行推荐考察的、没有征求相关部门意见的、考察中反映出的问题未经调查形成结论性意见的都不能上常委会。

（作者为中共朝阳市委党校副教授）

责编/张晓endprint