国库集中支付改革与公路事业发展研究

刘咏梅

摘 要：本文分析了山西省省级公路系统实行财政资金支出国库集中支付制度改革的优缺点，提出了全面实行国库集中支付方式的具体操作建议。研究对山西省公路养护事业健康、持续发展，达到适应财政资金支付管理方式制度改革要求具有积极意义。

关键词：财政资金；集中支付；公路建设；公路养护

一、财政国库集中支付概况

实行部门预算、建立国库集中支付制度、推行政府采购，是实现宏观调控，加大监督力度，稳定经济发展，实现资金优化配置而对财政管理体制改革进行的有益探索。在财政管理体制的三项改革中，实行财政国库集中支付制度是财政三项改革的核心。

国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度，由政府财政部门对所有政府性收支实行集中收缴和支付的管理制度。通过国库单一账户对财政性资金进行集中管理，财政对所有的财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设账户，所有的行政事业单位只设一个财政国库账户，所有财政性资金支出均通过这一单一账户进行拨付。

从2005年起山西省省级公路行业部门财政预算资金实行了财政国库集中支付制度。这既是政府宏观经济管理的需要，也是对公路养护行业部门传统计划和财务管理体制的重大改革。在现行的《公路养护会计制度》不变的条件下，公路养护会计信息如何既要满足行业纵向财务管理的需要，又要满足财政部门横向预算管理的要求，及时提供真实、完整性的会计信息，是公路养护行业系统财会人员面临的新课题。

二、实行财政资金国库集中支付的意义

（一）强化财政资金的使用效率，提高财政资金的使用效

益。国库集中支付制度将财政资金监督由过去的事后审查，转变为事前与事中审查、监督，强化了对财政资金的监督。实行国库集中支付后，加强了对财政资金的监督、监控，防患于未然，对于不合理的开支不予资金支持，对于实施中的项目实时监控；对于合理的支出积极配合，做好服务，使财政资金发挥最大的效率，推进了公路养护事业的可持续发展，提高了资金使用效益。

（二）信息系统化管理要求将会带动公路行业财务管理信

息化进步。国库集中支付的各项资金支付流程，是以现代化的银行支付系统和财政信息管理系统的操作系统为基础，靠手工操作。就公路行业系统而言，要实行国库集中支付，必须建立起具有公路行业特点的财政国库集中支付管理信息平台系统，就是要通过现代化的网络信息管理手段，对公路行业所有的预算单位进行全面的资金集中支付管理。通过计算机的硬件配置、网络建设、软件开发等不断完善和加强，一定会进一步提高各级预算单位的财务电算化管理水平。

（三）规范了财务管理，提高了会计信息质量。国库集中支付有利于监督单位建立内部财务管理制度，对单位内部财务活动进行控制，防止国有资产流失。各项公路行业养路资金支出，由国库支付中心统一办理结算与管理。

三、公路行业实行财政国库集中支付的问题

（一）对公路行业系统财务管理体系的影响。山西省公路行业系统涉及的具体业务面非常广，管辖全省11个地市、111个县（区）公路的养护、建设、管理、规费征收等，面面俱到，情况复杂，这么庞杂的系统没有一个完善的核算体系和办法是很难想象的。在实行财政资金集中支付前，山西省公路行业系统根据国家有关的财经制度和办法进行会计核算，形成了一套健全有效的财务管理体系。在很大程度上较全面地反映了山西省公路系统部门的收支全貌，有利于主管部门及时了解资金的使用情况，全面反映会计信息。

多年来，山西省公路养护行业会计核算一直延续执行《公路养护会计制度》，此会计制度远远落后于公路行业发展的脚步，实行财政集中支付以来，日常的会计核算就不能完全按照陈旧的《公路养护会计制度》执行，只能参照《事业单位会计制度》及财政部门的有关规定增加某些会计科目进行会计核算，在一定程度不能完全反映公路行业系统的财政收支情况，如何解决公路行业系统的会计核算，应该怎样进行会计核算，目前还没有针对这一特殊问题的解决方案，使得公路行业财务核算无章可循。

在实行财政集中支付前，山西公路行业系统的财政资金划付采取实有资金直接拨付的方式，会计核算非常简便，对财政资金的使用也能做到实时监控。实行财政集中支付后，资金划付不再采取实有资金的方式，而是财政将资金直接拨付到基层用款单位，这种划付方式一般要通过财政额度审批、财政资金支付申批、银行系统支付等环节，时间跨度一般都要在一个月左右，这就造成了具体会计核算部门财务账收支无法达到平衡，会计核算不全面，影响了资金的及时监督、监控，不利于公路行业财务管理部门及时了解资金的使用情况。

（二）对公路行业系统养护、建设筹融资的影响。山西省公路行业养护、建设任务十分繁重，资金需求量非常大，一方面由于财政资金下达到公路行业的养护资金非常有限，实际划付的财政资金往往难以与日益发展的公路养护、建设实际情况相适应，从某种程度上形成了财政供给资金面远远小于公路养护、建设面大的梯形发展模式，大大不利于山西省公路养护事业的发展。并且，财政预算由于种种原因不能及时下达，没有财政预算，就无法进行财政资金的集中支付，这就要求公路行业部门想方设法解决因公路养护、建设所遇到的资金紧缺局面。另一方面，在各商业银行的养护贷款往往是以上级拨入的养路资金作为贷款担保的，实行财政资金集中支付，因为没有实有资金的流入，银行存款数将为零，各商业银行将无从银行账户上扣本还息，所承诺的贷款担保也将无法履行，从而使得银行的贷款风险加大，降低贷款信誉度和银行的信誉评价，从而严重影响贷款规模和期限，将直接影响银行对山西省公路养护项目的贷款，不利于公路养护、建设的筹融资。

（三）对公路养护过程中应对突发性事件需求资金及公路

养护建设资金的影响。山西省公路行业的养护任务重，资金量大，每年发生的水毁等突发性事件较多，如果按照财政集中支付的要求，财政资金划付一般均需一个月左右的时间，难以保证解决应急养护资金的及时足额拨付，从而影响公路养护工作的正常开展。endprint

四、对公路行业部门实行财政国库集中支付的建议

（一）建立健全适应财政集中支付制度的网络信息平台。国库集中支付制度改革是一项十分复杂综合性很强的工作，省级公路行业部门已经实行了财政集中支付制度改革，下一步财政部门将对市级、县级公路行业部门进行集中支付改革，为了适应衔接好这种支付制度改革，需要各个部门密切协作、大力配合，这就要求必须建立行之有效的网络财务信息共享系统，使省、市、县级公路财务核算形成网络体系，达到用款预算及时、监督有效、资源共享，提高效率。为了实现垂直化财务管理，以及对预算资金管理，应构建与财政集中支付相适应的财务管理网络信息系统，实现财务预算数据共享，实行真正的网络财务核算、监督、监控，满足公路行业养护、建设资金的预算编制、资金使用控制、实时查询、分析和监督管理等要求。

（二）改革、确立公路行业会计核算办法。公路行业现行的会计核算办法已经远远不能与财政集中支付相适应了，公路行业不能够按照事业单位的会计核算办法进行会计核算，但是若要按照原来的核算体系不变，将难以实现公路行业的实际收支情况，无法对整个财政资金的使用情况进行有效的监督，也难以满足国库集中支付制度在公路行业部门改革实践的需要。公路行业的主管部门与财政部门应尽快改革出台新的有关公路养护会计核算制度，制定确立相应的会计核算体系，这是当前公路行业部门实行财政集中支付后急需解决的问题，以使山西省省、市、县三级公路行业部门实施国库集中支付制度改革能顺利进行。

（三）扩大对财政集中支付中的授权支付范围及额度。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。通过设立在各商业银行的零余额存款账户进行财政资金支付，这种方式支付的每一笔资金对使用单位都是透明的，但其支付范围却往往限制在经常性的支出方面。但是公路行业的建设、养护和管理业务是跨区域性的，加之山西省公路行业部门属老资历事业单位，发展过程中遗留的历史问题也较多，开支内容较广泛，支出情况复杂，若要严格按照财政集中支付制度执行，将把应授权支付资金变为财政直接支付，将难以保证各种零散专项资金的及时足额到位，对于这部分资金财政部门应根据客观需要合理安排和支付资金。另外，山西省公路行业部门承担的国、省道干线的建设、养护和管理任务具有很强的专业性和特殊性，多数需采购的养护设备专用性极强，数量单一，不宜纳入政府采购，且财政直接支付原则上每月只能申请一次，加上审批手续烦琐，跨度时间非常长，势必影响公路行业养护工作的顺利进行。财政授权支付方式能减少资金申请和拨付环节，每月能在财政授权范围内进行多次支付，若遇到突发性事件也能从容予以解决，保证公路行业养护资金使用的自主权和资金支付的及时与便利，比较适合公路行业日常养护工作的需要，提高资金的使用效率。

（四）理顺解决公路行业部门的养护贷款问题。历年来，财政预算批复下达往往比较晚，待财政预算下达时，公路行业的养护黄金时间早已错过，这在很大程度上难以保证公路行业养护工作的正常进行，且财政划付的资金也有限，所批复的财政资金额度往往不能满足正常的开支需要，必须有充足的资金保证公路养护事业的正常开展，因此，在实际工作中，公路行业养护资金大量还是需要靠贷款解决。实施财政集中支付后，公路行业银行账户上没有实有资金的流入，存贷款比指数不能达到贷款商业银行的要求，公路行业将很难从银行获得贷款。因此，公路行业主管部门及财政部门应从实际情况出发，给予公路行业部门以支持，鼓励公路行业部门寻求其他的筹融资途径（整合路产，发行公路债券等），使公路行业部门可以取得大量的资金，保障山西省公路养护事业的顺利发展。

（五）为下一步在市、县级公路行业部门进行财政集中支付改革做好准备。目前，山西省公路行业财政养护资金支付在省一级部门已经顺利实施了，按照财政部门的要求，下一步即将在市县级公路养护单位开展支付制度改革，实行国库集中支付后，会计核算、支付方式将发生很大的变化，这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套，我们必须加大对财务人员的培训力度，使广大财务人员对国库集中支付政策熟悉，了解有关的操作程序，能够正确的进行会计核算。为了更好的适应这种改革的要求，应组织市县级公路养护部门单位财务管理人员进行一定的学习培训，提高整个公路养护行业会计队伍素质，努力让基层会计人员熟悉这一制度，了解并掌握财政集中支付的流程，培养出一批精通财政集中支付制度的专业人员。财政集中支付对公路行业来说既是机遇也是挑战，为公路行业财务管理工作提出了更新的要求，要求我们要迎接挑战、积极探索、认真研究，努力做好财政国库管理制度改革工作。

参考文献：

[1] 张伟. 国库集中支付下公路交通基本建设投资项目内部审计探讨[J]. 交通财会， 2014（4）： 43-46.

[2] 黄光阳. 行政事业单位实行国库支付结算的影响[J]. 财会通讯， 2009（2）： 73.endprint