城市化对城乡基础教育投入均等化的影响

2014-09-21田艳平王佳

中国人口·资源与环境 2014年9期

田艳平　王佳

摘要我国城乡间基础教育供给的长期非均衡阻碍了城乡二元结构的消解和农村社会经济的整体发展。作为推动我国社会经济发展最主要的力量，城市化不仅导致要素向城市集聚，也有可能加剧社会经济政策中的“城市偏向”。本文利用动态面板数据广义矩（GMM）估计方法，从人口、经济和土地三个维度分析城市化对城乡基础教育投入差距的影响。研究结果表明：如不考虑变量的内生性，人口和经济城市化对城乡基础教育投入差距有显著的缩小作用，而土地城市化对城乡基础教育投入差距具有显著的扩大效应；在控制变量的内生性后，人口、经济和土地城市化对城乡基础教育投入差距的影响在当期和滞后一期表现出一定差异。

关键词城市化；城市偏向；城乡基础教育投入；非均衡

中图分类号 F291.1 文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）09-0147-09

教育是生产资本的重要部门，对一个国家的长期发展和国际地位有着决定性影响[1]。教育机会在人口中的分配状态相当程度上决定了社会分层的基本特征[2]。公平和正义是教育资源配置的基本价值取向，教育作为公共产品在供给上均衡与否对城乡差距、城乡统筹进而社会整体发展都有重要意义。我国城乡在教育供给能力、供给质量和发展水平上存在差异，直接影响了城乡人力资本的积累，并弱化了教育对城乡的再分配效应。1995-2002年住户调查数据表明，对城乡间收入差距影响最大的是城乡教育差距[3]。虽然政府加大了对农村教育设施、教育资源的供给，差距有所缩小，但城乡教育差距仍然是我国整体教育不平等的主要原因。

城市化推动着我国经济的高速增长，深刻影响着人们的生产方式和生活方式。我国城市化进程中的城乡关系表现出其特殊性：城乡二元结构固化并陷入自我锁定，农村、农民的“结构性贫困”问题突出。随着人口和经济活动向城市集中，集聚效应明显，城市发展的优越性越来越在政策制定和决策过程中占据主导，其结果往往是农村居民承担了大量的改革成本，而有利于城市居民的城市偏向政策却有增无减。典型的例子如，城市中的教育由国家来办，农村的教育则大部分由农民自己负担，每年国家教育经费的绝大部分用在城市，而农民每年自己负担的教育经费高达几百亿元[4]。再者，地方政府在土地财政动机下，低价征收、高价拍卖获得农地的征用收益多被用于城市建设，取之于农，用之于城[5]。此外，政治的高度集权和政绩考核使得地方政府形成了追求经济增长率的“标尺竞争”。城市非农产业是经济增长的引擎，地方经济形成了对城市的增长依赖，城市利益集团俨然更有主动权和主导权，非价格领域的城市偏向有增无减。

在这样的背景下，城市化对我国城乡基础教育均等化有何影响？以往的研究主要集中探讨城市化作为社会结构变迁的重要变量，从需求路径分析其对城乡教育均等化的影响。本文基于城市化的视角，从供给角度分析城市化对城乡基础教育均等化的影响，试图对城市化与城乡基础教育投入均等化的关系展开理论研究和经验分析，以期为更好地促进城镇化建设、统筹城乡发展、实现教育公平提供经验支持。

1 研究回顾

关于城乡公共服务差距的理论研究，较著名的是美国经济学家利普顿（Michel Lipton）1968年提出的城市偏向（urban bias）理论。他指出，在许多发展中国家，由于受到来自城市各阶层的压力，政府所制定的税收、投资、价格及其他政策均不合理地偏向城市。“城市偏向”的经济政策一般分为价格和非价格两大类。非价格的城市偏向政策主要表现在公共投资、国家税收、金融、医疗保健及教育等方面[6]。西方学术界对城市偏向政策的形成给出了两种理论解释，可概括为发展战略和政治压力。前者认为发展中国家更倚重工业在经济增长中的作用，基于发展的目标产生了经济政策中的城市偏向；后者则指出城市阶层具有联合并施压政治的优势，农村的游说和政治施压能力则相对较弱[7]。针对19世纪90年代越南城乡差距扩大，Eric等的研究认为，政府的投资政策和价格手段是差距扩大的真正原因，政府受制于城市集团的政治压力，以“工业化”和“城市化”作为“面具”合理地将农村、农业资源转移到城市和工业中，城市的工业增长实际是以消费农业为代价[8]。

我国城乡间基础教育不均衡的事实在研究中已形成共识，但对不均衡的原因却有不同认识。一些学者认为教育自身制度是导致当前城乡基础教育差距的主要原因。如张玉林指出，基于调动地方政府办学积极性而建立的“分级办学”制度，实际上意味着在基础教育阶段将城乡进一步分割[9]。Emily认为，“分级办学”制度使得基础教育的责任和负担向地方政府和家庭转移，其资源差异是造成地区间基础教育非均衡的主要原因[10]。Kinglun认为，我国城乡教育政策改革使得政府在教育供给中的作用减弱，进而导致城乡教育差距扩大[11]。城乡分治的教育管理体制和城乡失衡的投入体制形成了城乡教育的二元结构[12]。邵泽斌指出我国的教育资源配置方式带有明显的“城市优先”倾向[13]。张乐天认为，我国计划经济体制下形成的“城市”和“农村”泾渭分明的城乡二元结构以及现行的教育制度，实际上存在着较严重的城乡分野，存在着对教育机会的认可与对教育资源配置上的某种不平等[14]。

还有学者认为外在社会制度等综合因素对城乡间教育资源的公平供给产生深刻影响。我国“城市偏向”的形成有一定的历史根源，“城市偏向”政策的产生是城市利益集团占优和政府行为决策共同作用的结果。建国初期靠工农业产品价格的剪刀差为工业化提供资本原始积累，对农业直接征税及粮食统购统销等使农业对工业基本上处于资金净贡献的地位[15]。如果说建国初期的“城市偏向”是特定历史背景下的“被迫选择”，改革开放之后的“城市偏向”则有可能是政府主观决策的结果。如高彦彦等认为，由于我国上级政府对地方政府的考量标准往往参照GDP增长率，地方政府间开展“标尺竞争”主要靠的是城市经济增长激励，因此，如把政府行为置于政策形成机制的重心，考虑政府自身的目标取向，城市偏向内生于政府的最优化行为[16]。从分税制改革所形成的中央和地方政府的财政分权制度与城乡基础教育供给均等化的关系来看，林江等发现财政分权制度和锦标赛式的竞争激励机制对地方义务教育供给有显著的负面影响，而且这种影响在地区间存在差异[17]；但也有学者认为居民通过迁移即“用脚投票”来选择其对公共产品的消费，地方政府间不得不相互竞争，并根据消费者的偏好提供高质量的公共产品，从而提高了公共产品的供给效率，因此财政分权体制不失为激励地方政府提高教育供给质量和效率的有效机制[18]。李华则认为公共产品供给水平（包括数量和质量）城乡差异突出的原因，一方面源自于城乡居民不同的公共品需求偏好，另一方面是由于分税制财政体制下政府的财力水平不同[19]。

土地财政对区域间公共教育的差距也具有特殊效应。1998 年以后土地财政在地方政府财政收入中所占的比重日益提高[20]，其对地方政府财政支出的影响也日渐增大。李勇刚等基于Besley 和Coate的模型分析晋升激励、土地财政对公共教育地区差距的影响，得出的基本结论是，当某地区的土地财政规模越大，用于公共教育的水平越高，则地区间公共教育的差距随着土地财政规模扩大而增加[21]。

可以看出，论及我国教育供给制度，其体现出的“城市偏向”在理论研究中表现出一致性[9，13-14]。“城市偏向”作为政府行为决策的结果，有一定的动机，并受一系列因素的影响。城市化作为社会结构变迁的重要变量，通过各种信号和投入—产出效应对政府的理性选择产生重要影响。我们有必要对“城市偏向”、城市化及其与城乡基础教育供给的关系进行深入分析。

2 城市化与城乡基础教育投入均等化：理论分析

基于“城市偏向”理论以及我国当前所处的城市化阶段，在城乡利益集团的博弈中，城市化的发展无疑有利于城市。城市拥有更多的话语权和决定权，城乡分割的状态并未打破。城市化是人口、经济、土地等多维度的城市化，其对城乡基础教育投入均等化的影响，单一地从外生或内生的角度考虑都过于片面，应从不同阶段不同角度全面把握。

人口城市化是人口不断向城市聚集的过程。随着城市化进程的推进，城市发展的优越性凸显，农村的资本、精英劳动力为了寻求高回报流向城市。人口的聚集效应使经济活动开始集中并逐渐活跃，吸引高素质劳动力流入，城市成为“人才洼地”。人力资本的经济增长效应增强了城市发展的后劲，也意味着公共服务供给能力的提高，地方政府可能更有能力提供均衡的公共服务。随着农村人口向城市流动规模的扩大，以常住人口核算的城市教育资源受益者的基数将有较大增加，从教育的投入变量如生均教师、生均教育经费的城乡差距上看，人口城市化可能从统计意义上缩小城乡基础教育投入的差距。但由于城市居民更有机会通过“投票”和“呼声”维护自己的集团利益[22]，使得城市人口的竞争力和实力远高于农村。如Edward 等利用微观数据验证了中间选民假说，即城市社区居民有更强的组织能力和更强的利益诉求。在城市社区，蒂伯特（Tiebout）机制发挥作用，对公共产品有相近偏好的居民会居住到一起，组织起来形成对公共产品的需求；而在农村，蒂伯特形式的社区可操作性不强，这也是农村公共产品供给不足的主要原因之一 [23]。因此，人口城市化也有可能加大城乡基础教育投入的差距。

经济城市化是随着经济发展，对非农产品需求不断增加，进而带来的产业结构演变和升级的过程，即非农产业比重不断提高的过程[24]，其实质是分工和专业化生产。分工和专业化生产所导致的技术进步、价值链延长及技术、信息的外溢形成了规模经济和聚集经济，城市越来越具有增长的实力和潜力，尤其是经济活动的集聚所形成的资本积累和技术进步对地区的经济增长做出了巨大贡献。国内学者对城市化如何促进经济增长展开了丰富的理论研究，包括城市化减少低收入人口比重，增加对优质商品的需求，推动创新进而推动经济增长[25]，城市化导致产业集群、产业结构升级及要素流动等形成经济增长[26-27]。经济增长无疑扩大了资源约束空间，为政府提供普遍公平的教育提供了财力支持。按照经济城市化发展的一般规律，随着城市实力增强，城市辐射农村，城市和农村将有序衔接、实现一体化发展。政府进行公共服务均衡分配是使社会福利最大化的行为，也是经济城市化对公共投资的重要贡

献[28]。但由于我国特殊的“中心城市工业化”战略，使得工农业不均衡的发展关系在城乡发展中得以延续并固化。并且在以GDP考核为主要标准的政治晋升诱惑下，随着非农产业对经济增长的贡献越来越大，地方政府将会把更多的公共资源用于非农领域[16]。从政治经济学的视角看，经济活动的城市化既可能让城市获得更多的集团利益，也可能影响政府行为使其做出有利于城市的决策。因此，经济城市化对我国城乡基础教育供给差距的影响总体上还不确定，取决于城市偏向的边际倾向，即随着经济增长，每增加一单位财政支出中向城市倾斜的比例。即使经济发展水平很高，如果城市偏向的边际倾向更高，也会使得前者的正向效应被抵消。此外，城市偏向的边际倾向与城市利益集团的呼声和实力密切相关，必然存在区域差异。在相对富裕的东部沿海地区，居民的平均收入与劳动力平均技能水平明显高于中西部地区，劳动力具有更大的潜在流动性。这种流动性对地方政府行为会产生重大影响[29]。“用手投票”和“用脚投票”机制将促使政策决策者为吸引更多的资本和高素质人才，加大对城市教育、医疗等公共服务的供给；而中西部地区往往致力于促进经济增长，基础设施建设放在首位，教育、医疗等公共服务的需求多被忽视，城市偏向的边际倾向可能不会随着城市经济的集聚而提高。因此，经济城市化对城乡基础教育投入均衡的影响是否会在不同区域得出不同的结论，本文也期望能对此进行初步探讨。

土地城市化实质上是城市地域面积的扩大。我国土地城市化速度远远快于人口城市化，主要原因归于地方政府的土地财政动机。自1994年财政分权后，地方政府因财政收入拮据，支出庞大，在土地流转市场上低价征收农村土地，高价转让给开发商，获得大量土地出让收入。但是，政府获得的农地征用收益在使用上存在明显的城市偏向，这部分预算外收入本应用于农民增收和农村建设，在我国却多被用于城市[30]。因此，在土地城市化过程中，地方政府在土地流转中的收入和支出行为发生了变异，贡献主体和受益主体不一致，可能导致公共服务领域包括城乡基础教育供给的非均衡。另一方面，现行土地法将征地变成了农地转用的惟一合法途径，激励着各行政部门竞相成为经营土地的牟利组织[31]。在这一过程中，经营土地的“红利”取决于批租土地收益和征用农地成本之间的差额。在后者成本相对稳定的情况下，这一“红利”受批租土地收益即土地市场价格的影响更大。在城市化水平越高的地区，要素的集聚程度越高，竞争越激烈，抬高了要素成本，相应推高地价。政府基于土地财政的牟利冲动极有可能为提高土地批租收益而盲目追求城市扩张，以吸引个人、家庭、企业等微观经济主体和资金、技术等要素向城市集中，形成需求导向型的土地价格上涨。但房价高企、生活成本较高的城市要吸引并保证高密度的人口，前提是要有完善的城市公共品供给和福利保障。因此，政府基于土地财政的牟利动机主导的城市基础设施建设和公共物品供给，有可能扩大城乡基础教育的投入差距。

3 实证分析

我国基础教育的城乡差距主要表现在生均教育经费、师资力量和办学条件上。其中生均教育经费是最直观的投入指标。根据1996-2011年《中国统计年鉴》和《中国教育经费统计年鉴》的相关数据，虽然城镇和农村普通初中、普通小学生均教育经费逐年增加，但城乡间普通初中和普通小学生均经费的绝对差距均呈扩大趋势：普通初中生均经费绝对差距由1995年的366.96元扩大到2010年的986.27元；普通小学生均经费绝对差距由1995年的251.11元扩大到2010年的803.97元，分别提高了近2倍和3倍。为实证分析城市化对我国城乡基础教育投入均等化的影响，我们建立如下回归模型：

pergdp是各省、自治区、直辖市的人均国内生产总值。一个地区的经济实力越强，其实现城乡均衡发展的能力越高。故可以认为一个地区的人均国内生产总值越高，城乡基础教育供给有可能越均衡。为消除价格波动的影响，我们对人均GDP按1995年的价格进行平减。

fdigdp是各地区按美元与人民币中间价折算的外商直接投资占GDP的比重，用来衡量地方政府参与标尺竞争的力度。该指标越大的地方，对推动经济增长的热情就越高[17]。地方政府的相互竞争构成了对它们的约束机制，有效避免低效率的政府支出。在“晋升激励”下，地方政府会更加注重短期回报的经济性公共产品的投入，而忽视教育等长期回报公共产品的投入。我们考虑的是，在以GDP考核为标准的晋升激励下，如将城市和农村分别看作是两个不同的经济部门，那么在财政资金有限的条件下，地方政府在安排教育支出事项时，会优先考虑城市部门的需求。因此，该指标数值越大，城乡教育供给差距会越大。

fisdec用各省人均财政支出与人均总财政支出（人均总财政支出是省人均财政支出和全国人均财政支出之和）的比例表示，用以衡量财政分权程度。自1994年分税制改革后，地方政府有完全的财政支出自主权。在财政收入一定的情况下，财政支出的自主性可能会影响城乡公共服务供给的均衡状况。西方主流的财政分权理论所认为的激励效应对社会整体福利改善有积极作用。但这一理论对我国的适用性引起了学者们的争论[18，29]。我们认为财政分权对激励地方政府发展本地经济有积极作用，对加大公共品投入以吸引人口流入从而提高房产价格、土地批租收入，并促进经济增长的“用脚投票”机制也有其存在的合理性。用财政分权这一指标来衡量财政的自主程度，自主程度越高，地方政府就越有能力帮助辖区内的贫困人口。部分原因是，一般而言地方政府比上级政府更了解当地需求，相对具有信息优势，可能会导致更有效的农村开支，缩小城乡差距[32]。因此，财政分权对城乡公共服务均等化影响的总体效应需要进一步通过实证分析来检验。

dum06是2006年的虚拟变量。2005年中共十六届五中全会首次提出“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。2006年十六届六中全会进一步提出要建立惠及全民的公共服务体系，公共服务均等化开始纳入政策决策，相应的城乡基础教育投入可能会有所调整，尤其是增加对农村的投入。

east*nonagri、central*nonagri分别是东部地区与经济城市化，中部地区与经济城市化的交叉项。主要考虑人口流动和经济集聚度、活跃度在地区间的差异是否会反映到城乡教育投入的地区差异上。

最后，城乡基础教育投入均等化除受上述因素影响外，必然还受其他因素的影响，但由于宏观数据收集受限，无法一一列出，都归入残差项μit中，可能会与其他解释变量相关，产生内生性。但滞后一期的因变量能在一定程度上反映这些潜在因素的影响，有效解决内生性问题，避免一阶差分OLS的有偏估计。

值作为工具变量的前提是残差不存在二阶序列相关，否则工具变量无效，因此，我们计算差分方程的AR（2）统计量，得出的结论也没有拒绝不存在二阶序列相关的原假设。

从模型1的回归结果可看出，城乡生均教育经费投入比滞后一期的回归系数为0.49，且在1%的水平上显著，在某种程度上说明了政府对教育经费的投入存在时序上的连续性：前期的投入规模是当期投入的参照。人口城市化对城乡基础教育投入差距有显著的缩小作用。随着农村人口到城市务工规模的扩大，城镇人均教育资源数量上趋于减少，而农村这一水平有所提高。

经济城市化缩小了城乡基础教育投入差距。经济增长中的城市偏向边际倾向并没有表现出递增的趋势，反而在下降。改革开放以来，农村的发展条件得到改善，农民的话语权有所提高，反映了中央政府发展战略的变化以及地方政府对此的响应，这一变化的动力来源于决策层的自我保护和政治稳定。而城镇土地扩张对城乡基础教育投入差距的扩大效应证实了预算外收入“取之于民，用之于城”的假设，反映了地方政府在土地出让收入的使用上有明显的“城市偏向”。

财政分权和地方政府参与竞争对缩小城乡基础教育投入差距都有积极作用：财政分权每提高一个百分点，城乡基础教育投入差距缩小约1个百分点。财政分权提高了城乡基础教育供给的公平性，这可能是因为分权体制下虽然政府偏好于投资经济性公共产品，但这也不失为发展地方经济的有效途径，为扩大向农村的教育投入提供了经济后盾；地方政府参与竞争的程度每提高一个百分点，城乡教育投入比缩小0.03个百分点，这与我们的预期不一致。在我国“向上负责”的政治模式下，中央政府用“标尺竞争”取代了对地方政府的政治说教。地方经济发展的可度量标尺成为中央政治治理的重要信息。地方官员为政绩而开展横向的竞争，对于地方政府而言，“标尺竞争”的重要策略是招商引资[33]，这是导致我国基础设施等公共投入增加的原因，它可能缩小了我国城乡基础教育的投入差距。另一方面，可能和财政分权的影响路径相似，与我国近几年大力提倡并落实城乡公共服务均等化有关，农村的公共品投入不足，城乡公共服务差距也是构成城乡差距的重要组成部分。因此，地方政府开展以经济增长为核心的“标尺竞争”，是为了保证和中央政府目标及政策的一致性，扩大了对农村公共投入的转移支付。

2006年的虚拟变量显著为负，说明政策效应显著。但模型1并未考察城市化的区域差异对城乡基础教育供给非均衡的影响。经济集聚及产业结构在我国东部、中部和西部地区有显著性差异。三大城市群经济体主要分布在东部地区，受益于地理区位优势及政策因素的影响，经济活跃度更强。本文以西部地区为参照分别引入了东部地区和中部地区与经济城市化的交叉项，即east*nonagri和central*nonagri。从模型2的回归结果看，东部地区经济城市化水平每提高一个百分点，城乡基础教育投入差距缩小约7.71个百分点，西部地区的经济城市化每提高一个百分点，城乡基础教育投入差距缩小约3-64个百分点，而中部地区这一效应则很微弱，其经济城市化水平每提高一个百分点，城乡教育经费投入差距只缩小0-08个百分点。与中西部地区相比，东部地区经济城市化对城乡教育差距的影响较强，一方面可能因为东部地区城市偏向边际倾向的初始水平低于中西部地区，导致其城乡教育差距较低的初始值；另一方面，这一边际倾向的下降速度也快于其他地区，使得整体效应高出西部地区4-14个百分点，高出中部地区7-69个百分点。原因在于东部地区外商直接投资多，而且许多企业基于农村低廉的土地成本落户农村，类似“用脚投票”的机制成立，因此为了吸引资本和人才流入，努力提高并完善农村的教育服务水平也是实现东部地区经济继续腾飞的助推器。尤其是随着对外开放程度的进一步提高，外来资本基于中西部地区廉价劳动力和土地成本也逐渐将产业向内地转移，东部地区为了留住资本和人才表现在城市偏向的边际倾向上逐步降低，因而经济越发达，向农村基础教育投入越高，差距越小。西部地区则可能是政策作用的结果。从十六届五中全会开始，国家就提出要加大对革命老区、边疆地区及贫困地区实现公共服务均等化的支持力度；以提高西部地区经济发展为目标的西部大开发战略也为较好地贯彻落实基础教育政策提供了基础。而中部地区非农产业比重的增加使得以提高政绩实现晋升的自利政府将更多的政策利益偏向城市，这可能与中部地区在我国的尴尬处境相关：中部地区一方面要努力赶超东部，提升经济实力，另一方面中央政府在教育投资等方面也未能提供与西部相当的政策扶持力度。因此，中部地区城市偏向的边际倾向下降的速度总体低于东西部地区。

模型3的回归结果同样没有拒绝过度识别约束有效的假设和不存在二阶序列自相关的假设。考虑可能存在同时性内生因果关系后，人口城市化的当前影响没有发生改变，仍然显著地缩小了城乡基础教育投入差距。但滞后一期的人口城市化对城乡基础教育投入差距没有显著影响。考虑内生性后，经济城市化水平值的滞后两期及以上作为当期值的工具变量，其当期水平对城乡基础教育投入差距有显著的正向影响。与不考虑内生性时的结果相反，经济城市化水平每提高一个百分点，城乡基础教育投入差距增加近3个百分点，这一结果证实了前述理论分析所指出的，经济集聚程度的提高通过“城市偏向”机制扩大城乡基础教育投入差距的判断。滞后一期的经济城市化水平显著缩小了这一差距。对这一结果的合理解释是，经济集聚产生的经济增长效应具有持续性，城市偏向的边际倾向有逐渐减弱的趋势。土地城市化的当期值和滞后一期对城乡基础教育投入差距影响均不再显著。此外，地方政府参与竞争程度的滞后一期值对城乡基础教育投入差距有显著的扩大作用，财政分权的滞后值影响不显著，在某种程度上说明了政府过度热衷于经济增长可能会忽略公共产品供给的公平性。模型4是将east*nonagri和central*nonagri也作为内生变量引入，估计结果并不理想，多数变量都不显著。

为控制时间趋势的影响，我们在模型2和模型3的基础上分别引入14年的年份虚拟变量。控制时间趋势后，经济城市化水平对因变量的影响仍然表现出显著的区域差异，而其他解释变量的显著性大大降低。采用系统广义矩（SYSGMM）方法，用一阶差分的滞后项代替水平值的滞后项作为工具变量和原有方程的矩条件一起回归，工具变量合理性能得到部分改善[34]。为了对弱工具变量进行改进，我们分别对模型2和模型3采用系统广义矩估计方法进行估计，结果见模型5和模型6。此结果与采用差分广义矩估计方法无太大差别，且部分变量显著性降低，我们认为前述结论仍然成立并可信。

4 结论与政策含义

教育是实现人力资本积累的首要途径，而受教育机会的公平与否影响着一个社会的阶层分布。撇开需求与支付能力差异，提供公平的教育资源是获得平等受教育机会的前提。在我国，虽然建立完善的公共服务体系，实现公共服务均等化被不断提上政策议程，但城乡基础教育供给存在的客观差距仍制约了农村劳动力向上流动，进而影响农村的整体致富和社会的长远发展。这一差距与我国长期存在的“城市偏向”有关：虽然改革开放以来，农产品的价格管制放松，市场化程度提高，但“非价格”领域的城市偏向并没有明显减少。我们将“城市偏向”归于两个原因：一是我国“自上而下”以GDP为标准的晋升机制内生出的地方政府自利行为，依靠城市非农产业拉动地方经济使得地方官员将政策向城市倾斜；另一方面是我国政治管制放松，政策走向开始被利益集团的呼声和诉求牵制。当前我国城市化还处在不彻底、不成熟的阶段，农村优质资源流向城市，而城市的反哺效应微弱，城乡二元结构在城市化过程中不断固化甚至强化，与之相伴随的是再分配体制中农村也处于弱势地位。在政治经济学分析框架下，随着城市化进程的推进，非农产业的经济贡献率提高，城市利益集团的话语权和主动权增强，对“城市偏向”政策产生进一步影响。本文正是基于这一视角建立城市化对城乡基础教育投入差距影响的理论分析框架，并利用1995-2009年省级面板数据进行经验研究。动态面板差分广义矩估计的主要结果表明，在不控制因变量和自变量的同时性内生时，人口聚集和经济活动集聚对城乡基础教育投入差距都有显著的缩小作用，前者主要在统计意义上平衡了城乡人均享有的教育资源数量，后者可能由于“城市偏向”的边际倾向在政策的作用下开始减弱，经济增长也为提高农村公共投资提供了财力支持。城市化则显著地扩大了城乡基础教育投入的差距。在控制内生性后，引入人口、经济和土地城市化滞后两期及以上作为工具变量，并分别引入三个核心变量的滞后一期作为解释变量，与未考虑内生性时的结论有所不同，人口城市化、经济城市化和土地城市化对城乡基础教育投入的影响具有不一致性：人口城市化在考虑内生性后，当期水平仍然显著地缩小了城乡基础教育投入差距，而滞后一期的人口城市化水平的影响变得不再显著；当期的经济城市化水平显著扩大了城乡基础教育投入差距，证实了理论分析中经济活动向城市集聚可能加剧“城市偏向”这一判断。而滞后一期的经济城市化水平显著缩小了这一差距，表明经济城市化使得非农产业增加及由此产生的专业化分工和技术创新促进了经济增长，这对实现城乡教育供给的均衡起到了积极作用，且这种作用具有一定的持续性。

土地城市化当期和滞后一期水平对城乡基础教育经费投入差距的影响则都不显著。此外，经济的集聚程度对城乡教育供给差距的影响存在显著的区域差异，东部的正向效应显著大于中部和西部。

我国正处在社会转型和社会结构变迁的重要时期，效率和公平兼顾尤为重要。暂不考虑城镇的教育投资回报，仅就教育这一存在外部性的公共产品而言，政府应承担起供给的主要责任，获得公平的教育机会是人们最基本的生存权和发展权。有损公平的“城市偏向”深受我国城乡二元结构的影响，城市化发展过程中的城镇优越性更强化了这种“城市偏向”。在当前不彻底、不完全的城市化过程中，应寻求多种方式实现城镇和农村的良性互动发展，努力扭转城镇和农村差距悬殊的局面。在政策制定中，也应更多地考虑农村、农民的呼声和诉求。此外，对地方政府的考核不应考虑单一的经济增长目标，即应建立包括公共品供给、经济增长、生态环境等在内的多目标考核体系。

（编辑：徐天祥）

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Abstract The longterm nonequilibrium rural urban basic education investments hindered the digestion of rural urban dual structure as well as the overall development of rural economy. Urbanization， as one of the most important forces promoting Chinas social and economic development， resulted in element agglomeration in urban areas on the one hand， and it likely exacerbated urban bias of social and economic policies on the other hand. This paper analyzes the impacts of urbanization on the investments of basic education between urban and rural areas with dynamic panel data GMM method from three dimensions of demographic， economic and landbased urbanization. The results show that， without controlling endogenous variables， both demographic and economic urbanization have significant impacts on narrowing the investment gap between urban and rural areas while landbased urbanization has a significant effect of widening this gap. After controlling endogenous variables， however， the effects of three dimensions of urbanization on rural urban basic education investment are different from those of not controlling endogenous variables.

Key words urbanization； urban bias； rural urban basic education investment； nonequilibrium