中国新农村建设资金配置效率评价及政策取向

2014-09-21龙菊

中国人口·资源与环境 2014年9期

龙菊

摘要本文利用数据包络分析法（DEA），对我国新农村建设资金的配置效率作了实证分析。投入指标中选取了2006-2011年国家财政投入农村的资金、金融机构资金、农村投资、农户投资4项数据，产出指标中选取了同期农村居民纯收入、第一产业对GDP增量的贡献率。根据数据处理结果，2006-2011年，在我国新农村建设资金的配置中，从规模效率看，仅1个年份有效，其他5个年份均未达到有效前沿。说明我国新农村建设资金投入分散，未能集中财力，发挥规模效益。从技术效率看，不同年份差异较大，资金使用上不足与浪费现象并存。从纯技术效率看，5个年份显示有效，2009年的数值相对偏低。针对上述问题，文章提出了加大新农村建设资金的整合力度，强化过程监管，优化结构布局等提高配置效率的政策取向。

关键词新农村建设资金；配置效率；评价；政策建议

中图分类号 F81

文献标识码 A

文章编号 1002-2104（2014）09-0091-05

2006年以来，为推动城乡经济的协调发展，按照中央的统一布署，新农村建设在我国全面铺开。数额庞大的资金通过多种渠道涌向我国广大农村，使农村地区的基础设施、义务教育、医疗卫生保障、农民收入等都有了显著的改善。与资金使用相对应的一个现实问题是配置效率，在多年的支农资金运行中，其配置效率是否达到了预期的目标？是否存在一些需要注意的问题？有没有继续提升的效率空间？如何进一步优化支农资金的配置效率？本文将在实证分析的基础上提出相应的对策建议。

1 我国新农村建设资金配置效率分析的文献回顾与方法选择

1.1 文献回顾

效率是经济学的核心问题，其实质是如何实现等量投入下产出最大或等量产出下投入最小的目标。西方最权威的经济学辞书《新帕尔格雷夫经济学大词典》在定义效率时认为效率即资源配置效率，“资源配置效率意味着在资源和技术条件限制下尽可能满足人类需要的运行状况”[1]，萨缪尔森认为，“如果经济在不减少一种物品生产的情况下不能增加另一种物品的生产，它的运行便是有效率的”。美国经济学家索罗（Solow）1957年首次引入了前沿生产函数（frontier production function）的概念，并以此作为资源利用效率评价的标准。同年，怀伦（Farrell）提出了技术效率、配置效率和综合效率等概念[2]。认为技术效率（technical efficiency， TE）反映在给定投入条件下经济单位获取最大产出的能力，配置效率（allocative efficiency， AE）是在给定投入价格时经济单位以适当比例使用各项投入的能力，将上述两项结合在一起即综合效率（overall efficiency， OE）。其中，技术效率还可进一步分解为规模效率（SE）和纯技术效率（PTE）：前者用于测度规模报酬不变的生产前沿与规模报酬变化生产前沿之间的距离，而后者用于测度当规模报酬可变时，待考察对象与生产前沿面的距离。1966年，利比森（Leibenstein）提出了X效率理论[3]。X效率是指在不考虑产品组合和规模大小的情况下，由于管理改进和技术应用等而产生的效率。在选定的资料数据中，可以估计最佳（或最差）的业务边界，其中某个单位X效率的低下情况可以通过其实际产出量与最佳业务边界之间的差值来反映。X效率理论认为，不能从市场角度来解释经济单位内部效率的问题，因为单位内部不存在市场因素，而单位成员缺乏对经济资源有效利用的动力才是内部无效率的主要原因。在缺乏竞争的环境中人本身的惰性会逐渐显现，因而收益最大化原则并不是单位内部人员首要的行为准则。传统的生产函数表面看来有效率，但在实际生活中常常因为劳动者缺少积极性而使生产活动变得无效率。另外，生产活动需要由单位内部全体成员的共同努力来实现，单位内部上下级关系、同事关系、企业文化等因素，都会对个人的努力水平产生影响，进而导致不同的产出水平。1997年，比格（Berger）和汉普雷（Humphrey）在实证分析的基础上认为，提高衡量最大化产出能力和管理层成本控制水平的X效率能使成本节约20%，而规模不经济导致的低效率则不会超过总成本的5%。

1.2 方法选择

进行新农村建设资金配置效率的测度，有三种方法可供选择：一是层次分析法。即把测试对象分为多个要素集合，将这些要素依递进关系进一步分解，按目标层、准则层和指标层排列起来，形成有序的递进结构。然后建立判断矩阵，通过两两比较的方式定量地判定每一层次中各个要素的相对重要性。该方法的关键点是通过数学方法确定每一层次中各要素的权重。但由于判断矩阵难以得到一致性的估计，使得该种方法具有主观性和不确定性，在实际运用中准确度难以把握；二是财务指标分析法。根据测试对象的不同情况，选定评价指标的类别，然后每一类选择数个具体的财务指标进行测算，再将测算结果进行各种标准化的比较和判断。优点是数据容易获取，结论简单明确，缺点是选取具体财务指标时，带有一定的随意性，可能降低分析结果的可靠性；三是前沿效率分析法。其特点是从技术角度探讨资源的配置效率，认为经济单位追求的目标函数是以最小投入获得最大产出。在给定技术水平和其他市场因素的条件下，能够以最小投入实现最大产出的组织被称为效率前沿组织，而相对于效率前沿组织的偏离程度即为待考察对象的效率损失。前沿效率分析法分为参数法和非参数法两类。参数法包括数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，DEA）和无界分析法（Free Disposal Hull，FDH），非参数法包括随机前沿法（Stochastic Frontier Approach，SFA）、自由分布法（Distribution Free Approch，DFA）和厚前沿法（Thick Frontier Approach，TFA）。在上述方法中，SFA分析和DEA分析是目前应用最成熟、最广泛的方法。SFA方法需要事先假定所使用的函数形式如柯布·道格拉斯（CobbDouglas）函数、傅立叶弹性成本函数（Fourier elastic cost function）、超越对数函数（Translog function）等，容易发生无效率项的限制过多，函数弹性不足等问题，估计出的效率值可能与实际值有一定偏差；DEA用于评价不同决策单元的相对效率，它将具有相同输入、输出的单位或部门称作决策单元（decision making unit， DMU），并依据一组同类决策单元的输入输出数据来判定各单元的相对有效性。在实际农村经济运行中，投入与产出之间并不一定存在着明确的数学关系，寻求特定形式的生产函数有时显得比较困难。DEA模型将所有决策单元的投入与产出项投影到几何空间中，以求得的最大产出或最小投入作为生产边界。当某个决策单元落在边界上时，这个决策单元即是最有效率的，其相对效率值为l；若决策单元落在边界内，则为无效率，它表示在投入不变的情况下可以增加产出（或在产出不变的情况下可以降低投入），此时的效率值介于0-1之间。与其他方法相比，DEA可以处理多输入、多输出决策单元，无需知道生产函数的具体形式，并且不需要进行参数估计，在研究中受到的约束较少，且模型中的权重由数学公式推导产生，不受评估者主观因素影响，较能体现公平性与客观性。因此，本文采用DEA方法来测度新农村建设以来我国支农资金的配置效率。

根据表2的数据处理结果可以看出，2006年至2011年，在我国新农村建设资金的配置中，从规模效率看，仅1个年份有效，其他5个年份均未达到有效前沿。说明我国新农村建设资金投入分散问题一直存在，缺乏有效的整合，未能集中财力，发挥规模效益；从技术效率看，有1年达到了技术前沿，其他年份则有程度不同的差异。技术效率即在规模报酬不变（CRS）基础上，支农资金在最大产出下最小的投入量，可以衡量是否存在资金使用上的不足或浪费现象。2009年，这个数值仅0.87，为6年中的最低值，这也与当年我国为摆脱美国金融危机的影响，推出了4万亿元扩大内需的投资计划，涌入农村的资金比上年大幅增加，部份资金未能得到有效利用的现实情况相符合；从纯技术效率看，5个年份显示有效，2009年的数值为0.97，相对偏低。但这样的测试结果与支农资金运行的实际情况相比仍然过于乐观，未能真正反映支农资金在组织监督过程中存在的问题，需要辅以其他研究方法作更进一步的分析；而且，无论是技术效率、纯技术效率或者规模效率，从2007年起，一直表现为规模报酬递减的形态。

3 提高我国新农村建设资金配置效率的政策取向

上述实证分析表明，新农村建设以来，我国支农资金的配置总体上是具有效率的，但还存在着较大的提升空间。结合新农村建设资金的运行现状，笔者认为从以下几个方面加以改进可望取得较好的效果。

一是加大新农村建设资金的整合力度。由于新农村建设资金来源多头，投入分散，交叉重叠，要提高其配置的规模效率，必须通过有效的整合以确保各种资金的协调使用。各地在确定支农项目时，应以财政部门牵头，与农业、林业、水利、科技、国土资源等部门联合协商，统筹安排。对县、省、中央等各个层面的用途类似、性质相同的新农村专项资金和部门预算项目支出，应逐步作到统筹分配使用；对于大多数纯公共产品和部份外部性较强的准公共用品，如农村电力、公路、信息服务等，应由财政全额投资，减少或取消中西部财政困难市县农村公益性建设项目的资金配套要求，以保证其顺利建成[6]。对于农村小型灌溉工程等有直接受益人的项目，可以采取财政补贴的方式，由直接受益人投入部份资金、以拓展资金来源，使有限的财政资金发挥出更大的效益。

二是强化新农村建设资金的过程监管。在新农村建设资金的配置中，纯技术效率的提高有赖于严密的组织和有效的监督。长期以来，我国相当一部份支农项目的运用还停留在“重争取、轻管理、无后评”的状态，由于监管不力，部份新农村建设资金被挪作他用，以项目承包形式隐性流失[7]。一方面造成了农村公共资源的浪费和损失，另一方面还对政府部门的形象产生了损害。为改变这一局面，有必要建立健全全国统一的财政支农投入统计和考核制度，制订操作性强的绩效评价指标体系，确立社会效益、财务效益等指标并进行细化。规范支农项目决策失误问责制度，切实加强对新农村建设项目的全程跟踪检查与绩效评估，定期不定期地开展农村公共基础设施使用情况的监督检查，严肃查处财政支农资金分配、管理和使用中的违法违规问题，保证投入农村领域的财政资金安全、规范、高效使用。为强化资金监管，要求从县、到乡镇、村，都应建立支农资金专项帐户，从资金的下拨到使用过程，进行逐笔审计。加强对招投标背景的监管，防止串标或其他幕后交易的发生。同时建立互相制约的部门追究制度，对提供虚假申报材料套取财政资金者，给予当事人警告、罚款或在一定期限内禁止申报的资格。对违反法律法规造成重大损失或投资效益达不到预期目标者，追究行政或法律责任。为加强外部监督，应进一步完善村务公开制度[8]。对各种支农项目的进展情况、施工形式、资金使用进度等，应通过村民代表会或其他适当的信息渠道向村民公开，确保群众的知情权和参与权。

三是优化新农村建设资金的结构布局。技术效率反映的是新农村建设资金被有效利用的程度，资金投向与结构布局至关重要。投向不科学，结构不合理，难免出现浪费与不足并存的局面。在新农村建设资金的诸多来源中，财政资金具有十分重要的地位。财政资金主要来源于国家税收，且带有无偿使用的性质，这就决定了财政资金的有限性与珍贵性。由于发展农村公共基础设施是实现基本公共服务均等化，缩小地区差距和城乡差距的必要手段，也是新农村建设的重要任务。要提高新农村建设资金的配置效率，下一阶段，在加强农村公共基础设施建设的同时，有必要根据各地不同情况，确定支农资金的重点投向，对于农业基础较好的地方，主要放在新型农机推广、生态高效农业、农村信息化网络建设等方面。对于比较贫穷的农村，则围绕农民增收和改善农民生产生活条件为目的选择项目，改造和整治村庄环境，加大农村教育卫生事业的支出，提高农民素质；在确定新农村建设项目时，应以县乡为主体，统筹安排，确保建设项目与当地生产力布局规划、村镇建设与整治规划衔接，避免重复建设，浪费资金。在新农村建设项目的选择过程中引入听证程序，吸引当地的农民代表参与，充分听取不同意见，确保公共基础设施的供给符合客观实际。对于部份项目，还可安排具有资格的投资咨询公司进行不可行性论证，对项目的负效益作出客观评判，杜绝随意编造项目套取财政资金现象的发生。

致谢：本文数据处理得到了首都经济贸易大学研究生高丽丽同学的帮助，特此致谢。

（编辑：徐天祥）

参考文献（References）

[1]

约翰.伊韦特尔，等.新帕尔格雷夫经济学大词典[M].北京：经济科学出版社，1992.[Eatwell J，et al. The New Palgrave Economics Dictionary[M]. Beijing： Economic Science Press，1992.]

[2]Farrell M J. The Measurement of Productive Efficiency[J]. Journal of the Royal Statistical Society， 1957， 120： 253-281.

[3]Harvey L. Allocative Efficiency vs. ‘XEfficiency[J]. The American Economic Review， 1966， 56：392-415.

[4]Charnes A， Cooper W W， Rhodes E. Measuring the Efficiency of Decision Making Units[J]. European Journal of Operational Research， 1978， 12： 429-444.

[5]Banker R D， Charnes A， Cooper W W. Some Models for Estimating Technical and Scale Inefficiencies in Data Envelopment Analysis[J].Management Science，1984， 19：45-47.

[6]刘文宇.试论财政支农资金的整合[J].农村财政与财务，2005，（7）：22-23.[Liu Wenyu. On the Integration of Financial Funds for Supporting Agriculture[J].Journal of Rural Fiscal and Finance， 2005，（7）：22-23.]

[7]佚名.10省区市财政支农资金使用情况[EB/OL]（2009-05-20），http：//www.cnr.cn.[Anomymous.Use of Financial Funds for Supporting Agriculture in 10 Provinces and Municipalities[EB/OL]（2009-05-20），http：//www.cnr.cn.]

[8]田先红.乡村治理转型与基层信访治理困境[J].古今农业，2011，（3）：11-20.[Tian Xianhong.The Transformation of Rural Governance and Grassroots Petition Governance Predicament[J]. Journal of Ancient and Modern Agriculture，2011，（3）：11-20.]

Abstract This paper makes an empirical analysis on the allocation efficiency of the new Countryside construction funds in China by using data envelopment analysis （DEA）. Input indicators include national finance investment to rural fund， financial institutions investment to rural fund， rural investment， and farmers own investment during 2006-2011， while output indicators include the net income of rural residents as well as the first industry contribution to GDP growth of the same period. According to the analysis on the configuration of the new rural construction funds in China， only one year is valid in terms of scale efficiency， when the other five years failed to meet the efficient frontier， which suggests the decentralized financial resources and failure to obtain the scale efficiency； different years vary in terms of the technical efficiency， with insufficient funds or waste of it coexist； in terms of the pure technical efficiency， data of five years shows to be effective while the value of 2009 is relatively low.To tackle with the above problems， the paper puts forward the proposals on strengthening the integration of new rural construction funds， enhances the process supervision， and optimizes the structure layout and so on to improve the efficiency of policy orientation.

Key words new countryside construction funds； allocation efficiency； evaluation； evaluation policy suggestion