中国社会转型期城市新贫困治理研究

(河南大学 哲学与公共管理学院， 河南 开封 475000)

中国社会转型期城市新贫困治理研究

张宗贺

(河南大学哲学与公共管理学院，河南开封475000)

城市贫困在我国社会转型期是一个重大的社会问题。城市贫困则是在经济和社会的双重压力下产生的。从原则上说，贫困者自身的因素必然会导致新贫困问题的产生。但是，从本质上看，城市贫困问题还是源于多种政治制度、社会政策的不断变化而产生的。贫困治理在主体上,以政府救助为主导,形成政府、企业、社会组织共同治理贫困;在治理方式上,从救助式扶贫到开发式扶贫,再到参与式扶贫;在治理目标上,一个由经济贫困到能力贫困的不断改善，最后达到缓解社会排斥的目的。

社会转型；城市贫困；贫困治理；治理范式

一、基于不同维度下的贫困

首先从经济的视角分析，这是研究贫困最早的一种视角,它主要从经济层面理解物质需求，描述出贫困就是体现的一种物质匮乏、被剥削和被压迫的物质底层。从日常生活来说，贫困者的生活水平和生活保障都低于一定的水准。有学者认为在经济层面上的贫困指标主要体现在贫困者的收入、消费和福利三个方面[1]6-9。

其次从能力视角进行分析，这种视角兴起于20世纪70年代之后,它是随着人力资本理论的兴起而逐步发展的。它所阐述的是：贫困是缺乏基本生存能力和发展能力,其核心体现了人力资本不足,包括教育、技能、健康和培训的匮乏[2]15。能力贫困是由著名经济学家阿马蒂亚·森最初提出的。他认为:“贫困的本质是对基本能力与权利的剥夺,是缺少获取和享有正常生活的能力,是创造收入能力和机会的匮乏。”基于他的阐述，贫困已经不再仅仅表现为低收入和低消费的层面，更为突出的是体现在文化生活保障不足，承受压力过大等等。因此，他的能力贫困视角超越了经济贫困视角，贫困因此也就上升到了基本能力与权利剥夺的层面[2]15。

最后从社会学的视角进行分析, 这一视角的兴起源于20世纪80年代末以后,阐释了贫困是一个由多种相关因素构成的多层面的社会、经济、文化问题的总称。其含义主要体现在以下内容:一是贫困的综合性体现。它不仅仅是建立在一种纯粹的经济范畴之上, 还表现了经济、社会、文化贫困现象的总体性分析。二是贫困的具体性概述。贫困有着实实在在的具体内容，从来不是凭空捏造的假象。由于人们在特定的条件下确定了维持生存所需要的物质需求。所以才造成了定义贫困的内容是如此明确。三是理解贫困的相对性。一直以来我国对贫困地区的理解都是相对于发达国家地区来分析定义的。同时贫困人口也是相对而言的。四是贫困的动态分析。随着经济和社会的不断发展和变化，划分贫困的标准也是逐步呈现出由低到高的水平进行发展的。因此，在社会视角下，贫困更多的是呈现出多元特征，从而才能是我们对致贫过程进行动态分析。

二、社会转型期城市贫困人口的现状分析

(一)城市贫困人口有着“转型期”的明显特征

贫困人口主要呈现出以下特征：贫困人口数量大；贫困程度、脱贫致富压力重；贫困区域、贫困行业、贫困人口种类较为集中。我国在改革开放以前,城镇人均收入为316元,基尼系数为0.15,贫富差距相对较小[3]42-43。然而，现在却随着经济的发展，国民生产总值不断提高，贫富差距逐渐拉大。由此可见,我国城市贫困问题是在特殊时期出现的特殊现象，说明了我国现阶段的城市贫困问题是在经济高速发展和社会转型过程的双重影响下产生的。

(二)贫富差距不断扩大，贫困人口更为突出

贫富差距的不断扩大导致了穷人越穷、富人越富的现象。据统计推算,越是收入高的家庭,收入增长率越高。目前我国城镇居民贫富差距的不断扩大的趋势越发明显，正是因为我国不同层级之间收入增长率的不断增加而产生的。贫富差距拉大的另一种表现是地区差别也不断拉大。之前计划经济时期强调平均分配, 从而影响了效率。我国目前突出的贫困差距不断扩大导致的贫困问题，主要就是过分地强调效率，从而忽视公平的结果。

(三)贫困人口分布集中，收入分配不均

我国贫困人口分布较为集中主要是由于他们大多数都来自传统的劳动密集型产业。这都是由于国家产业链的调整、结构变动、科技的发展、生产力的不断提高而导致的结果。收入分配不均是导致贫困最直接的因素。这是由于资产分配和收入分配不均带来的后果。因此，我国城市贫困问题才表现得如此行业化。出现这种现象的原因, 实际上是社会资源分配不公的结果。

三、社会转型期城市贫困治理新理念

社会转型期的城市贫困是在城市化过程中产生的新型贫困问题，具有经济社会双重体制的特征。属于再生性与被动型贫困。社会转型期的城市贫困具体表现为贫困人口的生活状况上，不仅仅表现为传统的生活质量差、收入水平低的特征，还表现在缺乏适应性社会发展的能力上，在城市生活中处于边缘化、生活压力大、受教育水平低、居住较为闭塞等新特点。因此，大量贫困人口的存在影响了城市的整体经济水平对于贫困治理本身也增加了难度。

上世纪九十年代以来，我国一直非常重视城市贫困问题的治理，先后提出了多种扶贫措施：失业救济制度、基本生活保障制度、送温暖工程、下岗职工再就业政策等等。然而，随着我国经济的快速增长，贫困问题也得到了相应的治理，2014年李克强总理在答记者问时提到：目前我国贫困人口较以前减少了1000万。但是减少并不意味着没有。

我国城市贫困治理的实践主要体现在治贫的内容、主体、手段、政策等方面。过去人们一直认为贫困治理就是解决贫困人口的物质缺乏，所以在贫困治理理念上一直坚持以提供物质资源为核心的救助政策，直接将钱财和物资作为解决贫困人口困难的方法。但是，从根本上忽视了对贫困主体能力和意识的提高，这也使我国贫困人口过度依靠政府，从而政府在治理过程中包揽了政策制度、资金筹集、扶贫指导、行动执行、扶贫监管等各项任务，而贫困者则只是消极地等待政府救援、救助。基于此，我国在社会转型期对于贫困治理应该树立新的理念，积极调动企业、社会组织参与到扶贫中来，充分发挥各自在贫困治理过程中的作用，从而达到整合多方社会资源、共同参与扶贫、协同治理的新模式[4]29。由于目前贫困治理的效果不明显，我们认为应将治贫措施建立在长期供给社会救助资源方面，使其结合社会与经济发展变迁的基本取向，让人们的基本生活权利长期得到保障。同时政府应该充分做好城市贫困治理制度的设计工作，从根本上提高贫困人群的生存意识，从而使城市贫困治理达到长期的可持续发展。

四、新时期城市贫困治理的范式转变分析

随着经济的不断发展、社会的不断进步，人们对贫困的认识发生变化的同时城市贫困治理也在经历着如下的转变过程。如图：

据图分析：主要从治理的主体、方式和目标三个方面进行系统分析。首先从治理主体进行分析，阐明了贫困治理首先是由民慈善机构到以国家政府为主导进行过渡，然后再发展到政府与民间组织之间建立协同合作、共同治理的全过程。从治理的方式进行分析,对于贫困的治理经历了救助式——开发式——参与式的过程。主要阐述了：从强调物质资本救助的扶贫,到强调人力资本开发的扶贫进一步强调社会资本投资的扶贫过程。最后从贫困治理的目标进行分析,对于贫困的治理经历了———个从经济贫困(主要强调物质资本投资、改善贫困者)——能力贫困(主要强调人力资本投资、克服贫困者)——社会排斥(强调社会资本投资、缓解贫困者)的一个全过程。

城市贫困治理范式的转变在中国的贫困治理过程中阐述了重要的意义，主要体现在三个方面。第一，从治理主体看,应突破以政府为主导的单一的贫困治理模式，积极建立政府、企业、社会组织共同治理方式，充分发挥多元主体在贫困治理中的作用。第二,从治理过程看,贫困治理经历了从救助式扶贫到开发式扶贫再到参与式扶贫的全过程。在此更应注重资源的合理分配，将政府、企业、社会组织进行多方主体相互配合、共同完成整合社会资源的重任。发挥他们各自的作用，从而突破政府单一分配资源的模式。第三，从治理目标看，在关注经济贫困问题的基础上应该更加注重社会融入问题。根据贫困人口的类型来提供多元化服务，营造良好的社会环境才能更好地改善他们的经济生活，从而有利于他们积极地融入社会中来。

政府主导一直是中国扶贫开发最主要的特征之一。上世纪九十年代以来，政府开始注重多元主体合作机制的发展，重视在扶贫开发过程中企业及社会组织所发挥的重要作用，鼓励多边机构共同参与到扶贫过程中来，共同合作治理贫困。目前来看，我国很多企业已通过各种形式进行商业投资和参与慈善活动，在扶贫开发中发挥了重要作用。此外,各种社会组织参与扶贫开发的热潮也迅速展开,成为贫困治理过程中不可或缺的主力军。社会组织参与的贫困治理，主要是以自愿性为基础，能更深入基层，贴近下层民众。发展和它们之间关系的同时还推动各方与弱势群体合作，使社会弱势群体从中受益。所以，中国在贫困治理过程中政府主导的扶贫体制正在发生着改变，城市贫困治理的政策制定也在发生着变革，治理方向也开始由政府主导向多方主体协同治理转变。

五、我国社会转型期新城市贫困治理的路径选择

(一)坚持新贫困治理主体的多元化

贫困治理较为复杂，必须全局考虑，坚持治理主体的多元化。政府部门与非政府组织相互合作，在组织方式上来实现贫困治理效度最大化。实践证明，政府与社会组织的合作是解决农村贫困问题的一个最有效的办法。在贫困治理过程中非政府组织不仅能在一定程度上弥补政府的资金，而且还能更好地了解贫困群体的具体需要，从而提高资金利用率[5]116。与此同时，由于自身的特殊结构和活动方式更加有利于帮助贫困人口脱贫。在多元主体参与治理的过程中要进行协调合作，逐步形成一个以政府为主导，其他社会组织相互配合、共同参与治理的扶贫模式，利用各自的优势，实施多样化的非营利的组织计划，共同参与扶贫，进而帮助更多的贫困人群。

(二)树立新城市贫困治理理念：注重以“权利”为核心

社会普遍不认同不劳而获，把对弱者的救助认为是一种施舍。即使在现在返贫政策实施中，政府依然视反贫困为一项权利而非义务。因此，政府责任就是将人民权利放入首位，在注重权利观念的同时确立与市场经济体制相适应的现代城市贫困治理的价值观念。政府更应加强政策指导、调动公民积极参与，真正在全社会建立起以“权利”为核心的贫困治理理念，为城市贫困治理奠定坚实的基础。

(三)明确新城市贫困治理目标：以可行能力培养为重点

阿玛蒂亚·森提出，“有很强的理由用一个人所具有的可行能力，即一个人所拥有的、享有自己有理由珍视的那种生活的实质自由来判断其个人的处境。根据这一视角，贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺，而这却是现在识别贫穷的通行标准。”目前，影响贫困人口生活的仍是收入水平，但城市贫困的实质却不仅存在于低收入，而是表现为能力的贫困。从可行能力视角分析保障被救助者并不是最终目标。在保障生存的基础上，给予“脱贫致富”的可行能力，使其提升自身能力，融入社会才是最终的目的[6]38。

(四)构建系统的新城市贫困治理体系：以全方位、多层次、综合治理为主要特征

城市贫困群体的生活与普通人一样，不仅有物质生活还有精神生活，不仅有生存需要还有发展需要。随着社会的发展，绝对贫困也是从多层次向相对贫困进行转变的，困难群众对社会救助的需求更是多种多样的。基于此，贫困治理首先要扩大救助的对象范围，使社会救助的范围扩大至全城居民，满足更多的被救助对象的合理需求。其次要保障贫困治理内容的广泛。最后要建立全方位的贫困救助方式[7]113。做好城市贫困救助，不仅需要熟悉相关政策制度，还要运用专业知识、助人的理念和方式与贫困人群进行沟通交流，更要在物质救助的同时传递精神动力。

六、结语

城市贫困在我国社会转型期是一种客观存在的社会现象。我们无法避免贫困，但可以将其控制在不会影响社会的良性运行和协调发展的范围之内。总的来说，贫困治理研究只有在贫困现象超出一定的限度时，才达到了一种社会问题，从而才能为治理提供新的理论视角。因此, 在全球化社会转型的宏观背景下, 贫困问题的出现有其必然性, 但主要是由于个体及社会结构性变迁造成的, 在对其进行治理时若能够根据具体情况，进行合理的制度安排和政策设计, 采取有针对性地措施, 就可以得到较好治理, 从而实现社会的可持续发展,加速我国现代化进程。

[1] 吴理财.“贫困”的经济学分析及其分析的贫困[J].经济评论，2001(04).

[2] 阿马蒂亚·森 .贫穷与饥荒[M]. 北京：商务印书馆，2001.

[3] 周 兴，王 芳.中国城市与农村基尼系数变动的分解研究[J].经济科学，2010 (1).

[4] 王国良. 中国扶贫政策——趋势与挑战[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[5] 叶大凤，周 健.非政府组织参与社区主导扶贫的问题与对策[J].前沿，2012(1).

[6] 阿马蒂亚·森．以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[7] 刘 娟.扶贫新挑战与农村反贫困治理结构和机制创新[J].探索，2012(6).

[责任编辑郜春霞]

Study on Poverty Governance for China Cities during the Period of Social Transformation

ZHANG Zonghe

(Institute of philosophy and public administration, Henan University, Kaifeng 475000, China)

City poverty is a major social problem in China’s social transition period. It is the dual pressures in the economy and society. In principle, the factors of the poor will inevitably cause poverty, but in essence, city poverty produce on changes of variety of political system and social policy. In poverty governance, governance guide leads to a common governance of social organization, enterprise, government. In the mode of governance, it’s from poverty alleviation relief to development-oriented poverty reduction, and then to the participatory poverty reduction. In governance objectives, the paper mainly introduces a process of economic poverty to poor ability, and finally reaches the purpose of alleviating social exclusion.

social transformation; city poverty; poverty governance; governance paradigm

2014-06-20

张宗贺(1990- )，女，河南商丘人，河南大学哲学与公共管理学院行政管理专业研究生，主要从事社区治理、地方治理研究。

C912.81

：A

：1671-8127(2014)06-0001-03