对公租房建设相关政策的探讨与建议——以北京市为例

文│ 清华大学建筑学院 周燕珉

清华大学建筑学院住宅与社区研究所 林婧怡

对公租房建设相关政策的探讨与建议
——以北京市为例

文│ 清华大学建筑学院 周燕珉

清华大学建筑学院住宅与社区研究所 林婧怡

此文以北京地区公租房为研究对象，通过对现有政策、规范及相关建设导则的总结分析，探讨其对公租房规划与建筑设计的影响和限制，并结合调研及设计实践中的经验和体会，尝试对部分政策及规范内容提出改进建议，供有关部门参考。

公租房；相关政策；规划设计；建设导则

1 研究背景

1.1 研究的缘起

根据《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号），公共租赁住房是保障性住房安居工程建设的重点内容。近年来，北京市大力推进公共租赁住房的发展，并相继出台了若干政策来指导和规范公租房的规划设计。然而公租房在我国尚属新兴事物，许多政策和制度仍处于探索阶段，需要在实践中不断检验和修正。

笔者研究团队于2012年承担了由“北京市保障性住房建设投资中心”委托的公租房技术研发课题，其间参与了对北京市公租房建设项目的后评估调研及楼栋套型标准化研究，在设计实践过程中对公租房现行政策有了更深入的解读和体会。本文将课题成果中的政策研究部分进行了梳理，希望通过对北京市现有公租房相关政策及规范的总结分析，探讨其对公租房规划与建筑设计的影响和限制，并尝试对政策中的部分内容提出调整建议。

1.2 研究的主要内容

研究从规划和建筑设计两个层面展开，规划层面的主要内容包括：现有规范对公租房规划的影响分析；公租房规划在普通住宅规范基础上进行特殊考虑的可行性探讨。此研究旨在通过对已建或在建公租房项目的调研及案例分析，找出规划设计中的难点及制约因素，并尝试给出解决方案。

建筑层面主要以《北京市公共租赁住房建设技术导则（试行）》（下简称《导则》）为研究对象，结合实际项目的建设经验及设计体会，针对《导则》中有关套型类型、各空间面积指标、层高要求、设备及电气设计指标等要求展开相应探讨，再通过与其他城市相应政策或规范的比较研究，进而给出部分改进建议。

2 对现有规划层面相关规范的探讨与建议

2.1 现有规范对公租房规划形式的影响分析

北京市公租房的规划建设基本参照现有普通住宅相关规范中的规划要求来进行。其中较为重要的规划控制指标为容积率及日照要求。我们将现有各类规范中，与日照、容积率等规划相关的内容进行了整理和分类，得到的内容如表1所示。

（1）节地要求使公租房楼栋将以高层、一梯多户为主

表1 现有规范中与日照、容积率等要求相关的内容列表

根据《北京市城市建设节约用地标准》规定，保障房（经济适用房）的容积率要求控制在1.6～2.8之间。从表1可知，公租房的容积率虽尚未给出明确规定，但提出了“适当提高容积率和建筑密度”这一建议。从若干实际项目的规划条件来看，容积率通常以2.8为上限（即参照经济适用房的容积率上限要求执行）。为实现节地的目标，公租房住宅楼栋将以高层为主。但高层住宅的核心筒面积较大，若仍采用一梯2～4户的楼栋形式，则会导致每套住宅的公摊面积过大，从而使套型使用率降低。因此在实际设计时常会采用一梯6户及以上的楼栋形式以降低每户公摊面积，例如廊式或塔式楼栋。

（2）现有日照要求使公租房楼栋及规划形式陷入两难

长期以来，北京地区对住宅的日照条件一直实行“双控”要求，即日照间距和日照小时数须同时满足相应标准。这对于降低居住区建筑密度、维持舒适的户外空间环境是有积极意义的。同时由于气候条件和居住习惯等特点，北京地区的住宅大多以南北向板式楼栋为主，居住区规划形式以行列式布局最为常见。这种规划形式有利于争取更多的南向房间，保证住宅的均好性。

然而对于公租房而言，日照“双控”要求却给楼栋形式及规划布局带来了一些不利影响。出于节约用地和提高容积率的考虑，住宅进深宜尽量变大，一般商品住宅中的板式楼栋进深会达到15m～20m；但北京市公租房以40m2小套型为主[参见《关于贯彻国务院办公厅保障性安居工程建设和管理指导意见的实施意见（京政办发〔2012〕2号）》]，为保证日照及朝向要求，楼栋进深往往难以满足要求。市场上部分公租房通过套型前后退让等方式使楼栋进深变大，但却产生外轮廓线凹凸不平、体形系数增大、部分套型室内采光受影响等问题。而对于许多在建公租房项目中采用的一形、L形或U形廊式住宅来讲，虽然南向套型比例较多、住宅舒适性较好，但因北向不能布置套型，导致一形楼栋进深往往较小，L形、U形楼栋北侧用地较为浪费。这些都会对高层建筑结构的稳定性产生影响，而且不利于节地。因此现有公租房规划往往面临舒适性与节地性两难的困境。

2.2 对公租房规划要求给予特殊考虑的可行性探讨

目前对公租房的日照要求与普通住宅相同，如表2、表3所示。但对套型面积标准、容积率的要求又与普通住宅有所差异，因此一些适合于普通居住区的规划布局、楼栋形式往往难以在公租房小区中实现。课题组从改变日照要求入手，探讨当日照间距或日照小时数二者之一予以适当放宽时，是否会对公租房规划形式带来积极的影响。

以日照作为切入点的原因：首先，公租房是具有过渡性质的租赁型住宅产品，而并非供住户长期居住；其次，公租房居住群体部分为新就业职工和外来务工人员，其工作模式通常为“朝九晚五”，白天家中往往无人，对于日照的要求要相对低一些。

2.3 对日照间距给予适当放宽的可行性探讨

北京地区板式住宅建筑的日照间距通常按1.7倍计算，塔式住宅建筑一般按1.2倍计算。研究中我们以若干种典型的规划布局形式进行了模拟计算。通过分析比较可看出：

①南北向板式住宅日照间距压缩余地不大，具体如图1所示。板式住宅通常采用南北向行列式排布的规划形式，根据日照模拟计算可知，在现有日照间距要求（1.7倍）的条件下，住宅日照小时数（大寒日≥2小时）可以满足；如果缩小间距，日照小时数将不能符合规范要求，因此规范所要求的日照间距基本没有压缩的余地。L形、U形住宅与板式住宅情况基本类似。

②东西向板式住宅日照间距可以进行适当的压缩。东西向住宅突破日照间距前后的规划形式对比，如图2所示。图中可以看出，东西向住宅日照间距的压缩余地较大，突破间距的效果较为明显。

③塔式住宅日照间距压缩效果不明显。根据日照模拟计算可知，塔式住宅的日照间距虽有一定压缩余地，但综合考虑小区整体建筑密度、绿地率、卫生视距等要求，楼间距往往不宜过多压缩。加之塔式住宅对日照间距的要求（1.2倍）本身就比板式住宅低，日照间距压缩效果不会很显著。

表3 现有规范对日照间距的要求（北京地区）

结论：现有规范中针对日照间距的要求比较科学、合理。在大部分常见的居住区规划形式下，通过调整日照间距对公租房的规划布局或容积率产生的影响不大。对于一些特定的楼栋形式，如东西向板式住宅或一些受周边条件制约较多的地块，如形状、朝向特殊的地块，突破日照间距有可能使规划形式更加多样化，或是出现围合式布局，塑造街区感，也有利于容积率的提高。但仍需注意，此类规划形态会引发东西向套型较多、套型间品质差异略大、楼栋布局过密等问题。

2.4对日照小时数给予适当放宽的可行性探讨

现有公租房中的部分板式住宅和塔式住宅因受日照标准所限，北侧不能布置套型，往往会造成楼栋进深小、结构稳定性不佳等问题。增加北向套型后，一方面对于节约用地和提高容积率有很大帮助，另一方面也有助于楼栋轮廓规整化，对结构和保温节能有利。此外，由于每层户数相应增多，各户公摊面积也会相应降低，有利于提高套型使用率。

居住空间保证一定时长的日照不仅是出于舒适性的考虑，更是对卫生性、健康性的基本保障。此次对日照小时数给予适当放宽的探讨并非普遍降低住宅日照小时数的要求，而是仅对楼栋中局部设置的北向套型进行了尝试。虽然北向套型在居住品质上与其他套型会有一定差距，但考虑到公租房的过渡性，北向套型仍具有存在的意义，例如可作为临时周转用房，适当降低租金，供有需求的人群短期租住。

结论：通过上述分析可知，增加北向套型可使楼栋形式更加省地，有助于楼栋自身的结构稳定。可适当允许公租房局部设置北向套型，但需考虑采取一定措施来使北向套型的舒适度提高。

3 对公租房建设导则中若干问题的探讨与建议

2010年7月，《北京市公共租赁住房建设技术导则（试行）》（下简称《导则》）正式出台，其中对公租房的规划与单体建筑设计，结构、设备及电气设计均给出了明确的要求。《导则》的制订和发布有效促进和规范了北京市公共租赁住房的建设管理，是设计人员参考和学习的重要依据。近年来笔者及研究团队参与了一些保障房图集的编制工作，有机会接触到许多实际项目的规划设计过程，并通过访谈和调研了解到在建项目中遇到的许多难处，于是对《导则》有了更加深入的解读和体会。借此机会我们针对《导则》中的部分条文提出一些尚不成熟的建议，希望和大家共同探讨。

3.1 对套型设计面积标准为特定值的探讨

目前《导则》第2.2.1条针对四类公租房套型，即单居套型、小套型、中套型和大套型，分别给出了相应的设计面积标准，如表4所示。其中以30m2、40m2、50m2这类特定值作为面积标准会否定中间段数值的出现，造成套型设计受限。尽管对于前三类套型面积给出了上下浮动不超过5%的调节范围，但在实际设计中仍存在一些问题。以《公共租赁住房优秀设计方案汇编》中06号方案的C套型为例，其建筑面积为43.58m2，并未符合《导则》的任何一类套型所规定的设计面积标准；若要与特定的面积标准（例如小套型40m2左右，即38m2～42m2）取得一致，则需压缩套型各空间面积。由于公租房套型面积本身就不大，即便只减少1m2～2m2，也可能对套内使用功能带来很大的损失。

对此我们给出的建议是，依据使用面积区间对各类套型面积标准进行规定，例如小套型的面积标准可为30m2～40m2。在上海的设计导则中，对于公租房各类套型的设计面积标准就给出了一定的面积区间，这样有利于设计师在较为灵活的范围内进行调节，避免因一味苛求面积而牺牲功能。

3.2 对以“套型建筑面积”作为公租房套型衡量指标的探讨

现有《导则》中对各类套型均采用“套型建筑面积”作为衡量指标，这与商品住宅的计算方法是一致的。但“套型建筑面积”会因套型所在楼栋的不同，而产生不同的计算结果，这就会给公租房的分配和管理带来一定问题。公租房租金是按照建筑面积来计算的，很可能会出现住在同样套型里的住户因套型所处楼栋的不同而缴纳不等量的租金，这就存在不公平性。从具体项目设计过程来看，经常出现因迁就某特定的套型建筑面积而调整标准套型空间尺寸的问题，从而导致几乎各个项目的套型都有些不同，这不利于公租房标准化、产业化的推行。此外，套型建筑面积包含了楼栋公摊面积，目前，公租房设计中为了提高楼栋使用率，往往压缩公摊面积，从而导致在设计时难以配置公共空间和管理用房，公租房居住群体的活动、交流等需求无法满足。

对此我们建议考虑以“套内使用面积”作为套型面积的衡量指标。由于公共租赁住房与商品住宅的性质有所不同，用“套内使用面积”能够更好地实现管理和分配上的公平性，也便于推行标准化、产业化。建议《导则》中对“套内使用面积”和楼栋使用率给出一定的限定范围。

表4 《导则》第2.2.1条公租房套型设计面积标准摘录

3.3 对层高2.7m可能产生问题的探讨

现有《导则》第2.2.2条规定层高应为2.7m，低于住宅设计规范中层高宜为2.8m的建议值。虽然控制层高有利于节地、节能和降低建筑成本，但从在建项目的调研中我们了解到，层高2.7m的住宅在土建施工和室内装修完成后，室内净高往往仅剩2.46m～2.50m，这既影响了室内进光量、通风量，也容易让人产生压抑感。公租房以小套型为主，多数套型仅为单侧采光，层高较低使窗户上沿高度也随之降低，对室内光线和通风的影响比普通住宅更加明显。同时，层高过低不利于一些设备部品的安装和使用，例如入户门上方的顶柜、卫生间的储水型电热水器等。虽然目前公租房仅是供住户过渡性居住的产品，但当未来公租房的使用性质发生改变时，层高过低将会使改造及使用功能受限，空间难以灵活利用。若将《导则》中的层高要求从2.7m提高至2.8m，与普通住宅规范统一，也许能够相对减轻上述问题带来的影响。

3.4 对厨房、卫生间使用面积标准的探讨

目前《导则》中对卫生间、厨房面积给出了相应的最低标准，如表4所示。在实际设计时我们认为这部分面积要求还有调整的余地。以“卫生间使用面积≥3m2”为例，《导则》最初制定时参照了原《住宅设计规范》中的相应内容，然而在单居套型建筑面积不超过30m2的限制下，套内实际使用面积通常仅有20m2左右，考虑卫生间和厨房所占用的使用面积后，留给厅室空间的面积仅余下13m2，这为住户的睡眠、活动、就餐等居住生活和家具布置带来了很大困难。目前最新版《住宅设计规范》中，已将三件套卫生间的使用面积降至2.5m2，厅室合一的小套型住宅厨房使用面积降至3.5m2。笔者建议，可参考最新版住宅设计规范，将厨卫空间的使用面积标准适当降低。

4 结束语

综上所述，公租房相关政策及规范的制订应考虑居住对象的实际使用需求，并要有利于住宅产业化、标准化的推行和未来的可持续发展。一些具体指标的制订宜灵活，以便给设计人员留出更多的发挥余地。保障房的建设发展需要通过相关政策和规范来指导、推动，但这是一个长期的过程，需要在实践中不断探索和完善。我国的保障房建设发展方兴未艾，笔者此次以公租房为例进行研究仅是一次粗浅的尝试，其中尚有许多不成熟之处，希望各位同行批评指正，共同促进保障房建设的良性发展。

【1】 GB 50096-2011 住宅设计规范.中国人民共和国住房和城乡建设部，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局.北京：中国建筑工业出版社，2011.

【2】 GB 50096-2003 住宅设计规范．国家质量技术监督局，中华人民共和国建设部．北京：中国建筑工业出版社，2003.