论信访制度的功能定位

王弘宁，刘 佩

吉林省2013年《政府工作报告》提出：“要切实解决群众信访诉求。当下信访已成为影响我国包括我省社会和谐稳定的一个不容忽视的因素，如旧访长期高位运行、事涉主体的多元化趋势、信访案件成因背景复杂和新访不断、尚未化解的案件多是积案等。”可见，当前的信访形势暴露出一些新的问题与隐患，社会稳定和管理仍然面临挑战。因此，应全面、系统的研究信访问题，理论阐述多元化机制下的解决方法，探索新形势下上访案件的成因及处理对策，推动上访工作尽快走上法制化轨道，而对上述问题的研究首先要理顺并科学定位我国信访制度的功能。

一、信访制度功能的冲突

从信访制度的运行角度而言，信访制度的功能定位存在三类范畴，即应然功能、实际功能和期待功能。信访制度的应然功能是立法者期待信访制度发挥的功能，此种期待体现为法律文本对信访制度功能的规定即法律定位的功能；实际功能是信访制度实施、运行发挥的功能；期待功能则是民众（尤其是信访者）对信访制度期待其发挥的功能。而信访制度的最佳实施效果是应然、实际以及民众期待功能的有机统一。

（一）法律定位的信访制度功能

2005年起我国开始实施《中华人民共和国信访条例》（以下简称信访条例），其中第二条规定：信访是公民、法人或者其他组织用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，信访的内容是“反映情况、提出建议、意见或者投诉请求”，并“依法由有关行政机关处理。”第六条规定：信访机构的职责有六项，即（1）受理、交办、转送信访人提出的信访事项；（2）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；（3）协调处理重要信访事项；（4）督促检查信访事项的处理；（5）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；（6）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。概括而言，信访机构的职责体现为沟通、承办、协调、督促、指导等，且以沟通职责为核心。从信访条例对信访制度功能的定位可以肯定，其最大功能是“上传下达”，起到民众与政府之间的桥梁作用。而信访机构的职责主要体现为“转送”信访事项，即信访机构汇集民众信访事项后将信息反馈给政府及相关部门，以达到民意顺利传达的目的。但应强调，据信访条例的规定，信访机构并未被赋予实质解决信访事项的权限，信访制度的监督等功能只是在沟通功能正常实施情况下的附属功能。因此，信访制度必须将“沟通”作为我国信访工作的首要功能定位。

（二）民众期待的信访制度功能

我国存在多种纠纷解决机制，包括司法解决、行政解决以及自我协商，司法解决主要通过诉讼处理，行政解决则包括行政复议等方式。而在这多种纠纷解决机制中，为何信访主体选择信访的方式呢？笔者认为，提起信访的根本原因是其利益受到损害而未得到自己认可的解决结果，或已经穷尽合理解决渠道但信访主体仍未满意，或信访主体认为其他渠道并不能保障自己的合法利益。对此，有学者谈及涉诉信访量增加，认为：“信访是传统的反映人们诉求和不满的一种方式，在当代社会它往往和对法院的不满相联系，形成所谓涉诉信访。涉诉信访数量的增加反映了对法院不满程度的增加。如下图所示，1986到2006年间，法院一审、二审、再审立案9 690万件，法院信访案件13 779万件。其中，以2005年为例，法院审判案件数量约为600万件，信访案件数量约为400万件，比例占审判案件数量的三分之二，这体现出了民众对审判的不满。”［1］因此，信访主体选择信访的方式，希望获得更大的利益实现。但信访制度的实质功能是“转达”，而信访主体期待的则是“转达”之后的实质性结果。所以，民众期待信访制度发挥的功能是对主体权益更实质的“救济”。

（三）信访制度实际运行过程中的功能

2014年的《信访工作计划》谈到，“当下，信访工作形成了统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的格局，通过联席会议，建立排查调处机制、信访督查工作制度等。信访部门做到不受理，不督办，不干预，使信访制度与社会管理相结合。”可见，我国信访制度在实际运行中基本遵循着信访条例的规定。但考察信访制度还应考虑实际运行中对其影响的特殊因素，他们对信访制度发挥实际的功能不可忽视。正如“法律制度和政治制度、经济制度一样，是社会有机体的组成部分，不能忽略其他社会因素对法律的影响。”［2］

1.政绩考核的影响

“我国信访工作实施属地管辖、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合，尽量减少越级访、集体访和重复访，对正常的上访群众禁止拦、堵、卡、截，保证信访渠道畅通。”［3］但信访条例规定，各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。所以，信访量成为了政绩考核中的重要指标，降低信访量成为各级政府的重要工作。一方面坚持信访制度实施，另一方面以信访量作为考核指标，这样的矛盾定位使基层政府承担化解纠纷的巨大压力。在降低信访量的驱动下，民众越级访时就可能发生截访现象，或不合理地满足信访主体的要求，造成信访处理难看。这种情形下，信访制度的沟通功能被边缘化，而降低信访量成为信访工作的主要目的。

2.反腐工作的影响

信访制度给民众提供了意见表达平台，并可从损害群众利益、影响社会稳定的信访举报中筛选线索，将信息汇集和线索筛选同反腐关联，能凸显信访制度的监督功能，促进反腐进程。监督功能是指“通过信访听取民声，反映民意，使信访者所反映的问题能够被查处。”［4］97因此，我国信访条例中信访监督方式表现为：信访主体对国家机关工作人员提出批评、建议或对国家机关工作人员的违法失职行为进行检举、揭发，通过解决信访事项监督国家机关工作人员。近年，随着我国反腐力度的加大，从信访工作中筛选反腐线索尤显重要。“据统计，2000至2003年，全国有75%以上的贪腐案件是通过信访举报侦破的。”［4］100但其中也存在一些问题，我国信访条例规定，信访主体对法院、检察院以及各级人民代表大会等机关工作人员提出检举、揭发，必须向有关的人民法院、人民检察院、人民代表大会及其常务委员会提出。对此，我们以人民法院涉诉信访为例，如果法院处理涉诉信访事项，若存在内部腐败现象，如不主动移交反贪机关处理，就会变成内部处理，致使反腐成为“空架子”，信访监督功能亦被弱化。所以，如何使信访与反腐顺畅衔接，充分发挥信访制度的监督功能，仍然存在衔接机制规范化的问题。

综上，沟通功能是我国信访条例的法律定位，但信访机构并不具有实质的处理权，在民众基于对其他纠纷解决机制不信任，而期待信访制度发挥救济功能的情况下，导致信访制度运行中出现问题，如长期访、越级访等。就此，学者们对信访制度存在三种不同主张：其一，废除信访制度。主要以社科院研究员于建嵘等为代表，其撰文《信访的制度性缺失及其政治后果》认为：“我国信访制度目前存在着诸多的问题，如体制不顺、功能冗杂、程序缺失；信访内容广泛、复杂，社会矛盾集中；信访工作机构不具有行政的职能和权力，导致信访机构不能解决问题；信访运作过程中暴力‘截访’现象时有发生，对公民权利造成了极大的侵害。”其二，改良信访制度。以高武平、陈柏峰等为代表，提出改良信访制度的方式是完善的社会主义民主和切实发挥人民代表制度。其三，强化信访制度。理由为三条：一、信访必须解决问题，为了解决问题必须有权；二、中国的国情是司法不独立，需要这样的一个反馈系统；三、中国的救济方式太少。对于种种观点，笔者认为，若制度运行出现问题，问题的解决并不是简单地增加新制度或否定旧制度，例如废除信访制度实是非现实的存在。但在承认信访制度的前提下，信访制度的功能又面临两种选择，一是增强信访制度权力，增加救济功能；二是坚持信访制度沟通功能。下文分情讨论。

3.可能路径：信访制度救济功能的增加

信访制度的功能定位冲突导致出现各种问题，而信访制度救济功能的增加可能成为解决路径。有学者提出信访救济与行政诉讼救济相比较，具有以下优势：“一、信访主体认为信访救济节省成本；二、信访救济更有利于冲破关系网的束缚，增强信访裁定的相对独立性；三、从受案范围、救济力度、执行难度、调节合法性角度分析，信访救济在救济效力上略胜诉讼救济。”［5］该学者的分析以信访救济是特殊的行政救济作为论证前提。但根据信访条例，我国信访机构不具有实质的救济权，增加信访制度的救济功能意味着扩张信访机构的权力。所以，有学者更进一步提出为扩大信访机构的权力：“首先，应集中权力，即将人大、政府、法院、检察院信访部门集中，形成以人大信访为中心、其他信访部门为具体办事机构的模式；其次，提升信访机构级别，赋予信访机构案件管辖和处置权。”［6］增加信访制度救济功能的直接优势是迎合民众的功能期待，快速解决信访诉求，将问题解决在基层。但亦存在问题，尤其是救济权的定位，若信访制度的救济权是行政权，信访机构属于政府机构，那么，如在涉诉信访的问题中，法与访的关系应如何平衡？等等诸多问题，亟需解决。

以法院涉诉信访案件为例，信访主体对一审、二审或再审案件判决提出信访请求，若信访机构对涉诉信访案件具有实质的救济权，则意味着信访机构的信访决定或裁定可能改变法院判决，这时，若将信访机构的救济权定位为行政救济，就意味着行政权高于司法权，导致司法判决的不确定性，动摇司法权威。面对这样的情况有人认为，可直接将涉诉信访从信访制度中剥离，即只有涉及政府行政事项时才适用信访救济权。但仍有问题，行政救济手段包括行政诉讼和行政复议，二者的共同特点是对程序正义和实体结果确定性的追求，尤其是行政诉讼，其程序正义的根本价值能保证实质结果的正确和正义。与之相较，信访救济存在于行政主体内部，具有非程序性和不确定性，存在信访机构实质救济随意，信访决定非终局性等问题。若此时赋予信访救济程序性和确定性，信访救济就会转化为法院以外的“行政诉讼或行政复议”，使社会制度设置紊乱，背离法治理念。

三、坚持法律定位下的信访制度路径选择

有学者提出废除信访制度，主张以司法救济取代信访救济。但我国现阶段废除信访制度并不是现实选择，不符合民众对信访制度的需求，应该在尊重我国信访立法的前提下进行改革，突出信访制度的沟通功能，使信访制度走向法治化，正确引导民众，解决民众意愿。信访制度法治化需要运行的规范化、制度化，并合理发挥沟通功能与监督功能，构建规范化的信访处理模式，可将信访案件的处理分为甄别机制、引导机制、应对机制三步。

首先，甄别机制作为处理模式之首，它是信访的钥匙，也是保护合法事实的屏障。甄别信访案件可根据情况将案件分为“无理访、正常访与灰色访”。而甄别机制设置的关键是案件甄别主体、甄别程序、甄别因素。其次，引导机制以甄别机制为前提，有序地将案件合理移送相关部门处理，并引导民众依法解决问题，对“无理访”，一方面将案件从信访量中剔除，减轻涉访机构、基层政府压力，减少暴力截访或满足不合理的信访要求，另一方面要明确信访主体的法律责任，维护司法公正与权威；对“正常访”，依据信访条例，及时、有效给予答复和处理，避免转变为越级访、长期访、弹性访等；对“灰色访”，即有、无理界限模糊的信访案件，应先甄别，划清后依据法律进行相应的有、无理处理。最后，应对机制应建立综合救助体系，对有理访进行合理救助，其资金来源于公共服务支出，并做到使用的公平、公开，还可将有理访与反腐相联系，相反，对无理访或灰色访甄别后的无理访进行法律责任追究。

信访案件三机制环环相扣，甄别是前提，引导是手段，应对是目的，最终实现信访制度的法治化，快速、有限地回应我国信访的实践。因此，在现阶段，坚持信访制度的沟通、监督功能，促进信访法治化是最现实、最佳的解决信访问题的路径。

［1］朱景文.中国诉讼分流的数据分析［J］.中国社会科学，2008（3）：83－92.

［2］陈瑞华.社会科学方法对法学的影响［J］.北大法律评论，2007（8）：210.

［3］应星.作为特殊行政救济的信访救济［J］.法学研究，2004（3）：65.

［4］肖萍，刘东京.信访制度的法理研究［M］.北京：群众出版社，2012.

［5］应星.作为特殊行政救济的信访救济［J］.法学研究，2004（3）：66－68.

［6］李靖，钟哲.从扩权到扩容：社会管理创新视角下信访制度改革的思路转向［J］.长白学刊，2013（1）：60.