城乡统筹改革实验区农民工的住房券研究

2014-09-20马敏达聂小龙曹小琳

重庆理工大学学报(社会科学) 2014年10期

马敏达，聂小龙，曹小琳

(重庆大学建设管理与房地产学院，重庆 400045)

一、研究背景

中国经济的蓬勃发展不断催化了城市化水平的提高，数以千万计的农民工也在这场工业化和城镇化中，占据着不可轻视的一席之地。这种由农村向城市的转移是持续的，规模是逐日扩大的，引发了农民工在城市的居住问题。就农民工本身而言，工资水平低，家庭生活负担重，未纳入社会保障体系之中。所以，面对城市高昂的房价，要依靠自身能力来解决其在城市的居住问题是十分困难的。因此，农民工手中的土地就是他们生存的基本保障。大多数农民工进城务工生活后，也不愿意退还农村土地，引发了大量农村土地被闲置、抛荒等不合理配置情况。

(一)农民工的住房问题

一些学者对我国目前农民工在城市中的居住问题进行实地调查后认为主要存在着居住分布复杂、居住类型多样化、居住质量低下等问题[1]。同时，农民工大多数以租房为主要形式聚居在城中村和城乡结合部，由此会产生一系列的问题如农民工难以融入流入地、诱发居住区的治安隐患、容易形成“贫民窟”等。而造成农民工住房困难的主要原因有3个:一是目前我国的社会住房保障体系鞭长莫及，不能覆盖农民工。二是国家正处于城镇化的快速发展阶段，每年几十万的农民工进城后的住房需求与城镇中低收入的原居民的住房需求合并后，公共住房供不应求。三是农民工自身的从业能力低进而导致收入水平低而使然[2]。

因此，农民工住房问题主要是指多数农民工由于收入较低、户籍限制等而不能依靠自身能力和保障性住房来满足其在城市的住房需求所产生的问题。这关系到农民工在城市的生存机会、生活质量、市民化等的农民工居住问题，是农民工问题的核心。同时，由于农民工数量大，其住房需求规模也大，所以要解决好农民工在城市的住房问题不是轻而易举的。

(二)农民工的土地问题

目前，“二元土地制度”在一定程度上已经阻碍了城市化水平的提高，主要原因是农民手中仅有土地使用权、经营权和部分收益权，不能实现将土地自由流转。现行的集体土地所有制，使得农民的土地产权界定不清、农民的土地权益缺乏相应的保障。在“集体所有制”下，作为个体的农民工，一对承包地没有处置的权利;二对宅基地不能实现自由流转的制约，也导致了农民工不能对自家合法拥有的房产进行自由出让变现。所以，集体土地所有权的相对性导致了农民在土地的征用、流转、自愿退出等方面缺少土地主体的权利，处于被动和弱势状态。同时，在农村土地流转中，农民“被上楼”、隐形流转、暗箱操作等现象仍比较普遍;同时由于缺乏合理的补偿标准、农村土地定价机制、土地流转组织机构等，使得农民合法的土地权利和收益不能得到合法的保证与保护。

因此，由于国家社会保障体系难以覆盖到农村，使得农村土地背负着农民社会保障的功能，进一步加深了农民的恋土情结，农村土地的问题就成了农民工市民化的绊脚石。

二、解决农民工住房问题的现有措施

(一)理论研究

解决农民工包括住房问题在内一系列问题是彻底解决“三农”问题、切实加快城市化进程、构建和谐社会的根本[3]。在探索如何解决农民工住房困难的问题上，许多专家和学者都基于问题的不同视角提出了不同的建议，主要有以下4个方面。第一，将农民工纳入保障性住房体系，走结合廉租房、经济适用房以及农民工住房公积金相结合的发展模式[4]。第二，取消户籍制度，逐渐使农民工也能享受到城市居民的待遇[5]。解决农民工在城市里的居住问题的逻辑起点和必然趋势都是取消户籍制度，同时提高农民的素质和收入等方法来增强他们在城市的居住能力[6]。第三，发放住房补贴。以住房租金补贴的形式惠及农民工，更能在现实意义上解决农民工所面临的住房问题。第四，改革农村土地制度。改革目前的土地制度，将宅基地市场化，构建跨城乡、跨省市的用地指标交易机制，把农民工在农村的宅基地和承包地转变为其进城购房置业的资本[7－8]。

(二)实践模式

1.农民工住房公积金

虽然在国家层面上将农民工纳入住房公积金体制是在2007年，而从各地方的实践情况来看，浙江湖州市早在2003年就在全国率先系统地为农民工建立了住房公积金制度。截至2011年8月底，累计有9.16万农民工参加了农民工公积金制度，使用公积金高达4.88万人次，总计金额为14.3亿元;其中有7465户农民工申请了公积金贷款，贷款金额总计12.6亿元。除了湖州市，在重庆、成都等地方都相继实施了农民工公积金制度，具体的实践模式如表1。

表1 农民工公积金制度的实践模式

2.土地换房

所谓土地换房是指农民工以农民工土地的使用权来换取在城市居住的相关政策，在实践中主要有成都的“一退一补”模式、嘉兴市的“两分两换”模式、重庆模式。

(1)成都模式

成都市委市政府在2008年4月，颁布了解决成都市农民工住房问题的指导性文件。在文件中指出了促进农村劳动者进城打工向城镇居民的转变的办法。成都市房管局在此文件的基础上，规定:已经有偿转让宅基地或者将宅基地退回村集体组织的成都当地农民工，在成都首次置业时，经过资格审核后可以购买成都市的政策性安居房、限价的商品房或者经济适用房。这就是成都的“一退一补”方式，其核心特征就是以农民工退出宅基地为前提，以购买政策性住房为补偿，使这部分农民工在住房政策方面享受到城市居民的待遇[9]。

(2)重庆模式

在引导本地农民工进城定居的过程中，重庆市政府走的是户籍制度改革、“地票”交易制度相结合的道路，在具体实践中则出现了“用宅基地置换城镇住房”以及“地票”的模式。在重庆的“宅基地换住房”模式中，本地农民根据其合法拥有房屋的有效面积，遵循1 m2主房置换1 m2商品房，每2 m2附属农房置换1 m2商品房的标准，以农村住房置换城镇住房。此外，针对自愿退出宅基地的农民工以“地票”交易价格给予农民工一次性的现金补偿，对于退出的承包地按地理位置等类似的土地的平均流转价格和剩余的土地承包年限以及适当的补偿年限给予现金补偿。此外，以这种方式退出土地的农民工除了可以选择前一种补偿方式，如果符合公共租赁住房条件的也可以申请公共租赁住房以解决在城的居住问题[10]。

3.公共租赁住房

从各城市公租房机制的实践来看，农民工已经逐步被纳入了公共租赁住房保障体系中。如重庆市公租房的申请者不以户籍作为申请门槛，只要是低收入且住房困难的家庭均可向房管局申请。武汉、郑州、石家庄、南京、天津等城市只要是在该城市的新就业人员和外来务工人员均可申请公共租赁住房，这也就表明农民工也被覆盖在了公共租赁住房的保障体系下。虽然，部分城市向农民工敞开了公租房的大门，但因为公租房建设力度不大，目前以公共租赁住房解决农民工住房问题的成效尚未显现。但是，建设以公共租赁住房为核心的城镇住房保障体系是我国发展保障性住房的必然趋势[11]。所以，我们可以将以公共租赁住房形式来解决农民工住房困难设立为我国的长期发展目标。

(三)小结

从解决农民工住房困难的理论研究来看，如同前文中有关学者所述的，认为政府提供廉租房和经济适用住房、农民工住房公积金是解决农民工住房问题的有效途径。但是由于包括廉租房、经济适用房在内的公共住房的位置远离农民工的工作地点，完善的农民工公积金配套体系尚未形成以及由于农民工的流动性所导致的交纳、支取和还贷公积金的困难等问题的制约，使这类解决模式只具有一定的理论价值，而不能完全体现其实践价值。

从解决农民工住房困难的实践来看，笔者主要有以下几方面的认识。第一，农民工住房公积金机制尚存在一些问题:实践的进程不一致，由于农民工具有较大的流动性和收入水平低而导致缴存困难，以及农民工本身投入的积极性不高等。第二，在现行的“土地换房”的模式中，容易出现农民工土地权益缺失，不能保障农民工进城居住以后生活质量不受影响等问题。但值得借鉴的是重庆的地票模式，通过土地的区位置换，极大地提高了农民工的土地收益，能切实满足农民工进城居住和生活保障。第三，以公共租赁住房解决农民工的住房问题的方式已相继进入各地公共租赁住房的实践模式中。但是，由于我国农民工数量庞大，而公租房建设规模小，尖锐的供需矛盾严重阻碍着农民工城市化的进程。

三、针对农民工住房问题的新策略——住房券

农民工住房券实质上是农民工用农村的土地所置换城市公共租赁住房的凭证，是由政府房管局统一印制，作为农民工退出农村土地后的价值补偿;各城市独立发行且不能跨市使用;只能用于租赁或购买公租房，严禁转让或出售等。

(一)农民工住房券的核发对象

基于我国经济水平还不算发达，财政能力不够大等现实条件下，农民工住房券核发的对象必须同时满足以下几个条件:第一，申请者在城镇居住满一定年限(本文以5年为限制);第二，有稳定的工作和收入来源(主要以与受聘单位签订的劳动合同或相关收入证明为保证);第三，自愿退出其农村的宅基地和承包土地的本地户籍农民工;第四，自愿留在本城市定居、工作的农民。

(二)农民工住房券中的土地流转与补偿标准

由于农民工住房券获取的前提之一是自愿退出其在农村的宅基地和承包地，所以在这一机制中退还土地的环节主要涉及到农村土地如何退还以及退还的农村土地怎么处理等问题。基于当前我国的农村土地属于村集体所有，所以农民工将其自己核发拥有的宅基地和承包地等向村集体申请退还，同时由村集体组织对农民工土地面积、地理位置、权属关系等多方面的核实以后，再批准其退出申请并向当地的国土局提交《农村土地退还确认书》。此后，由国土局将农民工退还出的宅基地进行整理后复垦为耕地，并随同农民工退还的承包地一并承包给新的农户，以达到农村土地的规模经营。

农民工住房券机制中所涉及的各种补偿主要有宅基地价值补偿(V1)、承包的耕地和林权的剩余经营权补偿(V2)、农房及附属物的补偿(V3)以及退出土地的相关补偿(V4)。

对于农民工所退出的宅基地部分的补偿(V1)，本机制采用通过“地票”交易所得的收益再扣去宅基地复垦成本和融资费用后剩余部分的85%，按照各户所退出宅基地的面积进行利益分配，各户农民工所得的这部分收益就是其住房券价值的重要组成部分。同时，政府为了鼓励农民工退出宅基地，并保障农民工在城的居住保障，应按每户的法定人口给予住房补助(V4)。而这部分住房补助同宅基地收益合计为农民工住房券的总价值。

对于退出的承包地和农民工房屋及附属物的补偿机制，笔者建议采取现金形式予以补偿，当农民工获得了合理的现金补偿后，可以将此部分现金用于购买社保或者进城创业等，以保证农民工退出土地后能获得更良好的生活保障。在承包地的补偿价格方面，应该由各地方政府应该根据当地的经济状况、土地市场上农村土地流转收益标准等情况制定农村土地的交易基准价格;再根据土地的级差地租、地理位置、土地规整情况等因素制定土地单价。对于承包地的补偿期限，应该按本轮承包期内的剩余年限为最少的补偿年限标准，对于经济比较发达的地区，可以适当延长农民工的补偿年限。

针对农民工的农房及其附属的构筑物等的补偿方式有两种方式:一是参照各地区的征地政策对其进行一次性补偿;二是以农民工住房的重置成本支付现金补偿，而对于庭院、猪舍等则通过按照一定给比例将这部分的建筑物面积折算为农房补偿的有效面积进行折合补偿。

由上述可知农民工有以下几项补偿标准:

住房券的总价值(VZ)=宅基地价值补偿(V1)+住房补助(V4)

承包耕地、林地等的土地补偿(V2)=同类土地的平均流转收益×土地剩余的承包年限

农房及附属物(V3)=房屋重置单价×房屋总的有效面积

因此对于流向外地的农民工或选择货币补偿的农民工，其现金补偿的总价值为:VC=V1+V2+V3+V4;而对于采用实物补偿的农民工来说，其补偿价值为:

VS=VZ+V2+V3。所以，可以看出虽然两种补偿方式的实现手段不同，但其总价值是相同。

(三)农民工补偿形式的双选择

对于自愿退出宅基地以及其他土地的农民工，按照其是否流向其他城市可以分为两类:一类是退出土地后流入另外的城市工作和定居的农民工，在本文将这类农民工称为流向外地的农民工;另一类是留在本城市内工作和定居的农民工，本文将这类农民工称为本地农民工。根据这两种农民工类型，对其的补偿方式是不同的。

对于流向外地的农民工，由于涉及跨市流动，住房券价值难以统一衡量，所以在短期目标下只能选择货币补偿;而对于本地的农民工可以选择货币补偿，也可以选择住房券补偿。对于选择住房券的实物补偿方式的，其退出的宅基地价值和住房补贴以住房券形式补贴，其余补偿仍以现金一次给予补偿。但无论是现金补偿还是住房券补偿，其价值是以各自家庭所退出的宅基地、承包土地、农村住房以及相关住房补助为价值标准。

(四)农民工住房券使用途径的设计

以重庆为例，据2008年调查显示，重庆人均居住用电面积为238.03 m2，其中永川，农村人均居住用地面积为 386.64 m2，江津地区为 358.23 m2[12]。所以，以 238.03 m2作为农民工的宅基地面积，并按渝国土房管2010[348]号文件所指示的农民平均每亩费用的最低值为9.6万元/亩计价，那农民工的宅基地补偿价值约为3.43万元。此外，当前重庆公租房每月的租金标准为9元/m2，每个农民工的居住面积按单间配套的40 m2计算，农民工在城租赁公租房的年租金为4320元。那么农民工的宅基地补偿可以供其在城市租赁公租房的最少年限为7.9年。所以农民工退出农村宅基地后以住房券申请公租房5年后，其住房券仍有残值。结合我国现行的公共租赁住房制度的租售并举的模式，农民工住房券在使用方面主要考虑以下几种情况:

1.在获取住房券后的前5年里的使用方式

在获取住房券后的前5年里，符合公共租赁住房的申请条件的农民工，其持有的住房券可用于向当地政府申请租赁公共租赁住房。在农民工租赁公租房期间，公租房管理中心每月按照农民工租赁房屋面积和公租房租金标准从各个农民工的住房券账户中划扣租金，而农民工则不需要向公租房管理中心交付任何租金。

此外，对于在前5年里提前申请退还住房券的农民工，应该将住房券的残余价值一次性以现金方式补偿给农民工。

图1 农民工住房券的补偿形式

2.在获取住房券后满5年的使用方式

获取住房券满5年时，农民工住房券的使用用途主要有3种方式:第一，用住房券的残值购买公租房;第二，用住房券的残值继续租赁公租房;第三，申请退还住房券的残值。

对于用住房券残值购买公共租赁住房的，按照当时的公租房管理中心所公布的房屋价格购买公共租赁住房。因此，其住房券剩余的价值所能购买到的公共租赁住房面积为S1，其大小为住房券剩余的价值与公租房当期价格的比例。假设农民工所购买的公共租赁住房的面积为S，若S1大于等于S，则将超出所购买的公租房价款部分的余额以现金方式一次性退还给农民工。若S1小于S，则农民工又有两种方式:一是购买ΔS－S1面积部分，房款可选择一次性付款、按揭贷款、分期付款。如果农民工选择一次性付款和按揭贷款的，不再支付租金;如果选择分期付款的，未付款面积按照规定租金标准交纳租金。二是租赁ΔS－S1面积部分，每月按照租金标准支付ΔS－S1面积部分的租金。

对于用住房券租赁公共租赁住房的，公租房管理中心每月按照租金标准和农民工租赁公租房的面积大小继续在农民工的住房券余额账户中提取租金，直至农民工申请购买公租房或者农民工的住房券账户中的余额被提取完毕。农民工住房券账户设置如图2所示。

图2 “农民工住房券基金”资金运作示意图

(五)农民工住房券的配套保障

对于退出土地的农民工，无论流向外地还是本地的，在户籍上均可以实现“农转非”。但是户口仅为本城市内的城镇居民户口，对于流向外地的农民工，在本制度范围内，不可能实现取得外地城市的城镇居民户口。农民工实现“农专非”后，可以享受城镇居民的包括医疗、就业、养老、子女教育等方面的社会保障。在就业方面，农民工可以申请参加失业保险，按规定缴纳失业保险的农民工，在失业时可以享受失业保险金补偿。此外政府应该鼓励农民工自主创业，为其提供优惠政策和低利息小额贷款。在其他公共服务方面，应该保障农民工进城后的医疗卫生服务、农民工子女在城市能接受到平等的教育机会。

此外，对于自愿退还农村土地而在城市居住一定时间内，不愿意再在城市生活的农民工，可以自愿申请退出住房券机制，向原村集体申请宅基地和承包耕地等。实施这一保障的主要目的，是最大限度地保障农民工的基本生存权利。

(六)农民工住房券实施需注意的问题

实施农民工住房券对于保障农民工的土地权益、解决农民工的住房困难、缓解城市的建设用地矛盾和推进我国的城市化发展水平具有极大的正向作用，实施农民工住房券具有一定的必要性和迫切性。但是，由于我国农村土地流转体系不完善、与户籍制度改革力度的矛盾、相关配套的平台需要建立等因素的制约，笔者建议在实施农民工住房券机制时需要构建良好的实施环境。

由于推行农民工住房券机制需要与户籍制度、“增减挂钩”政策、公共租赁房屋制度的良好结合。所以为了激发参与方的积极性、推动农民工住房券制度的实施，营造有利的政策环境是至关重要的。在城市政府层面上，建立农民工住房券信息平台，对“农民工住房券基金”的运作进行动态管理;在户籍制度上，对这部分满足农转非的农民工实行一元化户籍改革;在农村土地流转环节，国土局应做好土地的变更登记、土地的整理复垦工作。以保障农民工的土地收益为原则制定承包土地和农房补偿标准等;在公共租赁住房制度上，政府应该科学合理地编制公租房用地规划，保障公租房的建设用地;同时在财税、资金等方面，政府应给予相应的政策扶持与合理监管。

四、结语

首先，不管是从国家政策层面还是我国各地方的保障性住房实践情况来看，公共租赁住房将成为我国保障性住房体系的核心已初见雏形。那么，以公共租赁住房来解决农民工进城后的居住问题也具有一定现实基础。

其次，我国正处于“转方式调结构”的阶段，作为西部的核心城市之一的重庆和成都有了新的发展机遇，同时也增大了城市对劳动力要素的需求。所以，对于西部城市来说，如何在经济不是很发达的情况下，留住农民工成为推进二三产业不断升级和发展的关键问题[13]。

再者，成渝两地作为国家统筹城乡综合配套改革试验新区，作为我国加快改变城乡二元结构体制的先导城市，国家在土地制度和农村户籍制度等制度的改革方面会给予相关政策支持，将允许重庆和成都在制度上有一定的打破和突破。

所以，在这样的背景下探索农民工住房券机制是符合成渝两地的发展模式的，并有利于成渝两地的城乡统筹发展。因此实施农民工住房券有以下意义。在宏观层面上:第一，农民工住房券可以促进农民自愿退出承包地和宅基地，使土地资源能实现规模效应和有效配置;第二，以期通过土地“增加挂钩”政策可以减轻城市建设用地的紧缺问题;第三，农民工住房券能够促进农民市民化，能进一步加快我国城市化的进程。在微观层面上，农民工住房券能够保障农民的土地权益，并且能有效解决农民工在城市的居住问题。

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