陕甘宁经济区发展报告

张宝通

新一轮西部大开发国家要把关中—天水、成渝地区和北部湾建成对全国有影响力的经济区，在西部又新布局了四个跨区域的经济区，即呼包银、兰西格、天山北坡和陕甘宁，要将它们建成西部大开发新的增长区域。其中陕甘宁经济区既是革命老区，又是国家能源化工基地，加快其发展有着特殊的战略意义。

一、陕甘宁经济区发展的基本情况

陕甘宁经济区包括陕西的榆林、延安、铜川3市和富平、三原、泾阳、淳化、旬邑、彬县、长武7县，甘肃的庆阳、平凉2市和会宁，宁夏的固原、中卫、吴忠3市和灵武，共8市9县，即“8+9”。2013年，陕甘宁经济区常住人口1882.63万人，国土面积189384平方公里，生产总值7396.36亿元，人均生产总值36226.92元，比全国人均生产总值41804.7元低5577.78元。其中，榆林常住人口366万人，国土面积43578平方公里，生产总值2846.75亿元，一二三产业结构为4.9︰69.8︰25.3，人均生产总值84634元。延安常住人口219.8万人，国土面积37000平方公里，生产总值1354亿元，一二三产业结构7.9︰72.3︰19.8，人均生产总值61606元。铜川常住人口86万人，国土面积3882平方公里，生产总值321.98亿元，一二三产业结构6.8︰66.7︰26.5，人均生产总值38248元。庆阳常住人口222.27万人，国土面积27119平方公里，生产总值606.07亿元，一二三产业结构13.2︰62.4︰24.4，人均生产总值27293.69元。平凉常住人口208.67万人，国土面积11325平方公里，生产总值341.92亿元，一二三产业结构22.5︰42.9︰34.6，人均生产总值16404元。吴忠常住人口143.7万人，国土面积20700平方公里，生产总值350亿元，人均生产总值24356元。中卫常住人口112.48万人，国土面积17000平方公里，生产总值286.83亿元，人均生产总值24719元。固原常住人口154.19万人，国土面积10540平方公里，生产总值182.95亿元，一二三产业结构24.5︰26.2︰49.3，人均生产总值11865元。陕甘宁8市中，榆林、延安、铜川三市人均生产总值高于全国人均水平，其他5市人均生产总值均低于陕甘宁经济区人均水平。

二、陕甘宁经济区建立和发展的必要性

陕甘宁经济区是革命老区，曾为新中国成立作出了历史性贡献。但地处黄土高原，气候干旱，水资源短缺，生态环境脆弱，交通不便，对外开放条件较差，经济发展相对落后，人民生活水平不高，急需振兴发展，回报老区人民。 陕甘宁经济区位于鄂尔多斯盆地腹地，能源矿产资源极为丰富。煤炭预测储量10800亿吨，已探明储量2230亿吨；石油预测储量57亿吨，已探明储量26亿吨；天然气预测储量11万亿立方米，已探明储量4万亿立方米；岩盐预测储量6万亿吨，已探明储量8854亿吨。 新一轮西部大开发国家要在西部建设能源基地和资源深加工基地，陕甘宁经济区可以成为国家级能源化工基地，支持国家持续快速发展。建立陕甘宁经济区不仅可以振兴老区经济，而且可以打造西部大开发新的增长极。

陕甘宁经济区能源矿产资源最集中的地区当属陕西的榆林、甘肃的庆阳和宁夏的宁东，构成陕甘宁能源“金三角”。榆林地处鄂尔多斯盆地的中心，煤、油、气、盐等能源矿产资源富集一地，煤炭预测储量6940亿吨，占全国储量的五分之一，探明储量1500亿吨；天然气预测储量6～8万亿立方米，探明储量1.18万亿立方米；石油预测储量10亿吨，探明储量3亿吨；岩盐预测储量6万亿吨，探明储量8854亿吨，约占全国岩盐储量的四分之一。资源组合配置好，国内外罕见，被誉为中国的“科威特”。有世界七大煤田之一的神府煤田，有我国陆上探明的最大整装气田，还有我国最大的内陆盐矿。甘肃庆阳是长庆油田的发祥地，已探明油气总储量40多亿吨，占鄂尔多斯盆地总储量的41%，探明石油地质储量16.2亿吨；煤炭预测总储量2360亿吨，探明储量123亿吨；天然气预测储量1.3588万亿立方米，油、煤、气资源折合油当量约为1230.8亿吨。宁夏宁东能源化工基地预测煤炭储量1394亿吨，已探明煤炭储量273亿吨，天然气储量7000多亿立方米。陕甘宁能源“金三角”可形成国家级的能源化工基地，是陕甘宁经济区能源资源核心区，可成为西部大开发新的增长极。

三、陕甘宁经济区发展的战略设想

陕甘宁经济区是新一轮西部大开发新布局的四大增长区之一。为落实国家新一轮西部大开发战略部署，必须振兴陕甘宁，打造新龙头，融入环渤海。陕甘宁经济区是革命老区，为中国革命的胜利和新中国成立作出了历史性贡献，但现在经济社会发展相对落后，需要努力振兴以回报老区人民。陕甘宁经济区能源矿产资源极为丰富，是新一轮西部大开发国家的能源资源接续地，已经具备了振兴的条件。陕甘宁作为革命老区以延安为核心，延安是陕甘宁革命老区的代表。陕甘宁作为新的经济区，需要有一个龙头。榆林的资源禀赋、发展基础、经济实力、人口数量、城市规模、区位条件在陕甘宁8市中是最强的，煤炭已探明储量占陕甘宁经济区的67%，生产总值占陕甘宁经济区近40%，人均生产总值是全国人均的1.76倍，是陕甘宁经济区人均的2.07倍，最有条件成为陕甘宁经济区的新龙头。环渤海地区包括京津冀、山东半岛和辽东半岛， 是继珠三角、长三角之后我国未来最大的增长极，陕甘宁经济区只有触入到环渤海，实施开放战略， 才会跨越发展。

振兴陕甘宁，首先要加大能源资源开发加工的力度，建设国家级能源化工基地。新一轮西部大开发国家要在西部建设能源基地和资源深加工基地，陕甘宁经济区最大的优势是能源矿产资源丰富，具备建设国家级能源化工基地的资源条件，是承截能源基地和资源深加工基地的最佳区域。在陕甘宁能源基地建设上思想一定要解放，在煤炭资源开发上要突破传统的可持续发展观念。传统的可持续发展观念认为，矿产资源不可再生，要慢慢开发。可是对煤炭资源来说，这种可持续观念已经过时。现在全球正在兴起新能源革命，各国都在进行科技攻关，科技进步日新月异，少则十年，多则二十年，新能源就会有重大技术突破，生产成本就会大幅度降低，就会替代传统的煤炭能源。届时，煤炭资源就会贬值，就会由“黄金”变成“黄土”，新能源替代传统能源是大势所趋。现在全球都在发展低碳经济，都在谴责煤炭能源，因为煤让气候变暖，煤让空气污染，煤让资源枯竭，煤让生态破坏。在新能源革命没有完成之前，在全球还没有达成具有法律约束力的协议之前，是煤炭能源发展的黄金机遇期。目前煤炭能源还是我国最主要、最经济的能源。新一轮西部大开发要加大煤炭能源开发和转化的力度，实施大资源、大布局、大转化、大产业战略，把陕甘宁经济区的资源优势转化成经济优势，使煤炭等资源尽快形成经济积累，以支持非煤产业的发展，支持新能源的研发，支持生态环境建设，支持社会事业发展，支持城镇化发展和建设，为可持续发展培育新的接替产业和发展环境。中国不缺煤炭，中国缺的是石油、天然气和铁、铜、钾、铅等矿产资源。在新能源革命兴起的大背景下，煤炭资源的生命周期会大大缩短。因此，我们要有紧迫感，要有危机意识，要树立新的可持续发展理念，加大能源资源开发加工的力度。为防治雾霾天气，要在煤的清洁利用上下功夫。要着力提高煤的洗精度，采取远距离特高压输电，大力推广甲醇汽油，加大对煤气化的研发。通过加快国家级能源化工基地建设，尽快振兴陕甘宁革命老区，支持国家区域协调发展。

振兴陕甘宁，其次要搞好生态环境和土地整理，统筹城乡发展。陕甘宁经济区位于黄土高原腹地，气候干旱，水土流失严重。西部大开发国家实施退耕还林还草政策，生态环境发生了很大变化。新一轮西部大开发国家对陕甘宁革命老区要继续实施退耕还林还草政策，进一步改善陕甘宁经济区的生态环境，为建设国家级能源化工基地营造山川秀美的发展环境。陕甘宁经济区不仅有丰富的煤、油、气、盐等能源矿产资源，而且还有更为丰富的黄土资源。我国土地资源稀缺，迫使国家实行最严格的耕地保护政策。振兴陕甘宁要加大土地整理力度，实施大规模造地战略。一方面扩大基本农田面积，加强与杨凌农业示范区合作，努力发展旱作现代农业；一方面扩大城市建设用地，通过建设开发区、工业园，加快治理风沙荒漠和丘陵沟壑。过去生产力低下，用镢头铁锨造地效率很低，现在用现代化工程措施，可大规模快速造地。这不仅能解决陕甘宁经济区的用地问题，还可全省统筹，通过土地置换，占补平衡，为大关中及全省的发展提供建设用地，为确保国家18亿亩耕地红线不被突破作出贡献。通过大规模造地，发展现代农业，加快工业化、城镇化进程，在新的起点上统筹城乡发展，这方面延安已经创造了成功的经验。

振兴陕甘宁，再次要发扬延安精神，发展红色旅游，开发黄土文化。延安精神是陕甘宁革命老区留给我们的最大遗产。革命战争年代靠延安精神，开展大生产运动，支持了革命战争的胜利。今天振兴陕甘宁仍然要发扬延安精神。我国虽然成为世界第二大经济体，但人均GDP还排在世界100位左右。延安精神在今天仍然有着现实意义，经济建设为中心一百年都不能变。延安是当年党中央所在地，是中国革命的圣地，以延安为中心的陕甘宁革命老区留有大量的革命遗存，可以发展红色旅游。这里还是人文始祖黄帝的陵寝所在地，是中华民族的圣地。这里有象征中华民族精神的黄河壶口瀑布和九曲峡谷乾坤湾，有典型的黄土地貌和窑洞民居，有豪放淳朴的黄土民俗文化，是中国传统黄土文化的代表，可开发中国特色的黄土文化产业。

打造新龙头，首先要做大做强榆林中心城市。为此要加快国家能源化工基地建设，加大能源资源开发力度，提高能源资源加工深度。要坚持大集团引领、大项目带动、园区化承载、集群化发展，采用先进技术、先进设备、先进方式开发能源资源，提高资源综合利用率，防止地质灾害发生。大力推进煤向电力转化、煤电向载能工业转化、煤油气盐向化工转化，延长产业链，增加附加值，使榆林的经济总量向西安逼近。要加快榆林中心城市建设，实现横山撤县设区，构建“一市两区”主城区格局；推进神木、靖边、绥德撤县设市，构建“一主三副”中心城市格局。通过工业化、城市化，使榆林具备龙头城市的经济实力和城市规模。

打造新龙头，其次要大力发展榆林都市产业。作为龙头城市不仅要经济实力强，城市规模大，还要发展都市产业，产业结构多元化，增强城市综合功能，为陕甘宁经济区发展服务。一要增强创新能力，发挥榆林国家级高新技术产业开发区作用，引领陕甘宁经济区产业升级。二要发展能化装备制造业，为能源化工基地提供配套装备和维修服务。三要利用当地资源发展轻工业，为经济区提供生活消费品。四要发展物流商贸业，为经济区提供物流商贸服务。五要发展职业教育，为经济区提供技能型、实用型人才。

打造新龙头，再次要健全榆林为中心的交通网络。为发挥榆林龙头城市作用，必须建设榆林至陕甘宁经济区各城市的高速公路和铁路。目前榆林至延安、铜川，榆林至吴忠、中卫、固原已有高速公路，但铁路还不健全，到庆阳、平凉还没有高速公路和铁路。为此，必须修建包头经榆林、延安、铜川至西安的高速铁路，榆林经绥德、宜川、华阴至商洛的高速公路，榆林经绥德、子长至延安的高速公路，榆林经靖边、吴起、庆阳、平凉至宝鸡的铁路和高速公路，使榆林龙头能够带动陕甘宁经济区的发展。

融入环渤海，首先要加强与环渤海的区域合作。环渤海经济圈有2市3省，经济实力雄厚，发展前景远大，是陕甘宁经济区的重要市场和信息、项目、资金、技术、人才来源。因此，要建立陕甘宁经济区与环渤海、京津冀、首都经济圈及华北地区的协作关系，发展多层次、多形式的区域合作。要争取构建泛渤海经济区，加强陕甘宁与环渤海之间的有机联系，定期召开相关省市间的区域合作会议，开展泛渤海经济区多方式的合作，使陕甘宁与环渤海的合作得到组织保障。

融入环渤海，其次要做好与环渤海的产业对接。环渤海以先进制造业为主，陕甘宁以能源化工产业为主，二者合理分工，优势互补。环渤海是陕甘宁能源化工产品的重要市场，除做好西煤东运、西电东送、西气东输外，要面向环渤海地区下游产业的市场需求，发展能源资源深加工产业。同时抓住东部沿海产业转移机遇，积极吸引环渤海的项目、资金、技术、人才到陕甘宁落户发展，承接环渤海相关产业向陕甘宁经济区转移。

融入环渤海，再次要打通与环渤海的交通联系。目前陕甘宁经济区向东仅有青银高速、青兰高速、太中铁路和运煤专线，远不能适应经济发展的需要。为使陕甘宁融入环渤海经济圈，建议修建银川经榆林、朔州至北京的高铁和高速公路，榆林至太原的铁路和高速公路，神木经忻州至黄骅的铁路和高速公路，兰州经固原、庆阳、延安至青岛、烟台的铁路，兰州经平凉、彬长、铜川至日照的铁路，使陕甘宁经济区直通沿海，走向开放。

四、陕甘宁经济区发展的政策建议

陕甘宁经济区既是革命老区，又是新一轮西部大开发新的增长极，振兴陕甘宁需要给予特殊的政策支持。

投资政策：国家要加大对陕甘宁经济区投资的力度，在基础设施建设、能源化工项目布局等方面向陕甘宁经济区倾斜。在新一轮西部大开发中要优先布局陕甘宁经济区对外交通项目，打通革命老区通向沿海的通道。将重大能源项目、资源深加工项目集中布局在陕甘宁经济区，使革命老区尽快成为国家能源化工基地。要减轻以至取消地方配套资金，简化项目报批、核准程序。

税收政策：大幅度提高资源税税率，建议资源税按10%计征，改从量计征为从价计征。调整中央地方税收分成比例，建议所得税由现行的中央60%、省区20%、市县20%调整为中央40%、省区20%、市县40%；增值税由现行的中央75%、地方25%调整为中央、地方各50%，以回馈老区人民。

减排政策：陕甘宁经济区是国家的能源化工基地，又是后发展地区，能源化工等耗能产业是经济区的支柱产业。建议国家在节能减排指标考评中对陕甘宁经济区区别对待，不应按照对发达地区和其他产业的要求，下达统一的节能减排考评指标，以利革命老区能源化工产业的发展。

土地政策：支持陕甘宁经济区利用丰富的黄土资源大规模造地，利用荒山、荒坡、荒沙、荒滩进行产业开发和城镇建设。对因历史原因将荒山、荒坡、荒沙、荒滩误报为农田、林地的应重新勘定，从土地总指标中予以扣减。允许在省域范围内通过土地置换，占补平衡，统筹基本农田和建设用地指标使用。

水利政策：陕甘宁经济区干旱少雨，建设国家能源化工基地，需要大量的水资源。建议国家重新调整黄河水资源分配，在黄河干流水利项目布局上向陕甘宁经济区倾斜。加快建设榆林黄河大泉引水工程、延安黄河引水工程，尽快上马黄河古贤水库、黄河大柳树引水工程等项目。

环保政策：建议国家在新一轮西部大开发中，对陕甘宁经济区继续实行退耕还林还草政策，加大三北防护林建设支持力度。在陕甘宁经济区试行矿产资源开发企业生态修复工程，并纳入企业成本核算。坚持谁开发、谁保护，谁污染、谁治理，加快对采空区、塌陷区的生态修复治理。

扶贫政策：陕甘宁革命老区自然条件差，贫困人口多。国家应加大对陕甘宁革命老区的扶贫开发力度，对贫困人口的住房、医疗、就业、教育、养老等给予更多的支持。对生态环境恶劣的贫困地区，要谋划更多的扶贫开发项目，特别要对生态移民工程给予更有力的支持。

（作者系陕西省社会科学院学术委员会副主任）