我国新型工业化与新型城镇化互动发展研究

孙 虎，乔 标

(中国电子信息产业发展研究院规划所，北京 100846)

十八大之后，党中央及国务院对新型工业化和新型城市化做了重点部署，但二者之间的互动关系至今还没有搞清楚。新型工业化带来技术变革、组织方式变革、空间布局形式变革以及产业升级方式变革等，正在深刻地影响着城乡分布和城乡发展，人们的生活方式也正在因此而发生改变。与此同时，新型城镇化同样对工业布局、工业生产过程、工业增值方式等产生了深刻影响，投资者行为也正因此而改变。在转型发展的关键时期，若还不能理清二者的关系，仍沿用旧的工业化与城镇化的关系理论来指导当今的城市和工业的发展，那么，必然会对我国经济和社会转型发展产生不利影响。

1 研究进展

由于中国和西方国家城市化和工业化所处阶段的不同，西方国家很少谈论我国意义上的新型工业化和新型城市化，二者之间关系的研究更是缺少。国内关于新型工业化和新型城市化的研究较多，关于二者之间关系的研究却只有寥寥数篇。传统工业化与传统城市化是城市病和产业病产生的重要原因［1］。在我国，既然工业化由传统工业化向新型工业化演进，那么，城市化也应向新型城市化发展，而新的城市化也将对新型工业化有反作用［2］。从现有文献来看，一般认为新型工业化是新型城镇化发展的动力源泉，而新型城镇化的发展也有利于推动新型工业化进程。新型工业化能够增强城市的辐射和集聚效应，而新型城镇化则能够增加新型工业品需求和提高工业发展质量［3-4］。新型工业化带来了产业融合发展，从而带来了新的城市发展模式［5］。成功的工业化往往培育成功的城市化，然而，实证研究却发现，在我国除东部地区外，东北、中部、西部地区都存在不同程度的新型工业化和新型城镇化失调问题［6］。而事实上，新型工业化和新型城镇化中的非市场化倾向［7］往往会在很大程度上影响二者之间的互动机制发挥，从而造成二者失调。这说明这些地区还未建立新型工业化与新型城镇化良性互动的局面，但这并不代表新型城镇化和新型工业化之间没有关系，事实上，二者的联系很大程度上在于它们有相同的发展理念。如，基于全球气候变化的考虑，城市化领域提出了低碳城市的概念，而工业化领域提出了绿色生产的观点。无论哪个领域取得进展，都会通过技术、需求等因素逐渐传导给对方。当前我国新型城镇化发展相对滞后，影响了新型工业化的深入推进，必须从优化产业结构和城市规模结构，创新户籍、就业、社保、土地流转制度等方面来推进新型工业化和新型城市化［8-9］。在地方研究方面，陈晓雨等［10-11］对我国中西部地区的新型工业化和新型城镇化发展做了一些研究。总体来看，关于新型工业化和新型城镇化互动发展的研究非常少，研究深度上也有待加强。

2 旧的城镇化与工业化日渐式微

2.1 剥夺型工业化和城镇化不可持续

工业化和城镇化是一个具有自我反馈的巨系统，在这个系统中，存在各种利益主体和利益关系。任何一种利益主体得不到公平发展，都会对系统产生负反馈影响。自建国以来，我国所走的工业化和城镇化道路就是赶超型和不均衡增长的发展道路，在此过程中，必然会产生各种利益体之间的剥夺与被剥夺的关系，主要表现为:一是工商业对农业的剥夺。通过工业品与农业品价格之间的剪刀差来促进工业化发展。近年来中央惠农政策不断提出，但农产品收入与农民务工收入之间差距愈来愈大，从而导致了大量空心村的出现［12］。二是城市对农村的剥夺。城市无序蔓延，造成大量土地流失，据统计，自2000年以来，我国城镇用地扩张约一倍，大量农民土地被剥夺。三是政府对市场的剥夺。虽然我国已经实施投资体制改革，但政府依然通过各种方式干预市场，十八届三中全会提出社会主义市场体制改革，就是要改变这种干预，加大政府放权力度。四是大城市对中小城市的剥夺。我国大城市有更多的就业机会、医疗以及教育资源，且经济中心和政治中心重合，因此，发展中获得更多的政策倾斜，而中小城镇发展处于不利位置。

2.2 旧的模式中工业化与城镇化互动关系日渐消亡

一是资源约束导致互动机制消亡。在旧的工业化和城镇化互动机制下，工业化需要新增大量产业工人，因此，从农村吸纳大量的廉价劳动力，从而促进了城镇化。但当前我国人口红利逐渐消失，刘易斯拐点已经到来，在东部沿海地区，出现大量用工荒现象，进而大量工业企业被迫走向国外，如江浙地区的小五金、鞋帽生产等企业已经大量转移至越南等东南亚国家。从资源环境来看，随着工业规模的扩大，环境容量接近饱和，近年来全国大面积雾霾天气越来越多，北京、辽宁等地已经着手整治大气污染，北京开始淘汰大量污染企业。土地方面，每年全国建设用地缺口都在26.7万hm2左右，一些地区因为土地后备资源匮乏而出现工业项目无法落地的尴尬境地。能源方面，我国能源利用效率只有33%，比发达国家低10%，经济规模的日益扩大为能源供给带来巨大压力。二是传统的财税体制导致互动机制消亡。政府通过低价征地、高价出让获得大量土地财税，以用于当地的工业化和城镇化，但目前一方面工业企业大量产能过剩，房地产积累大量泡沫，政府卖地前景不容乐观，另一方面，我国后备土地资源有限，客观上也没有更多的土地可以出让。这种情况下通过卖地而实现工业化城镇化的发展模式必然会终结。

3 新型工业化和新型城镇化内涵

3.1 新型工业化的内涵

新型工业化是相对西方传统工业化发展模式而言的［13］。党的十六大提出了发展新型工业化的战略，在当时刚刚发生了亚洲金融危机，中国工业出现了第一次过剩，作为应对，中央提出了新型工业化的发展理念［14］。目前，关于新型工业化研究的出发点大致有3个，主要是因为有的学者将实现途径当作新型工业化，有的学者将实现后的结果当作新型工业化，还有的学者把实现途径和实现结果混合起来当作新型工业化。从途径来看，一般认为，信息化带动工业化、知识与技术广泛应用到工业产业生产当中是实现新型工业化的重要方式［15-16］，同时，吴敬琏等认为服务业的迅猛发展使生产成本和交易成本降低，也是实现新型工业化的途径［17］;从结果来看，工业产业实现由价值链低端向价值链高端跃迁，从资源依赖型向知识技术依赖型转变［18］，从生态环境危害型向友好型转变，从经济发展不可持续向可持续转变等［19］，被当作新型工业化的重要目标。还有一种观点是将二者结合，该观点认为新型工业化是基于科学发展观之上，以信息化带动工业化，进而实现科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的可持续发展的工业化［20］。

3.2 新型城镇化的内涵

尽管传统意义上的城市化已然告一段落，但城市化进程仍在继续，只不过带来了新的城市形式和城市功能。这些城市形式和功能旨在将地方所关注的问题及其具备的能力与全球性的重构动向联系在一起。新型城市化可以看作是对全球化进程的一种回应［21］。这一点无论在西方还是中国都是一样，只是新型城市化侧重的内容不同而已。而这种不同是由城市发展中的特殊问题所导致的，因此，我国新型城镇化的内涵的产生是基于问题导向的。目前，我国城市问题主要包括:城乡二元结构问题［22］、城市蔓延问题［23-25］、城市病等［26］。城市群等问题也应是我国新型城镇化所关注的重要内容，而中国目前正在形成23个城市群［27］。《中国新型城市化报告2012》将中国城市化的问题概括为5种弊端:一是城市化明显滞后于工业化;二是土地城市化快于人口城市化;三是不公平的城乡二元结构;四是偏重城市发展的数量和规模，忽略资源和环境的代价;五是现代管理制度不健全、城市病高发［28］。党的十六大、十七大、十八大都提出了中国特色城市化道路问题，新型城市化的内涵也变得越来越丰富，包括了经济、社会、文化、空间及环境等诸多方面［29］，但提高城市化质量是新型城镇化的核心问题。我国正在经历人口转移型城市化向结构转移型城市化转变［30］，新型城镇化在经济发展方面体现为产业结构优化、经济发展集约高效;在资源环境方面体现为资源集约、环境友好;在社会文化方面体现为人口素质优化、城乡统筹、文化繁荣、社会和谐;在城镇体系发展方面体现为大中小城镇协调发展、空间结构优化、功能完善、多元化发展模式［31］。

3.3 新型工业化与新型城镇化内涵之间的联系

综合以上观点，虽然关于新型工业化和新型城镇化的内涵表述存在差异，但是二者确实存在深层次的一致性:一是二者都是要解决发展质量问题，工业化和城镇化中的粗放型增长已经制约了二者持续发展，因此，必须通过集约生产、技术进步、创新驱动等予以解决，即需要在传统基础上发展转型。目前，我国工业化和城镇化领域内的发展质量问题主要包括:环境困境问题。工业化和城市化带来了极端的环境问题，如大范围的雾霾天气、土壤污染、水污染等;资源瓶颈问题。粗放型的工业增长模式与资源、能源自给能力之间的不适应性越来越强烈;效益下滑问题。在工业化领域，工业增值能力下降，我国单位投资所能制造的GDP正在连年下降，靠成本优势堆积起来的工业产业增值方式日薄西山，而制造业加快向东南亚转移进一步凸显了工业产能过剩和工业增值能力不足;在城镇化领域，不完全的城镇化带来了诸多社会矛盾，乡村空心化、城市贫民窟同时存在，游离于城市与乡村之间的“双面人”大量存在。二是二者都非常关注发展中的公平问题。新型工业化关注人与自然之间的公平，还关注劳动要素在收入分配中的公平(劳动力得到充分发挥)。而新型城镇化则关注城市与乡村的发展公平，城市与城市之间的发展公平，以及城镇化中土地等要素资源分配的公平。正是由于二者在关注问题上存在相同性，新型工业化与新型城镇化互动发展模式才可能得以实现。

4 新型工业化与城镇化互动机制

4.1 基于要素约束下的互动机制

当前我国城市化和工业化所面临的要素约束既是挑战也是机遇，从机遇看，它将迫使城市和工业发展转型。目前，影响工业发展的要素主要包括环境资源、能源资源、土地资源以及水资源等。环境资源方面，工业增长带来了环境问题，从而引发了城市功能结构之间的不适，必然要求发展环保产业，革新生产工艺，从而形成新的工业增长模式和城市增长模式;能源资源方面，工业增长和城市增长带来了能源瓶颈，城市生产用能和生活用能产生矛盾，必然会形成节能工艺和节能服务产业(新型工业化的重要业态之一)，从而带来了生产用能和生活用能的改变。土地资源方面，我国每年城市化需要新增建设用地约10万hm2，1.2亿hm2的耕地红线岌岌可危，要求必须节约用地，必须盘活城市的存量建设用地和农村的集体建设用地，从而通过等量置换的方式确保用地需求。这一过程中，新的城乡关系必然会被建立起来，同时，用地节约型产业必然被推崇，而这必然带来工业化进程中的产业升级。水资源问题也一样，例如，流域上下游地区发展工业必然会协调水资源利用，新的区域关系必然会被确立，区域之间的产业分工与协调关系也将被建立。以上互动机制均建立在资源瓶颈约束之下，无论是新型城镇化或新型工业化需要新的资源使用方式，都会对对方产生积极影响。

4.2 基于工业企业效益下滑作用下的互动机制

金融危机之后，我国工业企业效益明显下滑，这将迫使工业生产和产业结构必须做出改变，而这也必将全面影响城市发展和建设。2008年国际金融危机造成的工业生产过剩有其深层次的客观原因。在此次危机之前，我国工业采取的是传统的规模化、标准化生产，企业为了获得利润，必然会发展机器替代劳动力技术，即资本密集型技术，这也是一个国家发展所必须经历的客观阶段。其带来的结果有两个，一是生产效率大大提升，带来了规模效益，因此，要求进一步扩大规模，目前，我国已成为世界第一制造业大国，约220种工业品产量居世界第一。二是劳动力要素在产品分配中所占份额持续下降，数据显示，自亚洲金融危机以来，我国劳动所得占GDP的比重确实在持续下降，而这必然带来消费能力不足。在外需受到金融危机打击的前提下，上述工业产能日益扩大而消费能力日益不足的矛盾会进一步凸显，企业利润下滑成为必然，从而造成大量企业倒闭。工业企业效益下滑会迫使企业必须进行创新、信息化、技改、发展生产性服务业等活动。而这些活动都会对提高城市化质量产生积极影响。例如，发展生产性服务业可以提高工业企业盈利能力，同时，也可以扩大该方面的就业，从而促进城市产业结构调整。

4.3 基于城市病作用下的互动机制

当前城市病高发，必然要求广泛利用新型工业化技术调整城乡发展，而这一调整将深刻影响未来我国工业和城市的发展模式。我国的城市化发展战略很早就已经非常明确，即限制大城市增长，优先发展中小城镇。然而事实却相反。北京、上海、广州、深圳等一线城市以及大多数二线城市急剧扩张，交通拥挤、人居环境恶化、房价过高等城市病严重影响了这些城市的健康可持续发展。在现有体制机制下，资源要素过分集聚在少数大城市地区，从而造成了人口的过分集聚。以北京为例，北京集聚了太多的政治、教育、医疗、资本等资源，人口无限制地集聚到该地，必然会带来诸多城市问题。虽然社会一直呼吁京津冀一体化，但由于各个政府之间缺乏利益协调机制，因此，一体化并没有进展，大城市病还在继续。随着城市病的恶化，未来必然会出现两种改变，一是通过现代工业技术和信息技术等协调现代城市运营，这必然会带来对新型工业化产品的需求，进而促进新型工业化的发展。二是大城市土地紧张带来的土地价格以及房价飞涨，必然要求城市走分散发展、大中小城市协调发展的路子，而这一过程同样需要现代工业技术和信息技术作保障，其结果也必然带来新型工业的增长和新型城镇的发展。具体互动机制如图1所示。

图1 新型工业化与新型城镇化互动关系Fig.1 The interactive development between the new industrialization and new urbanization

5 促进互动发展的措施

5.1 调整资源价格形成机制，倒逼发展转型

我国一方面正在遭遇土地、能源、水资源、环境资源等要素瓶颈，另一方面，无论是新型工业化还是新型城镇化，都要求改进要素利用方式，而无论哪个领域实现改变，都会对另一领域产生积极影响。因此，未来要加快资源要素领域的改革，充分发挥资源要素的资本和资产价值，破解价格垄断和使用外部性等难题，加快形成以市场为主导的要素价格形成机制，倒逼企业、政府、个人等在新型工业化或新型城镇化领域有所作为。以土地资源为例，要严格控制土地使用制度，严格1.2亿hm2的耕地红线，倒逼政府和企业走集约用地的技术路线，倒逼政府和企业加快产业转移，优化我国产业空间布局。再以环境资源为例，要改革环评制度，斩断环评机构与被环评企业之间的利益链。要加大社会环境监管，加大对环境违规企业和个人的惩罚力度。要加快发展环境服务行业，破解环境治理中的管理、资金、技术等难题。一旦规范了上述资源的使用，必然会极大推动我国新型工业化和新型城镇化的进程。由于二者存在互动关系，因此，可以根据推动难度的不同，选择合适的领域作为重点突破口。

5.2 整合政策资源，全力推进工业转型

工业转型升级是破解城市转型发展的关键。只有工业顺利转型了，工业竞争力和利税水平提高了，我国才能走出土地财政的怪圈，农民被剥夺以及受户籍限制等矛盾才可能迎刃而解，工业化、城镇化、信息化以及农业现代化才可能同步实现。目前，推动工业转型升级的渠道主要包括新型工业化示范基地建设、传统工业技术改造(工业改造投资占固定资产投资的比例已经超过40%)、战略性新兴产业培育、工业化和信息化融合发展、强基工程、企业“走出去”等。转型升级工作主要分属在工信部、发改委和商务部等部门。转型内容本身就是一个整体，都属于新型工业化和新型城镇化的范畴，彼此之间相互关联。但由于隶属于多个部门分管，因此，急需整合政策资源，寻求重点突破。以扶植园区发展为例，新型工业化示范基地建设旨在提高企业增值能力，革新生产工艺，加强原始创新，培育优质企业和产业。而中关村、武汉光谷等国家自主创新示范区试点同样是为了提高原始创新，培育优质企业和产业。因此，在鼓励企业创新问题上，可考虑整合工信部和发改委的政策资源，实现重点突破。对合肥等地的战略性新兴产业进行走访发现，一些主管部门和企业负责人也建言，要整合政策资源，尽快在技术研发、产品应用推广等领域形成合力，尽快形成我国这方面的竞争优势。

5.3 以城市群为依托，加快中小城镇发展

为破解大城市病问题，必须发展中小城市，走分散发展之路。但现阶段城市化走分散之路必须处理好分散与集中的关系，特别是要依靠现有城市群来发展中小城镇。当今世界伴随经济组织结构的复杂化，竞争已不再是单个城市或省区的行为，而是更多表现为若干城市群、城市带或区域经济体在资源整合、产业协作中形成的整体竞争优势。事实上，城市群的产生使得企业可以获得以往不可能同时获得的好处:即企业既可以获得集聚、集群经济，又可以减少因过分拥挤而带来的成本。目前，中国已形成23个城市群，中小城镇依托这些城市群发展就需要在城市群内建立功能分工。以京津冀为例，北京有产业发展基础，但城市太过拥挤;天津临港工业发展迅猛但后备资源有限，且在高端产业方面与北京存在竞争;河北一些城镇如三河、唐山等有资源和发展空间，但缺少发展推力。如果三者能够优势互补，必能同时解决各自发展中的瓶颈。例如，可以考虑在三河市建立北京的卫星城，并提供与北京相同的教育福利等，从而将北京的一部分功能和人口转移到这些地区。在三河市建立北京和天津的异地工业园，辅以合理的分税制度。这些都可以破解三者发展的难题，但由于政治体制、税费体制等原因，一些地方政府缺少推进的动力。

6 结论

传统剥夺性的工业化和城镇化已经不可持续，旧的工业化与城镇化之间的互动机制也日渐式微，发展新型工业化和新型城镇化已经成为我国破解发展困境的重要途径。二者之间在发展理念上存有深层次上的相同性，同时，由于二者发展均需要同一个空间平台——城镇，二者之间客观上必定具有相互推动的关系。抓住3个重要抓手(资源瓶颈、工业效益以及城市效益)，通过合理疏导，就能够同时推动我国新型工业化和新型城镇化发展。对于资源瓶颈，政府要利用它们进而形成发展管制，倒逼发展转型;对于工业效益，政府要整合政策资源，争取通过技术创新、产业结构升级、生产工艺改造、信息化等，提高企业利税实现能力，破解土地财政约束，促进工业和城市发展转型;对于城市效益，要借力城市群，大力发展中小城镇，提高城市化发展质量，破解房价过高及其导致的内需不足等顽疾，从而促进城市和工业健康可持续发展。

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