内蒙古在基本草原划定中面临的问题及其对策

曹 阳，张 扬，马 林

(大连民族学院经济管理学院，辽宁大连116605)

一、内蒙古基本草原划定的进展

基本草原，是指依法确定实行特殊保护的具有草原生态功能和适用于畜牧业生产的天然草原和人工草地。根据2011年9月28日内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第24次会议通过修订的《内蒙古自治区基本草原保护条例》，基本草原范围如下:(1)对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊生态功能的草原;(2)重要放牧场;(3)打草场;(4)用于畜牧业生产的人工草地、饲草饲料地、退耕还草地以及改良草地、草种基地;(5)国家和自治区重点保护野生动植物生存环境的草原;(6)草原科研、教学试验基地;(7)国家和自治区规定应当划为基本草原的其他草原。

2005年，内蒙古农牧业厅与国土资源厅联合在15个旗县(14个牧业旗县和1个半农半牧业旗县)开展了基本草原划定试点工作，2007年，对试点旗县的基本草原划定工作进行了验收。2008年，在全面总结基本草原划定试点工作的基础上，在19个牧业旗县全面推开了基本草原划定工作，锡林郭勒盟结合本地区特点，将乌拉盖开发区、二连浩特市、太仆寺旗也列入了划定范围。2010年，全区划定基本草原8.36亿亩，占全区草原面积的63.6%，占划定基本草原旗县草原面积84.3%［1］，见表 1。

表1 内蒙古自治区基本草原划定情况统计表 单位:万亩

为进一步推进自治区基本草原划定工作，加强草原保护、建设与管理，按照自治区政府的安排部署，从2012年起全面推开农区、半农半牧区基本草原划定工作，到2015年实现基本草原划定面积达到草原总面积的90%以上［2］。

二、内蒙古基本草原划定中存在的主要问题

在基本草原划定过程中，由于历史、地理、技术等因素的影响，在划定过程中也曾出现了一些问题。

1.工作量大成本高，缺少制度性保障经费

必要的工作经费是基本草原划定工作正常开展的基本保障。基本草原划定工作量大，涉及内容多，需要大量的人力、物力。特别是草原地广人稀，交通不发达，基本草原划定成本高。内蒙古在基本草原划定试点工作检查验收过程中，各地对经费问题的反映和意见也最为集中和强烈。大部分地区由于没有工作经费投入，或者只有极少的工作经费，致使基本草原划定工作开展起来捉襟见肘。有些地方只能边筹钱边划定，不仅延误了整体划定工作的进度，更关系到基本草原划定工作的质量。

2.部门之间利益冲突日显突出

一方面，由于惠农政策和粮食补贴政策的落实，人们为了追求眼前经济利益，非法开垦草原种植经济作物日益严重。另一方面，随着国家生态建设力度的加大，宜林地占用牧区草场逐年增加。加之半农半牧区草原与农田、林地等相互交错，部分地方各类土地界限不清，管理权限不明，造成农业、林业和草原部门之间的利益冲突不断加剧，给基本草原的划定和落实带来了较大阻力。

3.半农半牧区基本草原划定的复杂性使其成为整体工作难点

与牧区基本草原划定工作相比，半农半牧区草原面积分布较分散，加之有些地方“双权一制”落实不彻底，划定工作中困难重重，使半农半牧区和农区的红线划定成为基本草原划定整体工作的难点。在农区和半农半牧区非法开垦情况屡禁不止，使本来非常脆弱的草原受到毁灭性破坏。这也成为了草原面积逐年减少的重要原因之一。

4.对划定后草原保护和管理的力度还需加强

对于基本草原，划定是前提，重点是保护，关键在管理。长期以来，由于人们对草原保护的认识不到位，缺乏自觉保护、合理利用的自觉性。各地乱开滥垦、乱征滥占基本草原的现象比较普遍。加之半农半牧区草原与农田、林地等相互交错，部分地方各类土地界限不清，管理权限不明，对于以后的管理和保护工作将是一个严峻的考验。

5.基本草原保护划定的规范化、信息化水平亟待提高

由于目前尚无全国性的有关基本草原划定的成熟制度和规定，内蒙古相关制度规范存在立法层次低、法律执行差等问题，有些地区还存在着草原档案资料与实地不符、基本草原保护图、表等档案资料不完整，数据不齐备等问题，部分地区在草原行政执法，调解权属界线纠纷等方面还缺乏有效的法制手段，今后要统一纳入制度化的轨道。此外，尽管当前部分地区建立了有关基本草原划定、保护和管理的信息系统和数据库，但普及面不广，这些都制约和影响了基本草原的划定以及划定后各项成果的巩固和落实。

三、内蒙古实施基本草原划定的启示及对策

划定基本草原的根本目的在于加强草原保护和合理利用，确保草原面积不减少，用途不改变，质量不下降，在保持草原生态与生产功能提高的同时实现可持续发展。分析内蒙在基本草原划定工作中所存在的问题，获得的重要启示是，从国家层面上迫切需要制定一种刚性的政策，对草原像对耕地一样，即划定草原保护红线，使草原保护红线与耕地保护红线一样具有不可撼动的国家战略意义和重大历史意义。

在内涵上，草原保护红线应该是指通过国家立法，确保草原基本生态功能、支撑牧区畜牧业生产和传承草原文化所必需恪守的最小草原面积，是中国草原牧区发挥生态功能、产业功能和草原文化传承功能的基本制度性保障［3］。草原保护红线的划定，能够实现基本草原划定工作的制度化、系统化、保障化和规范化，使目前许多牧区在基本草原划定中所存在的问题能够得到根本性解决。

1.建立草原保护红线的推进机制

建立有利于草原建设和保护的评价考核体系。制定和实施体现草原生态文明建设要求的评价体系、考核机制和激励办法。把草原建设和保护成效纳入干部政绩考核的重要内容，推动草原生态文明建设各项工作落实到位。探索改进统计方法，将草原总量，质量，用途等纳入经济社会发展评价体系，推进地方政府积极保护草原。建议实行各级政府行政领导负责制和责任追究制，每年进行目标考核，对草原保护和管理工作不力或存在问题的地区进行通报和警示。要让地方党政领导牢固树立“守草有责”的生态意识，尽快将划定草原保护红线列为考核地方党政一把手政绩的主要内容，从全局的视角来对待划定草原保护红线这项重要任务。

2.建立草原保护红线划定管理机制

一是国家设立草原保护红线专项工作经费。建议将草原保护红线划定工作所需经费纳入中央或牧区盟(市)级以上地方政府财政预算，专项用于草原保护红线划定工作。为中国全面开展草原保护红线划定工作打好基础，保证划定工作的正常开展;对已经完成红线划定的地区，特别是试点旗县，应给予部分工作经费支持，对其在划定工作时的遗留问题或者不完善环节进行整改。

二是成立多部门联合的工作组织。建议针对草原保护红线划定工作成立草原、国土、农业和林业多部门联合的工作组织，强化划定工作的组织领导。明确草原保护红线划定的技术规范，特别是厘清交错区草原与农田、林地性质、界限，提升草原保护红线划定效率。

三是尽快制定草原保护红线划定的技术规范。草原保护红线的划定离不开技术支撑。为统一草原保护红线划定的技术路线、技术标准和要求，规范草原保护红线划定工作，确保草原保护红线划定的成果质量。要积极组织协调技术力量，依托各级草原监理机构，在内蒙古《基本草原划定技术规范》基础上，尽快制定草原保护红线划定工作技术规范，完善草原保护红线数据库，绘制草原保护红线分布图。以此为基础，联合组织草原生态学、经济学和社会学等领域的相关专家，综合考虑草原对地区人口、资源、环境和经济协调发展的支撑能力，构建区域性的草原牧区“草—畜”系统平衡优化决策模型，定量计算草原生态系统管理阈值水平，核算出满足国家生态安全、牧业生产安全和牧区社会安全的所需要的最小草原面积。

3.建立健全草原保护红线划定的保障机制

一是着重建立草原保护红线划定的立法保障机制。草原保护红线的划定必须要用法律法规来保障。建议国务院责成农业部、国土资源部会同国家民族事务委员会等相关部门和省区尽快起草草原保护红线的相关法律法规文件，报请全国人大法律委员会讨论审议批准，把草原保护红线作为刚性政策列入《土地管理法》和《草原法》，确保草原保护红线不可撼动的地位。

二是着重建立生态补偿机制。建立健全生态补偿制度，形成导向明确、公平合理的激励机制，调整经济发展和生态建设相关各方利益关系，保障草原保护红线划定地区的公平发展权，提高草原建设和保护工作的积极性。建立生态补偿财政转移支付制度，对草原保护红线划定地区，核算实施生态保护而形成的贡献，并给予生态补偿［4-6］。

4.强化草原生态监测与评估机制

草原保护红线设定后，要指定国土资源和草原监理等相关部门进行实时、全景和动态检测。要建立以科研机构为先导，以政府监督为主导的监测监察—预测预警—综合管控三级递进的保障机制。首先，建立草原生态安全监测与监察体系，及时掌握中国草原生态安全的现状及发展趋势。其次，建立草原生态安全预测与预警体系，客观分析各种可能蚕食基本草原的潜在威胁信息。最后，建立草原生态安全管控体系，明确国家必须以法律法规手段强化草原生态保护。各级部门和政府要分解任务，明确责任，狠抓落实，确保草原保护红线发挥应有的作用。

5.尽快构建草原牧区可持续发展模式

草原保护红线的划定与后续的保持是一项涉及经济社会各方面的系统工程，需要以适宜的发展模式为保障，即亟需构建能够实现生态利益与经济利益相一致，草、农、林、工、商各部门相协调的草原牧区可持续发展模式。当前，中国草原牧区有三种典型的可持续发展模式:鄂尔多斯现代家庭牧场发展模式、呼和浩特市和林格尔县蒙牛澳亚示范牧场模式和青海天峻县“梅陇”生态畜牧业发展模式。三者以“开放畜牧业系统+拓宽增收渠道+创新生态建设方式”为框架，兼顾了产业升级发展、民生改善和生态恢复三系统的动态平衡，其经验可作为其他牧区发展的有益借鉴，建议在全国草原牧区加以推广，实现牧区可持续发展的终极目标。

［1］内蒙古自治区草原监督管理局.内蒙古自治区基本草原划定工作汇报［R］.2012.

［2］内蒙古自治区人民政府.内蒙古自治区人民政府关于促进牧区又好又快发展的实施意见［EB/OL］.http://www.nmg.gov.cn/main/nmg/zfxxgk/zfwj/nzf/2012-03-05/2_122602/default.shtml.

［3］马林.草原生态保护红线划定的基本思路与政策建议［J］.草地学报，2014(3):230.

［4］贾幼陵.草原退化原因分析和草原保护长效机制的建立［J］.中国草原学报，2012，33(2):1-6.

［5］尹剑慧，卢欣石.中国草原生态功能评价指标体系［J］.生态学报，2009，29(5):2622-2630.

［6］马林，张扬.我国草原牧区可持续发展的模式与对策研究［J］.中国草地学报，2013(2):104-109.