义务教育系统的特权与治理

摘要：义务教育系统的特权主要表现在：因教育行政管理不善引发的特权和教育决策缺乏民主和科学引发的特权。这两方面的特权表现形式和影响各不相同，但都直接影响了教育事业的长远发展。因此，应当采取法律手段、更新义务教育管理理念以及完善财政性教育投入的结构等对策加以治理。

关键词：义务教育系统；特权；治理

中图分类号：G522文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0046-05

收稿日期：2014-03-21

作者简介：窦春芳（1972—），女，广东湛江人，广东海洋大学思想政治理论课教学部副教授，研究方向为中共党史。

基金项目：本文系广东省教育纪工委立项项目“2013年广东省教育系统反腐倡廉调研工作”的阶段性成果，项目编号：GDOUJW201321。

特权是历史的产物，它依附于高度集中的权力而生，特权既是统治者赋予统治集团内部的权利，也是借以维持统治的工具，它在大多数情况下都是合法的甚至被看作是合理的存在。20世纪50年代以后，我国建立了高度集中的计划经济体制，集中了有限的人力、物力、财力进行初级工业化建设；进入20世纪90年代以后，计划经济逐步被社会主义市场经济所取代，然而在现阶段我国市场经济体制仍未完善的条件下，特权仍不合时宜地存在着。

一、特权与腐败

特权是滋生腐败的温床，腐败通常是通过特权来实现的。党的十八大以后，我国的反腐败进入了“既打苍蝇，也打老虎”的新阶段，但笔者认为，与腐败比起来，特权的表现更复杂、更特殊。腐败是非法行为，但特权通常并不被看作是非法的，而只被视作是不合理的、不公正的、不公平的；腐败一般表现为用公权力置换金钱和物质，但特权的表现却林林总总、不一而足，有些特权更是令人难以分辨其是否涉及滥用公权。像贪污受贿、买官卖官等腐败行为，在惩处时有法可依；而“三公消费”、“行业垄断利润”、“条子办事”等特权现象就发生在公众身边，毫无掩饰。因此，反腐败也要两手抓：一手抓影响恶劣的大案要案，一手要限制和取缔无所不在的特权。习近平总书记在十八届中央纪委第二次全体会议上指出：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督”，“反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象”。

如前所述，特权现象出现在各行各业，即使是并不大量掌握社会资源而被视为“清水衙门”的义务教育系统也不例外。一方面，义务教育工作者被视作“人类灵魂的工程师”；另一方面，义务教育系统的腐败案件也时有发生。治理义务教育系统的腐败，遏制义务教育行政管理环节的各种特权当属重中之重。

二、义务教育系统存在的特权现象

（一）因义务教育行政管理不善引发的特权现象

⒈择校热、特权校、重点班、实验班等现象屡禁不绝、花样翻新，破坏了义务教育的公平性。我国早就规定“九年义务制教育阶段的小学和初中，必须坚持就近上学的原则，不准招收择校生，严禁把资助同录取学生挂钩。”类似这样的要求和规定几乎每隔一段时间就要重申并公诸媒体，而现实却恰恰相反，从北京、上海、广州这样的一线城市到各地三、四线城市乃至县城，择校热、特权校、重点班现象从来不曾停止过。这一现象的存在与义务教育行政管理部门长期以来的默许是分不开的。我国地方各级义务教育行政管理部门从经费、师资、政策倾斜等方面都支持重点学校。有些地方甚至把重点学校办成了特权校，规定只接收或大部分接收政府机关、军队等部门的子弟入学，这些做法严重破坏了教育公平。在此背景下，各个学校顺理成章地办了重点班、实验班，学生们即使进了同一所学校，仍然要面对学校内部的不公平。高昂的择校费或重点班费，少则数万元，多则十数万，已成为一些家长沉重的经济负担。有舆论认为，家长可以选择放弃这类重点校，把孩子送到免费的其他公办学校。笔者认为，这种观点看似有理，但不利于解决问题。如果义务教育管理部门不认真贯彻就近入学的原则，那么在市场经济条件下，家长自然会遵循自由选择原则，把孩子送到条件较好的重点学校，即使花费昂贵也认为值得，这是为人父母的人之常情。但这样的选择是在义务教育管理部门破坏了教育公平之后做出的无奈之举。

在公众的质疑和教育部的压力之下，近些年来，有些地方公办学校不再明目张胆地办名校、重点校，但办重点校的思路和要求还在，于是重点校模式又发生了新变化。以广东省湛江市为例，原有的市区两所著名的重点中学分别为湛江市一中和二中，其初中皆为义务教育阶段，不能收取学费，但这两所学校却采取了与民办学校合作办学的方式变相地办起了收费昂贵的重点校，分别是湛江市一中的培才学校和湛江二中的港城中学。这两所学校都是民办的独立核算学校，分别接受湛江市一中和二中的管理，师资互通，每生初中期间要缴纳3万元以上的学费。虽然这两所学校的办学历史并不长，但都迅速成为湛江市区初中阶段家长、学生心仪的重点校。究其原因，不外乎是他们借助了老牌的湛江市一中、二中的历史名校效应、管理和师资，实现了短期崛起，更吸引了县市大量的生源。据笔者观察，湛江市管辖下的吴川市林屋中学，校园面积较大，办学历史较长，虽在村里，但原有在校生规模可达2000人，现在却减少了一半。加上原有的湛江市一中义务教育的初中部前两年已经停办，这意味着仰慕原有湛江市一中的初中学生只能选择高价的湛江一中培才学校。该校的招生规模相当惊人，初中三个年级，每个年级的班级数量达40多个，每班50人。湛江二中的港城中学初中每个年级也在16-20个之间。如此规模办学带来的学生管理问题暂且抛开不谈，规模办学，效益是完全可以保证的，但仅指经济效益。湛江市区的其他中学如四中、二十中也紧随其后办起了类似的民办初中。在经济效益之下，一方面，牺牲的是县市的教育公平和教育质量。县市中学由于生源尤其是高分生源萎缩而减少了教育投入和办学热情，反过来又降低了县市中学的教育质量，形成了恶性循环；另一方面，牺牲的是广泛意义上的教育公平。为进入重点民办学校，被录取的学生不得不缴纳高额的学费，而无法享受国家的义务教育政策，因为这些民办学校借助了原有公办学校的管理。为形成名牌学校效应，公办学校都不惜把优质师资和管理倾斜到新的民办学校，这既是对原有一中、二中学生的不公，也是对市属其他学校学生的不公，从整体上更不利于教育质量的提高。借助公办资源办民校，本身就存在很大争议，从广义上说，就是利用教育管理上的特权从另一种形式上侵吞国有资产。

⒉教育乱收费、私设小金库，既加重了家长的负担，又为教育腐败埋下了隐患。这里的教育乱收费现象既包括重点校、重点班的大笔择校费、选班费，也包括学生们在校学习期间不断收取的各种费用。前者数额巨大，一般由义务教育行政管理部门和学校共享，会为家长开具发票或者收据，有据可查。后者数额零碎、多次缴纳，一般以资料费、试卷费、卫生费、班费等名义收取，没有收据，不太容易引起注意。但不管是哪一种收费，都与义务教育的免费原则相违背。

私设小金库现象严重。小金库既是教师们额外的福利、奖金，也可能是诱发管理者腐败的根源。小金库能诱发腐败，但却无法得到法律的规制，在多数情况下只能是取缔或给予行政处分，这正是特权的可怕之处。该现象明明已经影响了社会公平和公正，成为社会公害，却由于“大家都这么做”这样一个法不责众的“规则”而成为惯常的制度。因此，只要这个特权的根子不除，取缔了一次，治理了一次，下一次就还可能发生。

⒊学生“评优”、“加分”方面的特权污染了社会风气。由于我国的教育理念还存有“选优择优”的习惯，基础教育还不能做到均衡和公平，现实迫使相关学生的家长在面临孩子升学时不得不重视“评优“、”加分”的环节，例如：“三好学生”、“优秀学生干部”、“特长”、“奖励”、“体育”等等“加分”。这些“加分”的特点是人为干扰程度高、主观性强，在缺乏有效监督和透明公示的前提下，学生“加分”就成了特权泛滥、腐败成灾的高发区。“加分”特权通常表现为：班主任、年级主任等掌握评优的名额。如体育加分是中考的关键环节，通过贿赂体育教师，就可以轻易达到体育加分的目的。

由于我国各级义务教育机构都受义务教育行政管理部门的领导和管理，上级义务教育行政管理部门很容易干扰教师对学生的“评优”和“加分”。这些特权已经成为教育工作者或教育管理人员编织关系网的一个筹码。如向地方掌权的各级领导“送加分”、“送名校”、“送重点班”既不触犯法律红线，又能达到“贿赂”的目的，双方都乐意接受。这也是特权的可怕之处。

⒋教师是义务教育系统特权滥用的受害者。有关部门为了完成某些政治任务或行政任务，会把任务布置到教育局，教育局继续把任务分解到各中小学，最后落到一线教师身上。究其原因是上级命令和上级指标不能不完成，如摊派的硬性任务——报刊发行。以湛江市为例，每一所中学、小学都有《南方日报》、《湛江日报》的征订任务，湛江市二十中每年都有订阅200份《南方日报》的任务，为了完成这一任务，每个班级要订一份，剩余的由老师们轮流完成。又如广东省的扶贫慈善捐款，对教师每年也都有上级硬性规定的捐赠额度，而湛江市的普通中小学教师工资一般在每月1500-3500元区间，大多在每月2000多元的水平，这样的水平维持生活已经不易，还要非出演自愿地承担名目繁多的硬性摊派；此外，各种名目繁多的创卫运动、交通清理等也动用教师参加。

（二）因教育决策缺乏民主和科学引发的特权

2001年，国务院出台的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》第13条规定：“地方政府因地制宜调整农村义务教育学校布局”，“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。” 这一原则性文件的精髓是“优化教育资源、合理布局学校”，以“就近入学”防止因布局调整而导致“学生辍学”。然而，就是由于缺乏具体的详细的数字规定（例如多少适龄儿童配几所学校，学生上学的路途不得超过多少公里，平原地区如何，山区又如何），在具体操作的过程中却给地方政府和教育部门留下了太多可操作的空间。各地在执行这份文件时，大多进行“撤校并点”，而有意无意地忽略了文件的精神——“合理布局、防止辍学”。2012年，21世纪教育研究院发表的《农村教育布局调整十年评价报告》称：“2000年到2010年，在我国农村，平均每一天就要消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过1小时，就要消失4所农村学校”，“从2000年到2010年10年间，农村小学减少22.94万所，减少了52.1%。教学点减少11.1万个，减少了6成。农村初中减少1.06万所，减幅超过1/4。10年间，我国农村小学生减少了3153.49万人，农村初中生减少了1644万人”。当然，他们大多数进入了县镇初中和县镇小学，也有部分干脆辍学了。

大规模的“撤校并点”造成的结果是多方面的：保留下来的农村学校生源锐减，教学质量也严重下降；县镇的中小学人数爆满，基础设施跟不上，大班上课；农村学生离家远，不得不寄宿，增加了家庭开支；不寄宿的学生必须乘坐交通工具往返，由于没有资金和规划，公办校车几乎没有，学生们只好乘坐黑校车，安全事故频发；寄宿学生从小离家，缺乏亲情和乡土意识，部分适龄儿童由于离校较远干脆辍学。为此，2012年9月，国务院办公厅下发的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》提出：“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”，“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”，这份文件等于是紧急叫停了维持10年的“撤校并点”。教育部也印发通知，要求地方各级义务教育行政管理部门在调整中小学布局时，对条件尚不成熟的农村地区，要暂缓实施布局调整，对自然环境不利地区的小学低年级原则上暂不撤并。对必须保留的小学和教学点，要保证义务教育的教学质量。要进一步规范学校布局调整程序，撤并学校必须充分听取公众的意见。可见，“撤校并点”在操作的过程中存在的最大问题就在于：各级政府和义务教育行政管理部门把它当成了一件可以提高政绩的“政务”，忽略了公众的感受和学生的长远利益。

三、义务教育系统特权治理的对策

（一）运用法律手段加强监督，防止教育特权导致的腐败

我国依法治国战略要求依法办教育、依法治校。但在对特权没有制度规范的条件下，“乱收费”、“私设小金库”、“加分贿赂”这些教育乱象的出现是不足为奇的。因此，应制定和完善与特权相关的法律制度，使教师、家长和学生能够依法对教育特权进行监督，让他们通过制度来维护自己的权益。《中华人民共和国义务教育法》规定：“地方各级人民政府必须创造条件，使适龄儿童、少年入学接受义务教育”。这是各级政府在义务教育方面必须承担的责任，要有配套的问责制度以保证法律制度的执行。如必须保证入学率，如果辍学率达到一定的比例，要立即启动政府追责；必须确定义务教育阶段免费生和交费生的比例，如果交费生比例达到某个数字，也应对政府追责，应使义务教育的相关指标与计划生育指标一样，对地方政府实施一票否决制，这样就可以避免地方义务教育主管部门使用特权“乱收费”，以及由此导致的“择校热”和学生辍学现象。

（二）遵循“以生为本”的理念，在义务教育管理决策过程中运用民主协商制度

“撤校并点”在执行过程中“变了味”与地方政府的决策指导思想有关。一方面，大多数地方政府在进行决策时要考量的多是政绩，“撤校并点”无疑会给地方政府提供减少教育投入的机会，因此推行起来容易；另一方面，“撤校并点”文件出台后，教育部门没有出台相关的细则，给地方政府的操作留下了许多可控空间。另外，地方义务教育行政管理的决策缺乏民主、科学和调查研究、听取意见建议不够，武断决策和强制推行是导致“撤校并点”出现问题的原因。因此，政府应充分尊重民意，要与民众商量要不要撤校、如何撤、撤到哪、交通食宿如何解决等等，以避免决策特权。

“撤校并点”出现的问题说明不能时时处处以发展经济的观念推进教育的发展。各级义务教育行政管理主管部门在决策过程中引入了市场评价机制，以达到办学成本最低化的目的，然而，牺牲的却是教学效益和社会效益。市场经济导向使教育领域在不自觉中受到了影响。优化配置资源是市场经济中发展经济的原则，不可否认，规模办学能够整合、优化教育资源，但这不应该是教育发展的原则和追求。教育的最高理念应该是“以人为本”、“以生为本”，即使因为贯彻了“以生为本”而导致了教育成本的增加，也应当维护学生的利益，尤其是在校车等管理措施还完全没有配套之前，不要轻易并校；即使有了配套措施，还是应该谨慎操作。从教育心理学的角度看，高中以前的学生尤其是小学阶段的儿童，最好不要远离他们的家人，因为，任何老师都不可能替代家长的作用。尊重教育、尊重学生、尊重民意，才能避免教育决策特权的出现。

（三）合理调整教育投入格局，促进公办学校均衡化的发展

目前，义务教育发展的最大制约因素是教育投入不足。按照我国1993年的《中国教育改革和发展纲要》，本该在2000年时就应该达到的财政性教育经费占GDP4%的目标，直到2012年才刚刚实现。也就是说，在改革开放以来的大部分时间里，我国的教育事业都处于欠账发展中。在财政教育投入不足的情况下，教育依然发展，说明社会投入在大幅增加。但现实是普通公众是以降低自己的生活水平来保障孩子的受教育水平，从而保障了整个国家的教育水平。遏制这种现象就必须做到以下几点：一是持续不断地增加财政性教育投入。可以继续以国家规划的方式要求各级政府对教育进行持续投入。在理念上和制度上保证教育投入优先，在做财政预算和切“蛋糕”时优先考虑教育，而不是等到“蛋糕”分得差不多时再东挪西凑来勉强实现4%的目标。二是合理调整财政性教育经费的支出结构。目前，各地义务教育的办学条件不一，有条件的地方学校的硬件建设比较好，但大部分地方还是捉襟见肘，为此，应该改变目前的财政教育支出结构。义务教育是最重要的公共产品，应主要由政府财政提供支持，改变主要由市、县、乡政府办义务教育的财政格局，逐步实现由财力较为雄厚的省级财政和国务院来承担义务教育，逐步实现以省、区为主的均衡化、标准化学校建设，从根本上消除“特权校”、“重点校”和各类“择校费”。三是破除基层教师工资增长的体制障碍，为教育事业吸引和挽留优秀人才。目前，我国中小学教师的工资收入还偏低，农村地区的教师工资有时还不能按时发放。教师工资的增长机制还不完善，教师工资的增加受制于学历、职称、工龄等硬条件，但每个级别的绝对差额并不大，很难调动教师的积极性，因此改革和完善教师工资增机制迫在眉睫。由于收入偏低导致教师队伍不稳、男性教师比例偏低、教师质量下降，影响的往往是几代人的受教育程度。

僵化的工资增长机制会使教育部门和学校即使有了较为充足的教育经费，也只能把钱投入到学校的硬件建设中，出现了“豪华校园穷教师”的现象，“穷教师”现象又为“私设辅导班”、“教育乱收费”创造了机会。又由于义务教育系统对特权缺乏有效的监督，常常使得校园的各类建设工程成为腐败高发的工程。对此政府应探索合理的教师工资增长机制，为义务教育系统留住和吸引更多的优秀人才。

【参考文献】

［1］义务教育法［M］.2006.

［2］国务院.关于基础教育改革与发展的决定［Z］.2001.

［3］中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议公报［M］.2013

［4］国务院.关于规范农村义务教育学校布局调整的意见［Z］.2012.

［5］中共中央、国务院.中国教育改革和发展纲要［M］.1993.

［6］杨东平.农村教育布局调整十年评价报告［M］.2012.

［7］邓新建.广东专项治理“小金库”300个，教育系统成重灾区［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/lianzheng/2010-01/13/content_12800970.htm

（责任编辑：牟春野）