法治中国的科学内涵

2014-09-19房旭

行政与法 2014年7期

摘要：法治中国是中国法治建设的最终目标，但究竟何为法治中国却是一个难以达成共识的问题。然而，厘清何为法治中国的内涵是法治中国建设的逻辑起点。依据现代意义上的“法治”和“中国”的内涵以及法治中国与法治国家、法治政府、法治社会一体建设的关系理论可知，法治中国是法治国家、法治政府、法治社会一体建设完成后的结果，是指在整个中国领域范围内，法治成为一种全社会的主要生活方式和一种全民的信仰，并且形成和表现为科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的一种良性法律秩序的现实状态。

关键词：法治；法治中国；法治建设

中图分类号：D63-3 文献标识码：A文章编号：1007-8207（2014）07-0029-05

收稿日期：2013-09-10

作者简介：房旭（1989—），男，安徽长丰人，浙江工商大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。

一、问题的提出

社会管理是一个不断试错的过程，在经历了“神治”、“人治”、“德治”之后，人们最终选择了法治，这是因为法治的合理性和社会的可接受性。选择法治、走法治之路也是世界上绝大多数国家的最终选择。反之，法治的成果对国家发展的促进作用也为世人有目共睹。

就我国而言，选择法治、走法治之路早已成为全民的共识。在改革开放初期，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”即成为我国法治建设的目标。党的十五大报告明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。1999年3月，九届全国人大二次会议将依法治国、建设社会主义法治国家载入宪法。

2013年1月7日，习近平总书记在全国政法工作电视电话会议上明确提出推进法治中国建设，这是以习近平同志为代表的党中央在新时期提出的新的法治建设目标，是全面建成小康社会对依法治国提出的更高要求。［1］在提出法治中国这一法治建设目标以后，理论界积极撰文论述如何建设法治中国；实务界则采取积极的行动来具体落实建设法治中国的要求。但笔者发现，无论是理论界还是实务界都把响应法治中国号召的重点放在如何来建设法治中国上，很少关注法治中国的科学内涵问题。①从学界以法治中国为题出版的学术著作来看，对法治中国作为一个完整的概念进行剖析，并对其价值内涵进行科学的构建，这样的自觉性研究成果基本上没有出现。［2］然而，依据奥斯汀教授的名言，“对词的深化认识去加深我们对现象的理解”。［3］对法治中国的科学内涵的理解是对法治中国建设这一课题展开深入探讨的逻辑起点和必负责任，也是用科学的法治中国的理论来指导法治中国实践的必要前提。如果把握了科学的法治中国内涵，就会使法治中国建设更具有针对性；否则就难以建成真正意义上的法治中国。因此，对法治中国的科学内涵进行诠释实属必要。

二、“法治”、“中国”与法治中国

从法治中国一词的构成来看，它是由“法治”和“中国”二词结合而成，但这并不意味着把“法治”和“中国”的内涵简单地结合就能得出科学的“法治中国”的内涵。正如哲学上的“整体大于部分之和”一样，法治中国的内涵要远远大于“法治”和“中国”内涵简单的相结合。笔者认为有两个方面的原因，一是因为法治中国建设具有过程性，法治中国是在这一过程中不断地发现弊端并不断地对弊端进行修正和完善的结果，是我国法治建设的最终目标。因此，简单地把“法治”和“中国”的内涵相结合很难体现法治中国的真正涵义和建设法治中国的过程性。二是因为在法治中国建设的过程中，时时刻刻都在考虑中国具体的经济、政治、文化、法律等因素，法治中国建设的最终目标——法治中国已经融入了中国的具体国情要素。因此把握科学的“法治”和“中国”的内涵是把握法治中国的科学内涵的前提和必要方法。

（一）科学的“法治”内涵

现代意义上的“法治”被认为是西方资本主义文明的产物，它最初起源于古希腊的哲学家、思想家柏拉图对“人治”弊端的反思，他认为，只有实行“法治”才能克服“人治”的弊端。但是柏拉图所主张的“法治”并不是现代意义上的“法治”，他认为“法治”是从属于“人治”的、是第二等好的治式。［4］柏拉图的学生亚里士多德虽然也主张“法治”，但是他的观点与柏拉图的观点却有所不同，他认为法治优于一人之治，是最好的治式，“让一个人来统治，这就在政治中混入了兽性的因素”，“法律是最优良的统治者”。亚里士多德对法治作出了自己的解释，认为“法治”应当包含两重意义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律。”［5］由此可知，亚里士多德的主张是良法之治，这正是现代意义上“法治”的雏形。后来，西方的“法治”又经历了一个漫长的发展过程。目前，西方的“法治”已经具有了丰富的现代法治的内涵，基本上可以作为现代法治的典型代表。①因此，法治中国建设也必须在充分考虑中国具体国情的前提下合理地吸收西方法治理论和法治建设的经验。否则，在一个不能对他者完全开放的语境里我们没有机会真正理解当代中国所追求、所需要的现代法治。［6］

就“法治”的内涵而言，它是一个难以达成完全共识的问题。正如有的学者所言：“‘法治被认为是一个无比重要的，在内容上却未曾被界定甚至是不可能被界定的概念。但这并不意味着在一般法律理论和已有法治实践中，‘法治就像‘正义那样，拥有一张普洛透斯般变幻多端的脸庞，它有一个最低限度的共识。”［7］笔者很赞同此种观点，虽然不同学者由于研究的偏好和侧重点有所不同进而对“法治”内涵的界定也有所不同，但是“法治”的内涵应该有个最低限度的共识。正如亚里士多德的法治应该是良法之治的观点一样，是所有人都认可的。但毕竟这个观点是几千年之前提出的，在此期间法治经历了一个漫长的发展过程，其内涵也在不断地发展、丰富。因此，“法治”内涵的最低限度共识也应在亚里士多德观点的基础上有所发展。笔者认为，从“法治发展时间顺序的角度来看，现代意义上”法治“内涵的最低限度共识应该是依法而治、良法之治、法律至上、全民信仰法律的和谐状态。具体如下：

⒈依法而治。“法治”最初的涵义就是依据法律来治理，此时它是一种宏观的治国方略，意旨治国理政的依据是法律而不是领导人的意志、道德、神意等，是与“神治”、“人治”、“德治”相对的治道。采取这种意义法治国家又被称为法治国家或者法治国，意味着法律已成为处理国家一切事务的依据。虽然现代意义上“法治”的内涵不仅仅指此意，但是强调依据法律来治理而不是其他治道仍然是现代意义上法治的应有之意。

⒉良法之治。只依据法律治理国家而不对治国之法进行限制也不可能实现现代意义上的法治。对于法治国家应是良法之治的问题，早在古希腊时期的亚里士多德就已认识到这个问题，他说：“大家所服从的法律又应该是本身制定良好的法律。”纵观古今中外的历史，中国秦朝和法西斯国家都是依据法律来治理国家和管理社会事务的，但是大家都认可它们并非是现代意义上的法治国家，无非是因为其治国之法并非良法。对于法治国家来说，最重要的特征是它的内在方面——治国之法自身符合法治精神、原则和要求。这一特质不仅将法治国家与“人治”国家最终区别开来，而且决定着法治国家的外在方面，即法能否被社会所有成员普遍服从。［8］

⒊法律至上。仅仅依据良法治理的国家仍然不能称为现代意义上的法治国家，因为，法治便是一切均由法律来管治，法律有最高的权威，法律高于政府和政府的领导人，不单人民受法律统治，而且政府也受法律统治。［9］柏拉图指出，“如果一个国家的法律处于从属的地位，没有权威，我敢说，这个国家一定要覆灭；然而，我们认为一个国家的法律如果在官吏之上，而这些官吏服从法律，这个国家就会获得诸神的保佑和赐福。”［10］如果在一个国家中，法律不具有最高权威，存在凌驾于法律之上的权威人物或组织，那么，在法律的规定不利于该权威人物或组织时，他们就不会遵守法律。在这样的国家中，实际上是借法治之名行非法治之实。因此，“法治”还要求法律至上。

⒋全民信仰法律的和谐状态。“法治”不是静止不变的概念，它始终处于动态的变化当中。［11］随着“法治”理论的不断发展、法治内涵的不断丰富，现代意义上的法治不再仅仅具有行为意义上的内涵（如依据法律而治、良法之治等），状态意义上的内涵（如法治是一种良性的社会秩序状态等）也是现代意义上“法治”的应有之意，它是法治化的状态，是法治发展到高级程度的必然结果，“法治”概念的最高层次是一种信念。笔者认为，现代意义上的、发展到高级程度的“法治”内涵更侧重是一种理想的、和谐的状态，当“法治”与“中国”、“国家”、“政府”、“社会”等词语结合使用时，这种涵义则更加明显。此时，“法治”具体是指全民（指一定范围内的公民、法人以及其他组织）信仰法律的状态，既包括普通民众学法、守法、用法、护法，也包括领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。

（二）“中国”的内涵

据笔者的理解，“中国”有两种涵义：一是指与美国、英国等相对的组织意义上的国家，这是最常用的涵义；二是地域概念，指某个领域范围，如长城在中国。那么，法治中国中的“中国”究竟是哪种涵义呢？我们不妨用假设的方法来得出结论。假设“中国”是指组织意义上的国家，那么法治中国就等同于法治国家。一些著名的法学学者提出，“法治中国是以习近平同志为代表的党中央在新时期提出的新的法治建设目标。它是法治国家、法治政府、法治社会与中国具体国情相结合的产物，是全面建成小康社会对依法治国提出的更高要求。法治中国是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的结合体；是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的中国。法治国家、法治政府、法治社会实现之日，便是法治中国建成之时。”［12］因此，法治中国中的“中国”不是组织意义上的国家。然而，如果把“中国”理解成地域概念，即中国领域范围内，那么，法治中国的涵义就是指在整个中国领域范围内都实现了法治，包括在中央和地方、港澳地区和大陆都实现了法治，这正是法治中国建设的最终目标，是在新时期对依法治国提出的更高要求。因此，将“中国”理解成地域概念更符合新时期法治建设的要求和时代精神。

（三）法治中国与法治国家、法治政府、法治社会

2013年1月7日，习近平总书记在全国政法工作电视电话会议上明确提出推进法治中国建设。随后，在中共中央政治局第四次集体学习时又指出：“依法治国、依法执政、依法行政共同推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”值得我们思考的是法治中国与法治国家、法治政府、法治社会的关系究竟如何，这也是深刻理解法治中国科学内涵的必要前提。正如姜明安教授所言：“法治国家、法治政府、法治社会三个概念在同一时空使用时，法治国家指整个国家公权力的法治化；法治政府主要指国家行政权行使的法治化；法治社会则主要指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。”［13］由此也可以看出，法治内涵的核心就是公权力的法治化，即公权力的规范化、公权力得到有效地控制和约束。法治中国是指在整个中国领域内都实现了法治化，当然也包括国家公权力的法治化、国家行政权行使的法治化、政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化，即法治中国包含法治国家、法治政府、法治社会。由此可知，法治中国是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的最终目标和实现后的结果；法治国家、法治政府、法治社会一体建设是实现法治中国的前提和必经之路。

三、法治中国的科学内涵

通过上述对“法治”、“中国”以及法治中国与法治国家、法治政府、法治社会一体建设关系的分析，有助于我们对法治中国科学内涵的认识，但是正如上文所述，对法治中国的核心部分——“法治”内涵的认识是难以达成完全共识的。另外，认识、分析问题的角度不同也是难以达成完全共识的原因之一。正如博登海默所言，“法律就好像有许多大厅、房间和角落的大厦，法学家的错误在于往往只看到这座大厦中的一部分，而忽视它的其他构成部分。”［14］但是，这并不能说明对法治中国就不能形成最低限度的共识。俄罗斯的法学家认为，“不管法治国家的解释如何不同，还是可以找出这一政治法律模式的某些共同特点和外形轮廓，因为法治国家的形成和最终建立是与下列因素密切相关的：人权和自由的最大保障，个人对国家和国家对个人的责任，法律威望的提高，所有国家机关、社会组织、团体和公民对法律的严格遵守，护法机关的有效工作。”［15］也如莫纪宏教授所说：“从语言学的角度来看，‘法治中国可以扩展表达为‘法治化的中国、‘法治状态下的中国、‘达到法治水准的中国等等”。因此，笔者认为，法治中国是指在整个中国领域范围内都实现了法治化、法治已经成为一种全社会的生活方式以及全民的信仰并且呈现出一种良性法律秩序的现实状态，这种现实状态又具体表现为科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

（一）科学立法

科学立法的目的是保证治国之法是良法，而良法是法治的逻辑起点，这已是不争的事实。因此，科学立法是法治中国的前提，具体表现在程序和实体两个方面。在程序方面，法治中国的立法严格遵循既定的立法程序（当然，既定的立法程序本身也必须具有科学性），尤其是民主立法。在实体方面，法治中国所立之法既遵循客观规律又不超越现有的经济发展水平，既符合普遍性、稳定性、逻辑完美性等法律的内在道德性又追求自由、正义、秩序等法律的外在价值。

（二）严格执法

徒法不足以自行，即使有良法的国家也未必就能被称之为法治国家，因为法治国家要求法律在整个国家范围内得到严格地执行，否则，法律也只仅仅具有“本本法”的意义。因此，严格执法是法治中国的关键。在执法方面，法治中国表现为执法机关严格按照法律规定执行法律，即按照法定的执法程序和法律的实体内容来执行法律。由于行政机关是我国最主要的执法机关，所以严格执法主要表现为依法行政。

（三）公正司法

众所周知，司法是社会公平正义的最后一道防线。英国大哲学家、法学家培根也曾说过：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽然触犯了法律，但只是污染了水流；而不公正的裁判则毁坏法律，就好比污染了水源。”这无疑都说明了公正司法的重要性，在法治国已从“立法国家”转向“司法国家”的时代背景下，公正司法显得更加重要。［16］因此，公正司法是法治中国的防线。笔者认为，法治中国的公正司法表现为司法机关的工作人员在司法活动中以事实为依据、以法律为准绳并且时刻秉承公平、正义的精神来进行司法活动。在运用证据查清案件事实的基础上，严格遵循法律的程序和实体要求进行一系列的司法活动。哈耶克就此曾经说过，“适用法律的法官除了依据现有的法律以及受理案件的特定事实作出判决外，别无其他的选择”是法治的标志之一；［17］在法律没有规定之处或者法律留有自由裁量空间之处，司法自由裁量权是在公平、正义原则的指导下行使的，其会使司法真正、全面地维护社会的公平正义。

（四）全民守法

法治不单指用法律来统治，也指被法律所统治。从另一个角度看，即任何公民、政治领袖或政府官员所做的任何事，都必须有法律上的依据，即全民守法。全民守法是法治中国的基础，也是法治中国的最高要求。亚里士多德也认为全民守法是法治的要素。法治中国中的全民守法是指在整个中国领域范围内的自然人、法人、其他组织等所有应受法律约束的主体都遵守法律的一种状态，既包括他们积极行使法律赋予的权利又包括及时履行法律所规定的义务。此时，法治已经成为一种全社会的生活方式以致最终成为全民的信仰，依法办事成为全民自觉的思维和行为方式。因此，法治中国下的全民守法应重点强调领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，而不是运用政治思维和方式等其他非法治思维和方式。

【参考文献】

［1］［12］胡建淼.依法治国：基本方略的新提升［N］.瞭望，2013-07-01.

［2］莫纪宏.论“法治中国”的价值目标［J］.北京联合大学学报（人文社会科学版），2013，（03）.

［3］肖北庚.法律秩序的概念分析［J］.华东政法学院学报，2002，（02）.

［4］严存生.西方法律思想史［M］.中国法制出版社，2012.20.

［5］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭译.商务印书馆，1983.169.

［6］季卫东.法治构图［M］.法律出版社，2012.15.

［7］［16］陈林林.法治的三度：形式、实质与程序［J］.法学研究，2012，（06）.

［8］杨亚非.论法治国家的治国之法［J］.吉林大学社会科学学报，1999，（01）.

［9］陈弘毅.法治、启蒙与现代法的精神［M］.中国政法大学出版社，1998，5-6.

［10］西方法律思想史资料选编［M］.北京大学出版社，1993，25.

［11］施蔚然.推进中国法治进程的四大课题［J］.思想战线，2008，（05）.