环境公益诉讼原告主体资格之比较研究

邢颖

摘要：新修改的《民事诉讼法》的新增条款对公益诉讼制度有所突破，但仅仅规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。然而在环境问题日益恶化的今天，机关和团体的作用在环境保护中已显得势单力薄。通过比较分析，行政部门并不适合充当环境公益诉讼中的原告，而其他三者的排位顺序依次是公民个人、社会团体，最后是检察机关；同时也应该在诉讼中对其做出必要的限制。

关键词：环境；公益诉讼；原告；资格

中图分类号：DF72文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）07-0108-03

一、环境公益诉讼中原告资格立法缺位的影响

许多年来，我们一直在呐喊“保护环境、人人有责”，但我们保护环境的方法和力度却显得力不从心。如今的中国，空气污染、水体污染、土壤污染以及其他一系列的污染问题以及频发的极端天气，已经加剧到了威胁人们的生命健康的程度。最显而易见的现象是从2012年冬初至2013年夏末，京、津、冀乃至全国许多城市持续不断的发出雾霾天气预警信号。科学数据已经证明，在混杂着霾的空气中检测出的PM2.5（PM2.5是指大气中直径小于或等于2.5 m的颗粒物，也称为可入肺颗粒物），将在很大程度上导致肺癌、哮喘等疾病患者成倍增长。至此，空气质量恶化导致环境问题全面爆发，曾经认为环境与自己并无直接关系的人们也不得不把话题转移到空气污染这一问题上来。

既然环境问题已经发展到影响人们的正常生产生活、威胁人们的生命权和健康权的地步，那么，谁应该为这个关乎国计民生的问题负起责任，该怎样负责呢？要回答这个问题，还要从下面两个案例谈起。案例一：“华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案”是国内第一例成功提起环境公益诉讼的个案，但是此案最终却以双方和解的方式画上句号，并未进入司法程序；案例二：《无极》剧组在碧沽天池拍摄期间，严重破坏当地生态环境，在多家媒体聚焦下，国家环保总局最终对该剧组做出了行政处罚。该剧组当时对环境的损害程度，不诉讼不足以平民愤，却因无法找到诉讼主体而作罢。环境的污染固然与国民素质有很大关系，但至关重要的是，当污染发生且人们已经意识到其灾难性的后果却又无法实施救济行为的时候，担负着维护社会道德底线重任的法律是否有失职之嫌？事实上，以上两起事件未能在法律框架内得到解决，已经反映出环境公益诉讼原告资格的立法空白所导致的司法缺位。在我国《宪法》和几大诉讼法中，都找不到环境公益诉讼原告资格确定的法律依据；2007年《民事诉讼法》局限于私权的保护，“原告必须与本案有直接利害关系”，在公共利益的保护方面，相较于高速发展的经济和社会活动逐渐表现出应接不暇的疲态；虽然新修改的《民事诉讼法》的新增条款对公益诉讼制度有所突破，但仅停留在刚刚起步的阶段：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。关于公益诉讼原告资格的明确规定仅见于《海洋环境保护法》第90条第2款：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这样看来，法律在公益诉讼方面对原告资格规定的缺失对环境污染达到的程度的确负有责任。如今，环境污染预防和治理的问题已经迫在眉睫，应该由尽快建立一套有效实用的环境公益诉讼制度得以补救。原告资格的确定是环境公益诉讼中首要且核心的问题，笔者通过当前几种关于环境公益诉讼原告资格学说的辨析，以及各国在环境公益诉讼中立法经验的借鉴，探讨破解这一难题的路径。

二、环境公益诉讼中原告主体的诉权分析

既然探讨原告资格，即是要确定谁在环境公益诉讼中持有诉权。传统民事理论认为原告应当与案件存在直接的利害关系，“诉权总是相对于某种实体法上的纠纷而言的诉权，没有实体法依据的诉权是不存在的。”随着诉讼担当、群体诉讼等情形的出现，各国民事诉讼都适当地扩大了诉权主体的范围。“当事人”的概念发生了变化，不仅包括为保护自己的民事权益进行诉讼的人，还包括为保护他人民事权益提起诉讼的人。诉权与实体权利相分离，虽然现在的分离模式非常有限，但对于环境公益诉讼来说，这种诉权理论的变化已经为原告主体资格范围的扩大提供了理论基础。目前，在我国法学界和实务界，对环境公益诉讼原告主体范围的界定也一直存在争议，具体归纳为以下三种：一种是在环境公益诉讼中，原告可以由不同主体充当，分别包括检察机关、行政机关、社会团体、公民个人；第二种说法则有所限缩，认为应将公益诉讼的原告范围限定为与环境保护相关的机关、团体；第三种观点认为环境公益诉讼的原告最好只限于一种，并且认为检察机关应成为环境公益诉讼原告资格的最佳选择。笔者试分别对上述提及的原告主体的诉权作如下分析。

（一）行政机关的诉权分析

我国《宪法》规定，自然资源和公共环境资源都属于国家所有；《环境保护法》中规定环境行政保护部门主管行政区域内的环境保护工作，其他部门在职权范围内负责环境资源保护工作。有学者认为基于以上规定，环境保护部门实质上代表了国家在公共环境方面享有的权利，由此找到了行政机关与环境公益诉权的对应关系，成为这些学者支持行政机关成为原告主体的依据。

但是，按照主权在民的原则，一国的环境资源所有权的享有主体并不是政府，而是其背后的“公民”(表现为公民的集合体)，因而谁能够代表环境资源所有权主体，本质上是一个立法政策选择的问题。事实上，立法机关授权行政机关代表政府对违反环境资源法律、法规的违法行为进行执法，主要是基于行政机关结构和功能的特点以及人权保障的要求而确定的。因为即使行政机关在执法过程中滥用权力侵害行政相对人的合法权益时，毕竟还有司法审查机制予以救济。因而，根据行政权的性质、行政机关的结构与功能来配置执法权的原理说明：这种可以代表“国家”并且有执法主体资格的行政机关，并不等于也能够代表“全体公民”享有环境民事公益诉讼的原告资格。而且，环境行政机关的主要职能在于履行其环境监督以及环境执法的责任，从现在全国环境保护的总体状况来看，无论以何种理由，环境行政机关并没有履行好相应的职责。在这种情况下再对其委以环境公益诉讼原告主体的重任，既会造成环境行政部门的另一重负担，也给其承担的行政监管职能进一步弱化提供了理由。

（二）检察机关的诉权分析

《人民检察院组织法》第4条规定：“人民检察院通过行使检察权……保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产……保护公民的人身权利、民主权利和其他权利……”此条规定明确了检察机关作为公共利益代表人的身份权利，与环境公益诉讼中的特定权利内容（环境公共利益）相呼应；另外，相较于环境行政机关，检察机关不牵扯部门利益、地方经济利益，看起来更适合代表公众表达权利诉求。《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”；我国宪法也明确规定了自然资源的全民所有制性质，即“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”，表明了检察机关代表国家提起公益诉讼的可行性。

虽然我们能够在法律条文中找到检察机关可以成为环境公益诉讼原告的依据，但是检察机关究竟是否适合成为捍卫环境公共利益的主要力量呢？从理论上讲，检察机关如果作为诉讼主体，会存在如下弊端：首先，检察机关作为以监督为主要职能的国家机关，其“监督员”的身份与环境公益诉讼原告的角色会产生冲突；其次，环境公益诉讼制度主要解决的是民事上的公益诉讼问题，如果检察机关作为环境民事公益诉讼的原告提起诉讼，那么显然违背了双方当事人地位平等的原则。因此，笔者认为检察机关并不是环境公益诉讼原告主体的最佳选择，而应该承担起支持起诉、督促起诉的职责。但由于社会发展中存在的问题和人们心理上的变化，真正把目光投向公益事业的人凤毛麟角，检察机关还不能完全“袖手旁观”，还应该在环境公益诉讼这条路上起到榜样和示范的作用，所以在这样一个特殊时期，检察机关可以在其他救济途径无效的情况下，最后提起环境公益诉讼。

（三）社会团体的诉权分析

《社会团体登记管理条例》第二条中明确指出：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”该条例同时规定了社会团体应当具备法人条件。在诉讼法理论中，具备独立法人资格的企业对与自身利益相关的争诉有提起诉讼的权利。那么，一个社会团体如果以保护公共环境利益为最终目标，同时在其章程中明确了此目标，且经过了合法登记，其团体活动又始终与环境保护有紧密联系，也应当具有相应的原告资格。

但有学者曾指出：社会团体的诉权源自争诉与其自身利益有直接关系，认为保护环境公共利益即为环境公益社会团体的直接利益，基于此应该将社会团体界定为公益诉讼原告主体的例外。对于此种说法笔者认为，虽然保护环境公共利益是环境公益团体成立的目的，在形式上表现出二者形成了直接的利益关系，但是从实质上讲，公共利益的维护最终关乎每一个人，所以并不能简单机械的以形式上的某种关系就将公益团体排除在公益诉讼主体的合理范围之外。如果说社会团体真正有不适合作为环境公益诉讼原告主体的原因，笔者倒认为应该和《社会团体登记管理条例》中第九条有关：申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意……此规定表明，社会团体自成立之初就与其业务主管部门建立了千丝万缕的联系。环境公益社团的业务主管部门当然是环境行政部门，如果环境行政部门在一起污染事件中有明显的行政不作为的情况发生，那么此时社会团体会采取怎样的态度，是视而不见、听而不闻，还是会义无反顾的捍卫公共利益，对不作为的环境行政部门提起公益诉讼？基于上述考虑，笔者认为环境公益团体无疑可以作为环境公益诉讼中原告主体的选择，但是如果把环境公益诉讼的发展之路单单寄托在社会团体的身上，由于中国社会浓厚的人情氛围，还是存在其局限性的。

（四）公民个人的诉权分析

如果说社会团体因其与行政部门的联系使其不能被充分信赖，因而不适合独立扛起保护环境的大旗，那么最后一个被普遍提及的环境公益诉讼原告主体的候选对象——公民个人到底有没有这个资格呢？现如今各国的环境立法趋势本着广泛调动各种力量参与到环境保护的事业中来的宗旨，不断扩大环境公益诉讼原告资格范围，能够扩展到的边缘是什么呢？无非就是公民个人。而在我国，呼吁赋予个体公民环境公益诉讼权利的呼声也此起彼伏，而此次新民事诉讼法的修改，仍然只界定了法律规定的机关和有关组织的公益诉权，而将公民个人排除在起诉资格之外，使得许多环境公益诉讼因资格不合而无法进一步开展。

而从世界各国的立法趋势和我国的公益诉讼实践来看，赋予公民环境公益诉讼原告资格是大势所趋。首先，公民个人的环境公益诉讼权利不仅可以弥补行政部门保护环境不利或者不及时的漏洞，而且可以填补适格当事人因某种原因不提起诉讼导致的救济空白。举例说明，某地的大型企业造成了环境污染，政府为了地方经济利益压制环境行政部门的执法权力，而当地的环境保护团体碍于自己的业务主管部门迟迟不提起诉讼，但环境污染的范围之广，不可能当地民众都视而不见，那么公民此时就成了制止环境损害行为的最后一道屏障。其次，公益诉讼的首要目的在于对公共利益损害的救济，而其本质是为了预防损害的发生。公共利益一旦造成损害，其影响范围之广、损害程度之深往往超乎预料且难以恢复。因此，对有损公共利益行为的发现、对该行为后果的预测、救济来说，速度是最重要的。尤其是环境，如果能在第一时间对损害行为作出预盼并及时采取措施制止，受益的很可能是几亿人甚至几代人。“春江水暖鸭先知”，公民对自身的生存环境是最敏感的，生存权是人最基本的权利，环境利益与公民的生存权息息相关，因此当人们饱受污染的威胁的时候，会很自然的拿起法律的武器保护自己及后代子孙的生存利益。赋予公民个人环境公益诉讼原告资格，就是要唤醒公民保护环境的积极性，充分发挥公民的监督和自主的权利。

有些学者认为，把权利交给个人会导致滥诉及司法资源的浪费，其实不然。环境公益诉讼是为了国家和社会公共利益，而国家和社会是由一个个具体的人组成，因此，个人利益也包含在公共利益之中，或者说，公共利益为一切公民所共有。公民个人提起旨在保护共同居住环境的诉讼理所应当，每个环境侵害案件都可以被视为“公害”，任何公民均应有权寻求司法救济。现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则，只有尊重和保护公民个人和团体的环境权，才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神。况且，我国古代先哲早已经提出过这样的观点：防民之口，甚于防川。对民众素质与能力的一味怀疑，对诉讼权利一味的严格限制，只会使环境恶化的脚步越来越快。

三、域外立法经验的启示及诉权规制

如前文所提及，在当前全球的环境状况都不容乐观的情况下，各国的环境立法趋势是不断扩大环境公益诉讼原告资格的范围。以美国为例，美国已成为环境公益诉讼制度比较健全的国家。1970年《清洁空气法》首创“公民诉讼”条款,规定任何人都可以自己的名义对任何人（包括美国政府、政府机关、公司和个人等）就该法规定的事项提起诉讼。现在，大概有14部联邦环境资源法律均通过了公民诉讼条款。 再如德国，德国的公益诉讼除团体诉讼外，还包括检察官提起的公益诉讼和公民提起的宪法诉讼。当英国的传统法律已不足以保护公共环境之时，其法律也做出了适当修改，赋予了公益妨害受害者本人和检察官诉讼的权利。而在意大利，团体诉讼的权利也在不断扩张，从开始仅适用于不正当竞争诉讼，直至现在已在环境法中占有一席之地。

从各国的实践经验可以看出，在当今全球气候变暖的大前提下，保护环境的任务步履维艰，并不是一个部门或几个部门联合就可以阻止环境恶化的脚步，因此，我国也不应该把环境公益诉讼的诉权仅仅局限于“法律规定的机关及有关组织”，而应该充分发挥公民个人、社会团体及检察机关在公益诉讼中的作用。根据前文辨析论述，其三者在一定条件下虽然都具备作为原告参与诉讼的条件，但在诉讼中发挥的作用不应相同：生存环境包罗万象，公民个人理应作为第一顺序原告，成为无所不在的保护环境的主要力量；环保社团因环境公益而成立，其在诉讼中的作用不容小觑，但也应该接受民众的监督；检察机关是环保事业的后盾，在其他救济途径无效的情况下，可成为制止环境利益损害行为的最后关卡。当然，在原告提起公益诉讼之前，可以先通报环境执法部门环境受损的情况，给损害行为者一定的整改时间，当救济措施不利时再提起诉讼，这种“行政先行”的做法既督促了环保部门依法行政，又节约了司法成本，对实施损害行为者也不失公平。美国的法律中已有类似这种做法的先例：美国的《清洁水法》规定了60天的通告期，如果没有在起诉前60天将起诉通告通知联邦环保局、违法行为所在的州和违法者本人，禁止公民根据《清洁水法》提起诉讼。

法律强调权利与义务的统一。权利意味着“可以”，义务意味着“不可以”。一个人只有被赋予某种资格，具有权利主体的身份，才能够向别人提出作为与不作为的主张，也才有法律能力或权力不受他人干预的从事某项活动。同时，权利总是相对于义务而存在，义务约束了权利，但也是权利能够良好运行的保证。因此，无论谁被赋予原告资格，同时也应当受到相应的约束。严格限定案件范围。公益诉讼的目的是保护国家和大众的利益，不管提起诉讼的是个人还是团体，诉求都应该是社会利益或公众利益，如果原告诉求是为了保护私益，那么理所当然应该被排除在公益诉讼之外。严格限制撤诉行为。为了防止原告在诉讼中出现被被告收买致使其放弃诉讼的行为，除非确有真正能使其诉讼不能成立的原因，否则，凡事实清楚、证据确凿的侵害环境公共权益的案件不允许撤诉。明令禁止调解结案。调解制度以合意为基础，实践中为了达成调解，当事人往往要在个人利益上做出让步。但是，公益诉讼代表社会公众的意志，原告方并无权擅自放弃、处分权利，此时调解也并无存在的必要。

参考文献：

[1] 张梓太.环境法律责任研究[M].北京：商务印书馆，2004.

[2] 常怡主.比较民事诉讼法[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[3] 江伟.民事诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社，2000.

[4] 张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，1999.

［责任编辑：高瑞］