京津冀协同发展背景下的环境问题及解决对策

宋强

2014年2月，习近平总书记在京津冀协同发展主题座谈会上指出，要把京津冀协同发展作为一个重大国家战略来抓，并强调，要把区域基础设施一体化和大气污染联防联控作为优先领域，着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。近期以来，国家有关部门和京津冀三地紧锣密鼓地加快工作，正在积极推动生态环境保护领域在京津冀协同发展中率先突破的相关举措。在此背景下，以分析大气环境问题为重点，对京津冀共同面临的环境问题及解决对策提出一些看法和建议。

一、关于环境问题的规律性认识

治理环境污染，解决环境问题，必须遵循客观规律，这是不以人类意志为转移的。在京津冀区域协同发展的大背景下，探讨环境问题的解决之道，也必然要遵循这些规律。以问题导向来梳理规律，就是要回答什么是环境，环境质量受什么因素影响，环境污染从何而来、有何特征，环境问题与经济社会发展有什么关系，解决环境问题的深层次制约是什么等问题。

广义来看，环境包括大气、水、土壤、辐射、声等诸多环境要素领域，其中，与生活关系最密切的就是大气环境和水环境。一般来说，环境质量取决于自然条件和人类活动影响的复合作用，具体来说，环境质量的好坏与两个因素密切相关。一个是环境容量，表征自然环境能够承载（净化）环境污染物的能力，与环境质量是正相关关系，也就是说环境容量越大，环境质量就越好。另一个就是污染物排放总量，与环境质量是负相关关系，在特定的空间和时间范围内，污染物排放总量越大，环境质量就越差。

现今社会，进入环境的污染排放主要来自人类的生产生活活动，也有少部分来自于自然界非人为的活动。以大气主要污染物为例，95%以上二氧化硫来自于煤、石油的燃烧；氮氧化物主要来自煤、石油及制品以及天然气等燃料的燃烧；挥发性有机物主要来自于工业生产中的溶剂挥发以及民用各种燃料的燃烧，油品的贮运、装修、家具、机械等涂料使用以及餐饮油烟等；颗粒物来源非常复杂，直接排放包括烟尘、粉尘、碳黑、扬尘等，分别来自于燃煤、工业、机动车尾气以及施工和道路扬尘，间接排放主要是在特定的温度湿度环境下，二氧化硫、氮氧化物等气态污染物发生光化学反应转化生成的细颗粒物（PM2.5），这也是PM2.5的主要来源。由此可见，解决环境问题，回根溯源，主要还须在控制人类的生产生活活动上努力。

经过近几十年的理论研究和实证，人们对环境质量与经济发展之间的规律已经有了较为深入的认识。重要成果之一，就是环境库兹涅茨曲线，已经得到国内外的广泛认同。这个曲线揭示了，在环境质量和经济发展水平（人均收入）之间，呈一个倒U形的关系，大致可分为三个阶段。第一个阶段时，经济还不发达、人们主要为生计而努力，则比较偏重于发展经济，忽视环境保护，环境质量开始恶化。随着收入水平提高、经济不断发展，达到一定程度之后，人们发展经济的动力或者说是欲望，开始被恶劣的环境所影响，开始注重保护环境的需要，环境质量随之进入恶化的拐点，这是第二个阶段。随着经济进一步发展、人们环境意识以及对良好环境的需求进一步提高，环境保护投入进一步加大，发展方式加快转型，更加注重资源节约、环境友好，逐渐形成环境质量和经济发展同步上升改善的趋势，这是第三个阶段。

以北京市为例，也大致遵循了这么一个演变规律，总体来看，环境保护或者环境质量改善的历程，与环境库兹涅茨曲线是比较相符的。上世纪90年代中期之前，北京大致处于第一阶段，虽然对治理污染的认识比较早，但环境质量仍随着经济快速发展开始转差；1998年之后，全市开始了持续的大规模治理大气污染行动，特别是强有力的末端治理和结构调整，使得污染物排放总量下降，环境质量开始出现向好的拐点。从2006年以来，以第三产业在GDP中的比值突破70%为标志，北京市开始进入以服务型经济为主的后工业化阶段，人均GDP达到工业化后期水平，大致相当于第三阶段。在第二、第三阶段中，北京市的经济社会继续快速发展，尽管人口、能源、资源、消费总量急速增加，但通过持续调整优化能源结构和产业结构、严格排放标准、加强污染治理等措施，全市污染物排放总量持续下降，环境质量稳步改善，经济发展和环境质量同步改善的态势已经形成并日趋巩固。

从污染排放的特征看，随着经济社会发展阶段的不同，排放结构也出现相应的改变。目前，北京市大气污染物排放来源中，工业污染源也就是第二产业排放的大气污染物比例持续缩减，生活源排放的比重明显增加。到2012年，居民生活源对氮氧化物、挥发性有机物的排放贡献超过50%，已经成为主要污染源，特别是居民日常生活以及日常的交通、机动车排放、供暖排放、餐饮排放这些贡献显著的增加。此外，多污染物复合型污染特征日趋明显，单一类型、单一行业或者是单一污染物种的减排已不足以支撑环境质量整体改善。

随着环境保护实践的不断深入，人们日益发现，环境问题的外部性特征，是制约环境改善成效的深层次原因。按照经济学原理，环境问题本身具有典型的外部性特征，是外部不经济性的产物。具体表现在，由于私人成本与社会成本、私人收益与社会收益存在差异，排污的企业或个人一般很难真正自觉削减污染，倾向于把污染的成本推给外界，自己并不愿意去面对环境问题的解决。要从根源入手解决环境问题，就必须要依靠外部的一些强制性力量，特别是需要政府发挥作用，通过综合运行法律、行政、经济等一系列政策措施，弥补“市场失灵”，使环境问题的外部成本内部化，强化排污主体治理污染、保护环境的内生动力。

总体来看，北京市的经济发展和环保工作进程，要快于津冀两地。这也提供了一个视角，就是京津冀当前面临的环境问题，既有共性，也有差异，但是共性大于差异，而且解决环境问题的对策、方向、历程必将趋同。为此，推动京津冀区域环境保护协同发展，必须深刻把握客观规律，有前瞻性、全局性地综合施策，才能使区域经济社会发展和环境保护相协调，实现区域环境质量加快改善。

二、京津冀区域环境质量的历史变化与现状

以大气环境质量为例。选取1998、2003、2008、2013四个年度的时间节点，比较北京、天津、河北三地的大气主要污染物浓度变化。1998年，北京的大气污染物年均浓度，包括二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物（PM10）等，都是比较高的，特别是二氧化硫甚至高于天津及河北。1998年北京市开始大规模治理大气污染之后，到2003年就已经取得了比较明显的效果，二氧化硫从120微克/立方米（单位，下同）下降到61，这一时期，天津的二氧化硫浓度有小幅下降，从82下降到73，但是河北开始出现大幅抬升，说明燃煤污染增长迅猛。到2008年，北京市举办了夏季奥运会，大气中主要污染物浓度加速下降、空气质量加速改善。在这个阶段，天津、河北的污染物浓度也有明显下降。但是，从2008年到2013年，北京市二氧化硫从61下降到36，二氧化氮从72下降到49，PM10从141下降了122，然而天津、河北部分污染物出现大幅反弹，天津二氧化氮从41增加到54，PM10从88增加到150；河北二氧化硫从53增加到74，二氧化氮从30增加到51。从这些数据来看，应该说最近几年，河北、天津的能源消耗以及重化工业产能增长带来的污染排放增长十分迅猛，从污染物浓度的变化就能体现出来。

从京津冀整体空气质量状况来看，与国家环境空气质量标准相比，差距较大，在全国处于较差水平，其中最突出的就是PM2.5。2013年，北京市PM2.5年均浓度是89.5，超过国家标准1.6倍；河北省为108，特别是邢台、石家庄两市，分别高达155.2和148.5；天津市为95.6。从去年9月份开始，国家发布了大气污染防治行动计划，京津冀各地同时都出台了清洁空气计划等政策措施，经过不懈的努力，今年上半年，京津冀的空气质量都同比明显改善。

三、京津冀地区的环境与发展相关宏观指标对比

一是与环境容量相关的宏观指标，主要是国土面积和绿色空间。从面积来看，北京市、天津市、河北省分别是1.64、1.19和18.88万平方公里，河北最大。绿色空间，我们以森林覆盖率作为代表性指标，则情况有所不同。按照国家林业局今年初发布的第八次全国森林资源清查结果，北京市2013年森林覆盖率达到35.84%，在全国排第16名，河北是23.41%，天津是9.87%，第29名。可见，北京的森林覆盖率在京津冀区域是最高的，天津最低。从某种角度讲，森林覆盖率可以代表具有较强生态功能的典型绿色空间状况，间接反映环境容量大小。

二是与污染排放总量相关的宏观指标，包括人口、GDP、产业结构、能耗总量和主要污染物排放强度等。2013年，北京市常住人口达到2114万，天津是1472万，河北是7332万；GDP，北京是1.95万亿，天津是1.44万亿，河北是2.83万亿。但是GDP构成差异显著，三大产业比重北京市为0.8%∶22.3%∶76.5%，天津市为1.3%∶50.6%∶48.1%，河北省为12.4%∶52.2%∶35.5%。GDP结构的差异，间接反映了污染排放结构的差异。从能源消耗看，2013年北京综合能耗达到7100万吨标准煤，天津2012年是8202万吨，已经超过了北京，河北省目前规模以上工业能耗就达到2.09亿吨，总体来看，北京的能耗控制水平，节能水平也是比较高的。机动车保有量方面，北京市2013年达到544万辆，2012年天津市达到236万辆，河北到2013年6月底是1569万辆，从机动车的绝对数值上讲，北京相当于天津的两倍还多，比河北的总数要少。最终，从主要污染物排放量看，按照国家考核的四项主要污染物排放可比口径统计来看，北京的二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮这四项污染物排放总量分别是8.70、16.63、17.85和1.9万吨，天津分别是21.68、31.17、22.15、2.48万吨，河北则更高出北京数倍。

三是体现与经济发展相关的污染排放强度的指标，包括单位GDP的排放强度和人均排放强度。2012年，北京的人均二氧化硫排放量在全国处于较低水平，仅次于西藏和海南，天津、河北则分别比北京高2.5倍和3.1倍；人均氮氧化物排放量，北京仅次于四川，天津、河北比北京高1.8倍左右，属于全国排放强度比较高的水平。

这些数据，说明津冀地区在污染减排、扩大环境容量等方面还有很大潜力，北京的数据则反映了可达性，可以预期，在不久的将来，京津冀地区的整体生态保护与污染减排水平完全有可能大幅提高，只要三地统筹联动，协同发展，共同努力。

四、北京市发挥辐射周边、示范带动作用意义重大

目前，社会各界特别是很多专家，对于推动解决京津冀区域环境问题，都提出了很好的一些看法建议。从北京市环保工作者的视角来看，一个重要路径，就是要把北京环境保护的先发优势，特别是在科技和管理方面的优势发挥出来、辐射出去，带动区域环境治理整体水平的加速提高。这对于促进区域环境问题的解决，具有重要现实意义。

一是发挥北京的科技优势，特别是在PM2.5污染来源解析，以及空气质量监测预报等方面的经验。污染源解析，就是通过科技手段，建立污染源和环境空气质量之间的定性或者定量关系，以确定大气污染治理的主要对象和优先顺序，是我们科学施策治理污染的基础。北京市从2003年就开展了大气中主要污染物的源解析工作，为制定北京市2013—2017年清洁空气行动计划提供了科学支撑。最近又更新了2013年PM2.5来源解析成果，通过了环保部、中科院、工程院联合组织的专家论证，研究成果对于北京市大气污染防治工作具有重要支撑作用。按照环保部的部署，目前全国各地特别是各个重点城市都在做这个工作，北京市在全国率先完成了PM2.5源解析的工作，理应把相关技术、经验，优先在京津冀范围内进行分享。北京市的监测、预报、预警技术在全国也处于比较领先的水平，包括空气中污染物浓度、组分、垂直观测、研究性监测等，都积累了丰富的经验，应该在京津冀范围内分享并发挥示范作用。

二是发挥北京的环境管理经验，尤其在法规和标准方面。以北京市大气污染防治条例为例，一共包括8章130条，条款数目是之前北京市落实国家大气污染防治法办法的好几倍。虽然不是全国省级第一个地方立法，但是从措施内容、章节构成上来看，应该说是比较全面、责任清晰、力度最大、尺度最严的地方环保立法之一，一些思路、措施、机制具有开创性意义，可以为京津冀地区大气污染防治的制度建设发挥积极示范作用。比如，由浓度控制为主向浓度与总量控制并重转变，由单纯的污染控制向污染防治和调整产业结构转变，污染防治的重心逐步向源头、向产业链前端转移，就体现了与污染排放规律变化相适应的特点。再如，从单纯的行政手段，向注重社会治理，综合采用经济的、社会的、法律的各方面手段并重来转变，显著加大处罚力度，提高违法成本，真正破解守法成本高、违法成本低的怪圈。又如，要求制定环境质量污染减排的目标政策标准，明确不同部门的管理职责，制定严于国家规定的阶段性控制措施，同时特别强调企业和社会主体要承担减排主体责任。经过多年努力，北京市已基本形成国内最严格的以污染物排放标准为主体的地方环保标准体系。目前，现行有效的地方环保标准共51项，其中大气污染物排放控制标准33项，水污染物排放控制标准2项，环境管理技术规范类标准16项。在这些标准中，污染物排放限值为全国最严，部分标准达到国际先进水平，北京现行的机动车尾气排放标准基本上与欧洲接轨。从标准上接轨，则可以使京津冀地区的整体污染防治技术水平得到一个迅速的跨越。

五、促进京津冀区域环境保护协同发展的几点建议

当前，党和国家高度重视京津翼协同发展背景下的环境保护问题，国家层面关于推动区域共同治理环境问题的法规、政策、措施逐步完善，目标进一步明确，而且得到了广大人民群众的拥护和支持，对区域环境问题的解决、环境质量的整体改善，是一个非常有利的难得机遇。京津冀各地都充分认识到，解决环境问题既是区域协调发展的需要，更是各地自身科学发展、可持续发展、保障民生的需要。目前，京津冀等6省区市与国家有关部门，已经建立了京津翼与周边地区大气污染防治协作机制，多次召开会议协调推动，张高丽副总理亲自出席会议，部署了2014年区域大气污染联防联控重点工作，包括成立区域大气污染防治专家委员会、统一行动共同治理区域重点污染源、加强联动共同同步应对区域共性环境问题、推动制定区域性的环境公共政策、区域联动保障APEC空气质量等等，京津冀环境保护协调发展已经取得了实质性进展，形成了非常良好的推进势头。

在此基础上，深化京津冀区域环境保护协同发展，还面临着一些深层次的困难，主要体现在，京津翼整个区域经济社会快速发展、人口高度聚集的现状短期内难以根本性改变，对于自然环境的压力还在增大，资源环境承载能力趋于极限， 环境质量改善的难度进一步加大，进入了持续的攻坚阶段。同时，京津翼经济社会发展不均衡也加大了协同难度，如京津冀三地之间的一些监管标准还不一致，包括机动车污染、工业污染防治的一些标准宽严不一，在协调配合方面还有一些困难。尽管各地治理大气污染的侧重点可能有所不同，但是归根结底，还是要落地到调整产业结构、优化能源结构，节约资源、减少排放，从转变发展方式入手，逐步缩小地区间发展水平的差距，这样才能够真正的保证大气污染联防联控的措施取得实效。

因此必须深刻认识京津翼区域环境污染和环境问题的复杂性和长期性，采取科学的应对策略，既要尊重各地之间发展现状、基础的差异，更要统一认识，向着同一个目标、同一个方向努力。要系统总结多年治理环境污染的经验教训，同时相互之间要扬长避短，要取长补短来完善政策措施，优化宏观决策。在污染治理理念方面，治理重心一定要逐步前移，从源头去开始防治污染物排放的过于集中，对环境带来过大的压力。就此提出五点建议：

一是制定切实可行的区域统一的法规标准。在要严格执行国家规定的特别排放限值基础上，执行比国家限值更严格的系列区域排放标准，逐步实现标准对接，也有利于防止污染相互转移。出台京津翼区域污染防治的统一法规，把有关措施、要求统一纳入法律，提供必要的法律保障。

二是考虑编制实施区域的大气污染防治和生态保护整体规划。统筹考虑经济发展水平、人口资源环境要素，提出区域统一的环境质量改善目标，对区域内的产业结构、能源结构、环境保护标准措施等做出统一安排。

三是加大环保政策协同力度。把京津冀作为一个整体，从区域、城市、行业等多层面构建区域的污染物总量减排的控制体系，完善各类配套政策，最终把区域排放总量控制在环境容量范围之内，才能实现区域环境质量的根本改善。

四是共同推进区域产业升级。按照同向、互补的原则，加强京津翼地区在节能环保产业技术研发、市场推广方面的衔接和合作。北京市主动将污染少、附加值高的高新技术产业，特别是生产环节，优先转移到津翼二地，既有利于促进区域产业升级协调发展，又是从源头上降低和减少污染排放的治本之策。

五是建立区域的环境合作发展基金。保护环境、治理污染，是需要付出代价、付出成本的。应该按照污染者主责、受益者分担的原则，建立专项基金分担各地环境治理成本。资金来源既包括中央政府，也包括京津冀三地地方政府，以及引入市场机制多渠道筹集资金，作为经济区域的环境合作发展基金。对于落后产能退出、燃煤设施清洁能源改造、老旧机动车淘汰更新等等，采取多种方式给予资金支持。通过这个基金，能够对于区域资源环境的配置进行宏观调控，为京津翼协同发展背景下的解决环境问题提供长效保障，也是在解决生态补偿问题方面进行的积极有意义的探索。■

（作者单位：北京市环境保护局）