关于流域生态补偿的思考

贾若祥　+张燕　申现杰

2013年，十八届三中全会提出“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。2014年政府工作报告提出要“推动建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。流域是开展地区间横向生态补偿的重要载体，流域通过水将生态受益区和生态保护区有机联系到一块，利益关系相对明确，有关利益主体具有开展横向生态补偿的现实需求和可能。

一、国外流域生态补偿

国外一般将流域生态补偿称为“流域生态系统服务付费”（Payment for Water-shed Ecosystem Services，PWES），起源于流域管理，通常包括流域生态破坏补偿和流域生态重构与建设补偿。美国1933年实施的田纳西河流域管理计划，被认为是最早将流域生态补偿应用于流域管理和规划的实践，该计划通过生态补偿筹集到了用于流域管理和综合开发的资金。国外开展流域生态补偿，主要是根据水质和水量，流域上下游地区经过协商确定双方都能接受的补偿额度，大部分都是市场化的生态补偿模式。

（一）国外流域生态补偿主要采取市场化的方式

在国外流域补偿中，基本以市场化的流域生态补偿方式为主，但政府也发挥了积极作用。国外之所以能够在流域补偿时采用市场化的方式，最主要的原因就是国外的自然资源产权比较明晰，补偿的对象十分明确，相关的利益主体可以通过协商的方式确定双方都能够接受的补偿额度。同时，政府也在推进流域补偿中发挥了积极作用，比如颁布法律、制定标准、加强监管等，同时还为流域生态补偿的参与主体积极搭建合作平台。

（二）国外流域生态补偿一般将水质水量作为补偿额度的重要参考

水是重要的生态产品，并通过水将补偿方和受偿方联系起来。在国外流域生态补偿中，一般将水质和水量作为生态补偿额度的重要参考。比如在国外的主要饮用水源区，往往通过对用水户征收相关费用，对上游地区农户进行补偿，促进上游地区农户采用环境友好型的耕作方式，确保上游地区能够为下游地区提供优质的水源。国外除了根据受偿方提供的水质和水量确定补偿额度外，还会通过提供技术援助、购买环保设备等方式对上游地区进行补偿。

二、国内流域生态补偿

（一）新安江流域生态补偿机制

新安江流域生态补偿试点是我国构建跨省间流域生态补偿机制的一次重要实践，对推进我国跨省流域生态补偿机制建设具有重要意义。新安江流域之所以可以作为全国首个跨省际流域生态补偿试点除了安徽和浙江省政府的积极合作外，还有一些不可忽略的客观因素：其一，补偿双方责任主体易于确定，新安江所流经的省份仅有安徽和浙江，两省上下游之间的关系明晰；其二，利益关系较为明显，安徽境内的新安江流域占到了流进千岛湖径流量的68%以上；其三，下游浙江省政府经济发展状况良好，地方财力能够支持进行横向生态补偿。

（二）海河流域京冀间生态环境补偿

在京冀两地政府的共同努力下，北京市围绕农业节水、水污染治理、水源涵养等同张家口和承德两市开展水资源利用合作和流域生态补偿。具体的生态补偿项目有：一是小流域治理。1996—2004年，北京市每年向承德的丰宁、滦平两县各提供资金100万元，1997年向张家口赤城县提供资金50万元，用于局部小流域综合治理工程。二是水资源节约和水环境治理。2005年，北京市与张承两市分别组建了京张、京承水资源环境治理合作协调小组，确定北京连续5年每年支持资金2000万元，用于张承地区相关区县水资源环境质量项目。三是根据2006年北京市与河北省签署的《关于加强经济和社会发展合作备忘录》，实施潮白河流域水稻改种玉米等低耗水作物的“稻改旱”工程。2006年，在张家口赤城县实施“稻改旱”1.74万亩，北京市按照每年每亩450元给予农民补偿。2008年，密云水库上游继续实施10.3万亩“稻改旱”工程，补偿标准由每亩450元提高至550元。同时增加每亩10元的管理费用。四是水源保护林工程建设。北京市财政支持河北省有关市县开展生态水源保护林建设、森林防火基础设施建设和林木有害生物联防联治等项目。

（三）省内流域生态补偿

中国东部省份，如辽宁、山东、浙江、江苏、福建、广东等，已在行政辖区内的流域开展了流域生态补偿工作。2003年，中共浙江省委《关于贯彻落实党的十六届三中全会精神进一步完善社会主义市场经济体制的决定》明确提出，“建立生态补偿机制，推动欠发达地区跨越式发展，使欠发达地区的发展成为经济新的增长点”；2005年起，浙江省人民政府发布《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》中明确提出，要探索区域间生态补偿方式；2008年，浙江省人民政府办公厅颁布了《浙江省关于生态环保财力支付试行办法》，明确了“谁保护、谁得益；谁改善、谁得益；谁贡献大、谁多得益”以及“总量控制、有奖有罚”的财力转移支付原则。辽宁省2008年出台并实施了《辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法》，以地级市为单位，对主要河流出市断面水质进行考核，水质达不到目标值的上游地区将给予下游地区补偿资金。福建在省辖区、市辖区的3个流域的上下游实施生态补偿机制试点。

三、流域生态补偿的主要思路

（一）加快自然资源资产所有权、使用权、收益权、转让权、监管权等产权制度建设

完善自然资源资产产权，明确自然资源的“主人”，确定补偿的主体和对象，这是开展流域生态补偿的前提和基础。自然资源资产产权界定或者说初始分配的不同造成了事实上的发展权利的不平等，而我国自然资源资产产权行使人的过度虚化又使得自然资源资产所有人和使用人很难获得生态产品收益。通常，生态功能区要比非生态功能区遵守更为严格的生态保护标准，从而在很大程度上丧失了一定的发展机会。比如在流域的上游要比下游地区遵守更为严格的水环境保护标准，这就迫使上游地区对其经济行为做出超出一般的限制和调整，这种调整或者限制实际上造成上游地区发展权利的部分丧失，以便使下游地区的生态服务得到保障，因此需要下游地区对上游地区给予一定的补偿。中共十八届三中全会提出要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。明确界定依附在自然资源资产上的所有权、使用权、收益权、转让权和监管权（“五权一体”）是形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度的核心，是建立流域生态补偿制度的前提和基础，要加快完善以“五权一体”为主要内容的自然资源资产产权制度，即进一步明晰自然资源资产的所有权、规范自然资源资产使用权、保障自然资源资产收益权、激活自然资源资产转让权和理顺自然资源资产监管权，为推进建立流域生态补偿制度提供保障。

（二）探索资金补偿、共建园区、人才培训等多元化补偿方式

流域生态补偿的补偿方和受偿方之间具有密切的利益关系，双方可以探索资金补偿、共建园区、人才培训等多元化的补偿方式，在确保水质水量的前提下，实现流域生态补偿补偿方和受偿方的互利共荣。一是按照生态有价的理念，积极开展资金补偿。根据受偿方提供的生态产品的数量和质量，合理确定补偿资金额度。二是流域补偿方和受偿方之间可以通过共建园区的方式开展补偿。上游地区或者送水地区由于生态环境保护的需要，很多产业发展受到限制，其财税收入受到很大影响。下游地区或者受水地区一般经济比较发达，在产业发展方面有着独特的优势。下游地区或者受水地区可以在自己的产业集聚区内专门划定一定的范围，与上游地区或者受水地区共建园区，在财税收入等方面共同分享，实现对上游地区或者送水地区的补偿。三是上游地区或送水地区可以与下游地区或受水地区积极开展人才培训合作。上游地区或送水地区为了加强生态环境保护，需要逐步向外迁移人口，减轻生态环境压力。下游地区或者受水地区可以为上游地区或送水地区人才培训提供帮助，提高其劳动年龄人口的就业能力，促进其人口逐步外迁，从根本上缓解上游地区或送水地区的资源环境压力。

（三）构建政府引导、市场为主、社会参与的资金筹集模式

流域生态补偿的补偿方和受偿方之间的利益关系比较明确，因此，流域生态补偿的资金筹集模式主要以市场为主，通过市场化的手段将生态建设的经济外部性内部化。同时政府可以出资进行适当引导，并鼓励社会资金积极参与，形成政府引导、市场为主、社会参与的生态补偿资金筹资模式。流域生态补偿的资金额度主要根据水质和水量，通过水权交易由补偿方和受偿方协商进行确定，并可根据物价指数的变化情况进行动态调整。上级政府或者补偿方政府亦可出资进行补偿，以发挥对流域生态补偿的引导作用。政府补偿资金应主要瞄准受偿区方生态执政能力建设，通过政府引导资金提高受偿方的生态执政能力，为受偿方改善生态环境提供保障。同时，积极鼓励社会资金参与生态补偿，为上游地区和送水区开拓生态保护资金来源渠道。

（四）完善上级政府、补偿区、受偿区、第三方等多方参与的监管机制

在推进流域生态补偿制度建设过程中，如何建立相应的监管机制是实现流域生态补偿长效化的关键。流域生态补偿监管机制的重点是上游地区要能够为下游地区、送水地区要能够为受水地区提供保质保量的水资源，下游地区和受水地区能够及时足额地为上游地区和送水地区提供生态补偿资金。为了体现流域生态补偿监管机制的公平性，可以建立由上级政府、补偿区、受偿区、第三方参与的监管机制，共同对流域的水质水量和生态补偿资金进行监管。同时要建立严格的奖惩机制，对于能够在确保协议水质水量基础上的水质改善和水量增加，可以约定相应的奖励机制，对于不能够满足协议水质水量的行为，要制定严格的惩罚机制。通过奖惩机制的建立，提高上游地区和送水地区保护生态的积极性。同时，也要加强对下游地区和受水地区提供生态补偿资金的监管，确保生态补偿资金能够及时足额地支付给受偿区，并确保生态补偿资金主要用于生态建设。可探索建立保证金制度，即由补偿区和受偿区共同出资设立保证金，确保补偿区和受偿区能够认真履约。■

（贾若祥， 国家发展改革委国地所。张燕，国家发展改革委国地所。申现杰，中国人民大学博士研究生）