美国食糖市场调控政策及借鉴

美国是世界主要食糖生产国、消费国和净进口国，在过去的30多年中，美国政府采取的市场调控政策，充分保护了国内食糖产业，对美国糖价长期保持平稳起到了重要的作用。经过多次修订和完善有关政策法规，美国食糖调控政策发展至今已十分成熟。我国作为食糖发展大国，食糖供需发展具有与美国共同特点。但近年我国食糖价格频繁异常波动，国家宏观调控对市场的稳定作用有限，政策调整势在必行。研究美国食糖市场调控政策，对新形势下调整我国食糖市场调控政策具有借鉴意义。

一、美国食糖市场发展特点

（一）美国食糖供需长期不平衡，部分依赖进口

美国是世界主要产糖国，位居巴西、印度、欧盟、中国、泰国之后，排名世界第六，年产食糖700万吨左右，占世界食糖总产量的4%以上。美国作为一个食糖发展大国，是世界上为数不多同时大量生产甘蔗原糖和精炼甜菜糖的国家。在过去的30多年中，国际食糖市场竞争激烈，美国食糖生产成本不具优势，远高于主要食糖出口国巴西、泰国和澳大利亚。美国的食糖生产主要满足国内需求，在美国政府的保护政策支持下，美国食糖生产从20世纪80年代的500多万吨提升至90年代的700万吨左右，之后近20年的时间稳定在这一水平。在美国食糖生产中，精炼甜菜糖的产量总体高于甘蔗原糖，约占美国食糖总产量的50%以上。

美国既是个食糖生产大国，也是食糖消费大国，位居巴西、印度、欧盟、中国之后，排名世界第五，年消费食糖1200万吨左右，人均年消费食糖量约35公斤，高于世界人均23.3公斤的水平。自20世纪80年代初以来，美国食糖消费量总体保持在1000万吨以上，近年随着食糖工业需求的增长，美国食糖消费量提高至1200万吨以上。美国食糖的自给率在60%左右。需要进口一部分食糖弥补供需缺口。在20世纪90年代，美国食糖进口量较低，基本稳定在100多万吨水平。近年随消费需求的增长，年进口食糖达到300万吨左右，约占消费需求总量的1/4。美国主要进口甘蔗原糖，少量出口精炼甜菜糖，是世界主要食糖净进口国家。

（二）美国食糖价格长期保持平稳， 不受国际糖价影响

自20世纪80年代初以来，美国食糖价格保持了近30年的平稳走势。根据美国农业部统计，1981—2008年美国原糖价格基本稳定在22美分/磅左右， 2008年佐治亚州糖厂爆炸和2010佛罗里达的极端严寒天气，导致2009—2011年美国市场食糖供应紧张，价格大幅上涨，2011年平均高达38美分/磅。随着食糖产量提高，以及扩大进口规模，国内市场价格逐渐恢复平稳趋势，2013年已降至20.5美分/磅的水平。2014年1—5月为22.59美分/磅，仍延续平稳走势。

由于美国政府对国内食糖产业长期实行高度保护政策，使其国内食糖价格一直高于国际糖价水平。从1981年至2014年美国糖价与国际糖价对比来看，美国原糖价格一直高于纽约11号原糖期货价格，两者的价差在1985年最高达4倍之多，吃后持续多年价差在1—2倍，近年价差逐步缩小。

二、美国食糖市场调控政策及效果

美国食糖市场调控政策包括国内价格支持、国内市场分配和关税配额。在长达30多年的实践中，经过多次农业法案对食糖项目的修订，美国食糖调控政策不断完善，是美国食糖市场长期稳定的重要因素。

（一）国内价格支持

美国政府对食糖产业给予价格支持，通过提供无追索权贷款，保障食糖生产者的基本利益，促进国内食糖工业的发展，稳定国内市场。

早在1991年的美国农业法案就规定，美国农业部可以固定利率贷款给食糖加工厂。与其他农产品项目不同，贷款不是提供给种植农户，而是给食糖加工厂。原因是甘蔗和甜菜笨重且易变质，必须加工成食糖，才可交易和储存。食糖加工厂要获得贷款，必须向种植农户所提供的甘蔗或甜菜支付与其所获贷款成正比的金额，美国农业部规定最低支付金额。

贷款是无追索权贷款，贷款为期9个月，到期食糖加工厂可现金支付贷款本息，也可以作为抵押品的食糖支付。当市场价格高于贷款利率时，出售食糖将获取利润，食糖加工厂会选择现金支付贷款本息，但当市场价格低于贷款利率时，食糖加工厂会选择以抵押品食糖支付。无追索权贷款利率通常低于商业银行的贷款利率，并在整个借贷期间不变，对食糖生产者起着最低保证价格的作用。1991—2009年，近10年的时间美国甘蔗原糖的贷款利率稳定在18美分/磅的水平上，甜菜原糖的贷款利率自1995—2009年固定在22.9美分/磅。之后，随市场形势的变化，贷款利率连续2年上调，自2012年起，甘蔗原糖和精炼甜菜糖贷款利率分别稳定在18.75/磅、24.09美分。目前实行的2014年农业法案规定，2014—2018年食糖贷款利率保持不变。（见表1）

无追索权贷款可有效保障食糖生产者利益，但却有可能使政府面临贷款坏账的风险。为最大限度地避免市场价格过低时，食糖加工厂以食糖支付贷款的情况出现，美国政府必须保证国内市场价格维持在贷款利率水平之上。在近30年的时间里，美国国内市场糖价仅出现过一次低于贷款利率的情况。根据美国美国农业部的统计，1999年11月—2000年2月，美国原糖价格低于贷款利率18美分/磅，最低降至17.24美分/磅。

美国政府对食糖产业的扶持最主要的就是价格支持，价格支持政策是美国食糖价格长期保持相对平稳的重要因素，根据国家甘蔗产业技术研发中心谢源、陈如凯对“美国食糖价格影响因素的多元回归分析”得出的结论，美国价格支持政策影响每变动1个单位，将影响美国食糖价格变动0.2042个单位。可见美国政府调控政策对稳定市场起到了重要的作用。

（二）国内市场分配

为保障国内市场的食糖供应，并保证政府无成本实施食糖贷款项目，美国政府采取弹性市场分配的方式。美国国内食糖生产基本用于国内居民消费，但销售食糖须经市场分配。总配额数量由两个条件决定：一是国内糖价保持在贷款利率水平之上，二是总配额数量至少占市场年度（10月到9月）国内居民消费量的85%。在市场年度期间，美国农业部可调整配额数量，以避免加工厂以食糖支付贷款。endprint

美国农业部根据历史产量，以及生产和销售能力来进行分配。在总配额量中，精炼甜菜糖占54.3%， 甘蔗原糖占45.56%。甘蔗原糖主产区的配额是以1999—2003年的产量为基础；而精炼甜菜糖加工厂的配额是基于1998—2000年的产量。2008年美国农业法案规定，在市场年遭遇自然灾害等突发事件时，可重新分配市场配额。如果一个食糖加工厂不能完成配额，余下部分可转给同一州的另一加工厂，如果同一州的加工厂仍不能完成，则转给其他州。如果国内各州均不能解决，则将额度转为进口配额。

美国糖价长期保持平稳，弹性市场分配起到了重要作用。1996年农业法案规定停止对食糖的市场分配，由此导致食糖市场供应失控，1999年11月—2000年2月，市场价格连续4个月跌至贷款利率之下，食糖加工厂纷纷以食糖偿付贷款，政府不得不收购大量过剩的食糖，在宣布重新启动市场分配之后，市场价格恢复平稳。

2008年美国农业法案还引入新的措施，即原料弹性计划。通过将超过国内消费需求的剩余食糖转用于乙醇生产，以最大限度的避免贷款坏账。

（三）进口关税配额

为避免低价进口糖对国内市场的冲击，保证糖业生产和市场稳定，美国政府制定了严格的进口关税配额制度。

每财年（10月1日—9月30日）开始，美国农业部长宣布该财年优惠关税进口食糖配额数量，按照乌拉圭回合农业协议，美国承诺每年进口甘蔗原糖和精炼甜菜糖的最低数量为113.9万吨。根据美国统一关税表，当农业部长认为国内食糖供应不能以合理价格满足国内需求时，可修改之前确立的进口数量，但不低于乌拉圭回合农业协议承诺的最低数量。甘蔗原糖关税配额由美国贸易代表处对40个国家基于1975—1981年的贸易量进行分配，精炼甜菜糖关税配额主要分配给加拿大和墨西哥。每个国家的配额使用完毕，即停止进口。配额内关税甘蔗原糖和精炼甜菜糖统一为0.625美分/磅，超配额关税，甘蔗原糖为15.36美分/磅，精炼糖略高，为16.21美分。除了超配额关税，美国还有基于进口值或量的保障关税。由于美国国内市场原糖价格通常在22美分/磅左右，其中有18美分/磅或以上的价格支持，配额外的高关税足以阻挡国外低价糖进入美国市场。美国政府利用关税配额限制进口原糖在国内市场的供应量，通过限制国外低成本糖的流入，稳定了国内的糖价。

目前，美国进口调控政策面临挑战，虽然美国仍实行严格的进口配额制，但墨西哥是个例外，按北美自由贸易协定（NAFTA）的规定，自2008年起，墨西哥出口到美国市场的食糖不仅免关税，数量也不受限制。自NAFTA生效后，墨西哥对美国原糖出口增加 60%，成为美国原糖最大进口来源国，美国自墨西哥进口占其进口总量的比重高达2/3。2014年4月，在美国食糖加工厂投诉因来自墨西哥糖企的不公平竞争而受到损害后，美国商务部对墨西哥展开倾销和反补贴调查。

总之，美国食糖市场调控政策，以价格支持为重点，以市场分配和关税配额为辅助，充分发挥了稳定市场价格，保障食糖工业发展的作用。而且，美国政府也持续成功地实现了无成本实施食糖价格支持政策的目标。

三、美国食糖市场调控政策对中国的启示

美国食糖市场调控政策经历几十年实践检验，发展至今已十分成熟，对新形势下中国调整食糖市场调控政策具有借鉴意义。

（一）通过立法保护食糖产业

美国政府始终把食糖产业纳入法制管理之中，以立法的形式来保护本国的食糖产业，使其在竞争激烈的国际市场中保持优势地位。食糖产业没有单独立法，而是包含在农业法案中。早在1981年农业法案，食糖就作为农产品支持项目之一。目前，美国实行的新农业法案是2014年农业法案，关于食糖项目仍延续2008年农业法案的规定。

美国的农业法案平均每5年左右就要进行修订，以规定和完善未来几年的相关农业政策。法律和政策的最大区别就在于前者的执行具有强制性，而后者则具有很大的时效性和波动性，人为的因素较多。美国的经验告诉我们，如果将食糖产业的价格支持通过法律的形式固化下来，则会增强农民对未来的预期以及政策执行的安全感。食糖产业关系国计民生，但却是我国受保护程度最低的农产品。因此建议，加大对食糖生产的补贴和扶持力度，保障糖企和农民的利益，保护食糖产业基础。制定包括食糖产业在内的农业支持法律或法规，对食糖和其他重要农产品补贴的方式方法、政策工具、补贴标准等进行明确化和长期化，提高食糖和其他重要农产品支持政策的效力和稳定性。

（二）以金融利率的手段调控食糖市场

美国政府对食糖产业长期实行无所追索权贷款，固定贷款利率起到了最低保护价的作用，不仅保障了食糖加工厂和种植农户的基本利益，稳定了生产，也对国内糖价长期保持平稳起到了重要的作用。

目前，我国对食糖市场的价格调控政策以收放储为主。自1991年我国实行临时收储政策以来，国家收放储对稳定市场起到了一定的积极作用，但这一政策调控的效果通常较为延迟，不能及时发挥作用，尤其近5年来，国内食糖价格异常波动频繁，大规模创纪录的收储和放储仍难以平抑市场价格的大幅波动，甚至出现对市场干预不当导致价格信息紊乱的现象。我国应借鉴美国的调控方式，以金融利率的手段对食糖市场进行调控将会更为可行。

从政府财政支出来看，我国以收放储方式进行调控所支出的现金流，相较于美国政府以金融利率手段调控要大得多。而且，由于美国政府采取食糖市场分配和进口关税配额，控制了国内市场供应量，使美国食糖价格长期处于政府规定的固定利率之上，美国政府对食糖产业的支持，实际上是净收入，而不是净支出。

（三）采取灵活的贸易保护政策，阻止低价进口糖冲击国内市场

美国食糖生产成本远高于巴西、泰国、澳大利亚等主要出口国，为限制国外低成本糖的流入，美国政府长期采用高关税政策，严格限制配额外进口原糖在国内市场的供应量，对稳定国内市场发挥了重要作用。

食糖是世界各国高度保护的农产品之一，发达国家平均进口关税税率为122%，发展中国家为55%。中国食糖关税属于全球最低保护水平，按中国加入WTO的承诺，2004年的食糖进口配额量达到194.5万吨，配额内关税为15%，配额外关税为50%，目前中国食糖进口关税配额仍维持在2004年的水平。2011年前，由于国内糖价明显低于进口成本价，食糖进口配额使用率在70%以下，但2011年以来，国际糖价大幅走低，进口成本价远低于国内市场价。中国15%的低关税难以抵抗国际低价糖的大举入侵，导致连续3年超配额大量进口食糖，对国内食糖市场和食糖产业造成很大冲击。此外，我国近年加强双边和多边自由贸易区（FTA）建设，涉及与世界主要食糖出口国如巴西、泰国、澳大利亚等，如果对这些国家的食糖采取无限制零配额进口，中国食糖产业将受到更大冲击。

我国应吸取美国的经验和教训，加强对食糖进口贸易的管理。采取灵活的贸易保护政策，如贸易救济等非关税贸易壁垒，有效控制国外低价糖进口，避免大规模超配额进口糖冲击国内市场。■

〔国家社科基金项目：“我国重要农产品价格波动与调控政策研究”（13BJY141）〕

（李艳君，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员）endprint