推进交通节约集约用地的制度建设

李连成

目前交通节约集约用地更多的是各种交通方式各自开展，而且主要在设计、施工阶段从工程技术角度等实现节约用地。应跳出工程技术层面，从制度建设上促进交通节约集约用地，从宏观、中观和微观三个层面研究交通节约集约用地。

一、交通基础设施网络大发展决定了交通节约集约用地的紧迫性

截止2012年底，我国铁路营业里程9. 8万公里，公路通车里程424万公里（其中高速公路9.6万公里），内河航道12.5万公里，油气管道9万公里，民用机场183座。分析历年土地利用变更调查结果，铁路用地和公路用地占全部交通用地的99%左右。国土资源部门和交通部门对交通用地范围的界定有所区别。本文根据交通线路长度，结合《新建铁路工程项目建设用地指标》、《公路工程项目建设用地指标》以及对交通工程项目实际用地的调研，推算截至2010年末，我国铁路占用土地53.17万公顷，公路基础设施占用土地515.6万公顷。综上，2010年底我国铁路和公路用地约为568.77万公顷，约占国土面积0.59%。

我国尚处于工业化和城镇化快速发展的重要时期，这一时期也是建设用地供需矛盾较为突出的时期。这一时期运输需求旺盛，对交通基础设施的需求较大，交通网络处于发展完善的重要时期，也是交通节约集约用地的关键时期。

（一）交通是基础设施建设中占用耕地的主要部门，在节约耕地资源中具有重要地位

我国人均耕地只有1.37亩，仅为世界平均水平的40%左右。人多地少的国情要求建设中必须珍惜耕地资源。交通基础设施建设是占用耕地的主要行业。1997—2005年，交通建设占用耕地是全部建设占用耕地的20%，交通建设占用耕地比例是交通用地总净增量的60%。据国土资源公报，2011年全国单独选址建设用地中，58.8%为交通运输用地（见图1）。由此可见，交通基础设施建设是占地，特别是占用耕地的主要行业。

（二）我国正处于交通基础设施网络完善的关键时期，交通基础设施规模扩张需要占用大量土地

我国交通运输网络框架基本形成，运输能力紧张状况总体缓解，但是总体规模依然偏小，技术等级偏低，网络覆盖广度与通达深度有待提高。根据2012年国务院批准的《“十二五”综合交通运输体系规划》，到2015年我国基本建成国家快速铁路网和国家高速公路网，综合交通运输网络总里程达到490万公里。

根据国家发展改革委宏观经济研究院2012年重点课题《我国交通运输网络规模研究》，未来30—35年我国仍需继续完善交通基础设施网络，预计2040年前后交通基础设施规模应处于基本稳定的状态，这一时期铁路网长度约为19万公里（其中客运专线铁路约为4万公里），公路网长度约为560万公里（其中高速公路15万公里）。

（三）交通用地的特性决定了必须高度重视交通节约集约用地

虽然土地资源一般被视为可更新资源，但是从交通用地的特性看，土地资源经过交通基础设施建设转化为交通用地之后，其用途很难进行改变为交通之外的用途。即使是交通运输业内部其用途改变也是十分困难或成本高昂，一旦用于某种运输方式，基本上就无法用于其他方式。为了集约利用有限的交通用地，在交通网络形成并走向稳定的关键时期，应该着眼于经济社会发展、自然资源和交通和谐发展，建立资源节约型的交通发展模式。目前我国整体上正处于初步运输化阶段，其中东部沿海地区开始向完善运输化阶段转变，这一阶段正是交通用地供需矛盾比较突出的发展阶段。从美国、日本等国综合运输体系形成的实践看，由于交通设施具有沉没成本巨大的经济特征，一旦交通基础设施建成、运输结构形成将保持相对稳定，再进行调整的余地就会受到很大制约。

二、从制度层面推进交通节约集约用地具有重大意义

目前交通领域节约集约用地的工作主要集中在工程技术层面和设计施工阶段，并且分运输方式主要由交通行业部门各自推进。要建立和完善交通节约集约用地的制度，更有成效的推动交通领域的节约集约用地。

（一）跳出技术层面推进交通节约集约用地的制度建设

从交通节约集约用地的研究层面（见图2）分析，包括宏观层面、中观层面、微观层面（项目层面）。宏观层面。交通运输业从制度层面能够获得的土地资源规模，即配置到交通运输行业的土地数量。这一层面实际上解决的是国民经济与交通运输业之间关系的问题，即国民经济发展对交通运输的需求以及交通运输的适应性。中观层面。主要涉及土地资源在交通运输业中不同方式、不同地区和不同时间的分配，以上三个方面的土地资源配置是相互交叉、不可分割的，交通用地在各种运输方式间分配时，不可避免的涉及到资源配置的空间问题和时序问题。微观或项目层面，即如何在具体的交通基础设施建设项目间配置土地资源，以实现土地的节约利用。从工程技术角度，还包括在具体的交通建设项目中，如何通过选线、施工技术等实现土地资源的节约利用以及不同土地类型在交通项目用地中的组合。

目前对于交通领域节约集约用地的研究主要集中在工程项目的技术层面，考虑如何通过技术手段实现交通基础设施少用地、少用耕地。显然，仅从微观层面的技术手段研究交通节约集约用地问题存在很大局限性。党的十八大报告中明确提出，要加强生态文明的制度建设。交通节约集约利用土地必须依靠制度，必须跳出工程技术的层面，从中观、宏观层面着手相关节约集约用地制度、政策的设计。

（二）工作重心前移从规划阶段推进交通节约集约用地

从交通基础设施建设的各个阶段节约集约用地的地位分析。交通建设各个阶段对土地占用的影响程度、各个阶段的降低土地用量的可能性大不相同。规划阶段决定路网规模、布局、重要通道的标准，以及修建的时序等，对土地配置的影响是最大的。其次是设计阶段，该阶段的基础设施具体技术标准的确定、路线选线、线形设计等对土地配置的影响也比较大。用地配置的项目层面对应施工阶段和建设运营阶段。施工阶段的影响相对较小，施工阶段不同施工方案对临时用地数量及土地资源的保护也会造成影响，这种影响的范围和程度是相对有限的。建设运营阶段难以改变交通用地的规模，并且一般设计阶段已经充分考虑了交通基础设施的运行效率，通过提高运输管理水平和技术来提高运输效率的空间是有限的，因而该阶段对交通用地配置的影响最小。不同阶段对交通节约集约用地的影响程度如图3所示。endprint

因此，为使交通领域节约集约用地取得更大成效，工作重心必须前移至交通规划阶段，通过科学合理的交通基础设施规模、空间布局、方式结构和有序的建设节奏实现更大的节约集约用地效果。

（三）跳出单一方式从综合运输体系视角进行分析研究

研究交通用地问题还应从综合运输体系、而非单一运输方式的视角进行分析。各种运输方式具有不同的技术经济特征，并进而决定了土地资源利用特点。各种运输方式之间具有一定的可替代性，满足同样规模的运输需求可以有不同的运输结构，但是由于各种运输方式土地资源利用特征不同而用地规模大不相同。基础设施、技术装备和运输服务共同构成综合交通运输体系，交通用地与交通基础设施直接相关，但最终目的是满足经济社会对运输的需求，因而又不能脱离交通技术装备水平、运输服务效率等影响交通用地运输效率的重要因素。因此仅仅从单一运输方式研究交通节约集约用地具有很大的局限性，必须跳出单一运输方式，从综合运输体系视角构建资源节约型的交通运输体系和交通发展模式。必须将视野拓展到交通基础设施之外，充分考虑交通技术装备和运输服务效率在提高交通节约集约用地中的作用。

三、建立健全交通节约集约用地的制度体系

我国已经初步建立了交通用地的宏观管控制度、交通建设的规划制度、项目的指标控制制度等，在交通节约集约用地中发挥了重要作用。今后，一是要建立项目用地有偿使用制度和综合利用制度，二是继续健全、完善宏观管控制度、统一规划制度和用地指标制度。在各项制度建设中，重点和难点是分类逐步建立有偿使用制度，逐步发挥其优化配置资源、集约节约用地的基础性作用。

（一）宏观层面：继续完善交通用地宏观管控制度

用途管制制度是世界较为普遍实施的土地管理制度。我国通过土地利用总体规划和土地利用年度计划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，实行建设用地总量控制。交通建设中，根据交通基础设施发展规划，确定各种交通方式基础设施建设用地总量，落实土地利用总体规划确定的建设用地规模、结构和时序安排。

目前交通部门、国家统计局和国土资源部均无完整权威的交通用地数据，要完善交通用地统计制度，使统计数据能够比较准确并具有可比性，为交通用地规划、监管等提供数据支持。用地分析纳入交通规划，主动做好交通规划与土地规划的衔接。在制订交通发展规划中，设立交通用地章节，分析交通用地的合理性、供地的可行性、节地分析等；做好规划调整与土地规划或年度利用计划的衔接。

（二）中观层面：健全交通基础设施统一规划制度

交通运输发展的实际中，有三种交通基础设施发展的模式：供需平衡型、超越发展型和滞后发展型。交通用地规模是交通基础设施规模的正函数，因此，在较长时期内满足运输需求的交通用地规模也表现为三种情形（如图4）。曲线一：交通基本网下的交通用地规模曲线。达到交通运输总量供需平衡时所具备的交通基础设施的用地规模。曲线二：超越型交通路网的交通用地规模曲线。这种情形下，线路建设在某一段时间内过度，使得交通基础设施的数量和规模大大超过实际的运输需求的需要，导致后来又不得不拆除其中一些设施，造成土地资源的浪费。该情形下，无效的交通用地规模相当于图中曲线一以上、曲线二以下部分的面积。曲线三：滞后型交通路网的交通用地规模曲线。该情形下，交通基础设施建设滞后于运输需求的需要，造成运输局面紧张。因此应该增加交通用地供给，加快交通基础设施建设。因此，交通节约集约用地的重要保障条件是，交通基础设施必须处于交通基本网的规模水平。小于这一规模影响经济社会发展，大于这一规模必然造成土地浪费。

美国、英国等国家均出现过大规模拆除废弃铁路的现象。美国铁路总里程最高达到约41万公里，目前约为23万公里。英国运营铁路的总里程在1928年达到了32565公里，截至2005年底英国铁路拥有营业里程16116公里。美国和英国出现大规模修建而后又大量拆除铁路的现象，是对土地资源的极大浪费。传统公路和民航交通技术进步论难以解释为什么与美国、英国处于同期交通发展阶段的法国等一些国家并没有出现大规模拆除或废弃铁路的现象。本报告研究发现，缺少路网的合理规划与统一实施制度，是造成美英铁路建设超出基本网规模，导致土地资源浪费的重要原因之一。

我国交通运输业实行的是分行业管理体制，铁路由铁道部分管，公路和港口由交通运输部分管、民航由中国民航局分管，管道分别由相关油气公司建设运营，地方政府在交通基础设施规划建设中亦有较大话语权。美国、英国和法国铁路网发展的实证表明，中央政府对于交通基础设施网络的统一规划和统筹建设，更为有助于形成供需平衡型的交通基本网。相反，行业、地方政府或企业主导的路网规划和建设方式，很有可能导致路网的重复、过度建设，从而造成资源浪费。因此，促进交通节约集约用地，应该建立综合交通运输管理体制，强化中央政府对交通基础设施的统一规划、统筹建设的制度。

（三）项目层面：改革配置方式，完善综合利用和用地指标制度

1、建立交通项目用地有偿使用制度

无偿划拨是目前交通用地的配置的基本形式（《划拨用地目录》国土资源部令第9号，2001年）。2008年1月国务院颁布《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号），明确今后要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。

交通用地有偿使用具有理论基础和可操作性。一方面，交通用地有偿使用符合交通用地的经济特性：从竞争性视角，交通基础设施并非纯公共产品；从营利性视角，交通基础设施具有可营利性；从公平性视角，交通用地收益应该合理分配。另一方面，交通用地有偿使用制度可以调动交通用地主体节约集约用地的内在自觉。endprint

在一定时期内我国交通用地还将以划拨方式取得，但有偿使用是市场经济体制改革的必然要求，是未来交通用地配置方式的改革方向。充分认识交通用地配置方式改革的重要性和困难性，必须充分考虑利益相关方，处理好既有利益格局。

交通用地有偿使用制度的重要前提是产权明晰，当前交通建设领域全面推行有偿使用土地尚不具备这一条件。应采取分类对待、渐进推进的原则，分阶段实施。

第一阶段，对明确界定的经营性交通基础设施用地实行有偿使用，市场配置。经营性公路有明确的界定，可以先行实施用地有偿使用。目前对其他的公益性和经营性交通基础设施的边界尚未有可操作性的共识，需进一步的深入研究予以支撑。

第二阶段，对交通基础设施中经营性用地实行有偿使用。即对具有明显市场竞争性和市场盈利能力的交通设施用地实行有偿使用，主要包括高速公路的服务区、城市内的交通枢纽等。

第三阶段，即远期目标，对交通用地实行有偿使用。

2、建立交通用地综合利用制度

交通用地的共用经济是指交通用地用于多种用途而带来的单位运输量土地占用量下降或土地的运输效率提升。交通用地的共用经济主要表现为交通用地的综合利用：（1）交通基础设施建设与其他产业共用土地，（2）不同运输方式或用途共用线位、桥位、场站等资源，（3）通过对交通工具的共用进而对交通用地的利用产生共用经济等。这些形式有时单独表现，有时表现为几种形式的综合。

在我国交通基础设施建设中有交通用地综合利用的现象存在，但是多以个案形式出现，缺少制度支撑。当前也存在铁路客站追求规模而弱化商业功能的现象。要制订交通用地综合开发鼓励政策。交通用地在充分满足交通功能的前提下，鼓励交通基础设施用地的地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式。要推动交通基础设施的建设形态由平面化向立体化转变，交通土地资源由专用向共用转变，在可能的条件下用技术和资金资源代替土地资源。

3、完善交通用地指标控制制度

我国从20世纪80年代开始着手建设用地指标制度的建设。至20世纪90年代我国基本建立了交通工程项目建设用地指标体系，如《新建铁路工程项目建设用地指标》（1996年）、《民用航空运输机场工程项目建设用地指标》（1999年）、《公路建设项目用地指标》（1999年）等。近年来结合工程实践，与交通的新发展（如高速铁路等的出现），对公路、铁路、民用机场等交通工程项目建设用地指标陆续进行了修订。

要继续完善交通工程项目用地指标控制制度。一是定期评估和调整用地控制指标。根据评估结果，定期修订建设用地控制指标，将交通节约集约用的效果通过国家标准规范固定下来。二是结合交通发展及时完善用地控制指标。支持综合交通运输体系发展政策和适应新型交通发展方式，及时完善交通工程项目用地控制指标。■

（作者单位：国家发展改革委运输所）endprint