基于产权理论的共有产权房制度分析

2014-09-18王子博

经济师 2014年7期

●王子博

基于产权理论的共有产权房制度分析

●王子博

共有产权房是将房屋产权股份化，由政府与购房者按出资比例共享房屋产权，对中低收入者具有福利保障性质的住房，政府直接作为共有产权的权利主体参与共有产权房的管理并享受房屋溢价收益。相较于传统的经济适用房，共有产权房降低了产权界定成本，为产权所有者（包括政府和个人）提供了应有的收益激励，使个人或家庭能够因购买共有产权房而获得制度和法律认可的财富收益。当然，共有产权房也面临着很多争议和操作难题。

保障性住房共有产权房产权理论措施建议

一、引言

共有产权房是指由政府与个人共同出资，并按比例获得住房产权的保障性住房。其作为保障性住房发展的新模式，早在2007年便已在江苏省淮安市试验推广，随后在江苏省其他地区以及上海、北京等地逐步展开。2013年，上海共筹集约3万套共有产权房房源，并在10月末开始摇号选房。江苏省对共有产权房规定，购房者可在5至8年的时间内“赎回”政府所拥有的产权部分，即使8年之后未能完全赎回产权，则只需要缴纳剩余产权比例相应的租金即可以继续居住。

大部分评论者对共有产权房的前景非常看好，认为其既降低了购房门槛，又缓解了政府融资困难，非常值得推广。在房价普遍居高不下的背景下，共有产权房可使部分希望拥有住房，却没有能力全资购买商品房的中低收入群体，拥有房屋的部分产权和完全使用权，降低了他们的购房门槛，也更好地发挥了保障性住房应有的功能；同时，对于政府来说，通过出售房屋部分产权来回笼部分资金，能够在一定程度上缓解保障房方面的融资困境，确保保障房建设顺利进行。

二、共有产权房的理论概述

（一）共有产权房的发展历程

共有产权房是在房地产行业发展新阶段下对传统经济适用房制度的继承、发展和创新，属于保障性住房的一种新类型。

一直以来，我国政府将“居者有其屋”作为住房制度改革的基本指导思想。在这一思想的指导下，从上世纪70年代末开始，我国已对传统福利性住房制度进行过多次探索式改革。1998年，在公房出售的基础上，政府提出了住房货币化分配的改革思路，充分利用市场机制配置房屋资源，满足居民住房需求。这一做法的目的是鼓励城市居民通过购买自住房，获得住房产权。同时，为保障中低收入家庭的住房权利，政府也逐步推行经济适用房制度。作为我国产权式住房保障制度的主要形式，2002年以前，经济适用房制度在解决城市中低收入居民住房困难、改善居民居住质量等方面发挥了重要作用。但在2002年之后，由于自身的设计缺陷，再加上房屋价格持续上涨的因素，经济适用房制度逐步暴露出一些弊端，引起了社会的广泛关注。

由于传统经济适用房的售价较低（通常比市场价低五成左右），其升值空间巨大。因此，只要存在转售谋利的可能性，在法制不健全的情况下，单靠现有政策和制度，不可能完全杜绝强势群体的非法侵占。在此情况下，部分学者认为，基于经济适用房在推行过程中产生的负面效应，应立即废除经济适用房制度，并大力推广公共租赁房。这样的看法有些偏颇，持此观点的人忽视了房屋产权作为财富的来源的重要意义。如果中低收入者无法获得住房溢价的收益，那么将加剧社会财富分配的不均衡。而共有产权房能够满足中低收入者凭借房屋产权实现财富保值或增值的需要，也可以有效抑制那些不符合准入标准的群体的强行“搭便车”，因而一经推出，便获得了政府管理部门的青睐。

2007年，淮安市在江苏多个城市试行“划拨土地经适房共有产权”的基础上，为解决经适房“有限产权”界限不清，退出机制难以操作的问题及弊端，逐步推动以出让土地共有产权房代替划拨土地经适房，确立了购房家庭与政府7∶3和5∶5两种产权比例，并建立了“住房保障基金”专项用于回购及承担政府产权部分。这一新模式得到了国家相关部门的肯定。目前，共有产权房模式已经正式成为住建部推行的新型住房政策。

（二）共有产权房的概念

所谓共有产权房，是指政府与购房人共同拥有房屋产权，即将政府用于建设保障性住房的财政性支出(主要包括减免的土地出让金及有关大配套等费用)转化为投资，政府按投资比例拥有保障性住房部分产权，并取得房屋的占有、处分、受益等相应权利;而符合申购保障性住房条件的购房者则按自己出资多少一次性购买保障性住房的部分产权，余下房屋产权归政府所有;政府则收取较低租金将自身产权部分的房屋租给购房者使用。最终形成购房者与政府合股买房，双方按各自投入资金的比例计算各自的房屋产权面积，形成共有产权房。对受助购房者来说，自己出资的部分为个人产权房;政府出资的部分则是享受住房使用权的“使用权房”。

（三）共有产权房的性质

共有产权房制度的特殊性体现在实现了福利性与商品性两者的有机统一。房屋产权在经济和法律关系上主要体现为对房屋的所有权，即房屋所有人对房屋的占有、使用、收益和处分的权利，这些权利受法律保护，可以根据所有人的意愿和利益进行支配。而共有产权房通过对这些权利在不同条件下进行不同组合，可以实现福利性、商品性，以及两者的统一。

具体来讲，共有产权房的福利性表现在：中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权并符合政府提供补贴标准的前提下，尽自己所能出资购买住房的部分产权，获得住房完全的占有权和使用权；政府投资获得住房的另一部分产权，但向受助购房者无偿让渡占用权和使用权，并放弃收益权，不计利息，不收租金，这充分体现了保障性住房的功能和目的。共有产权房的商品性表现在：政府依据投资比例拥有相应产权，当受助家庭步入中高收入阶段、不再符合补贴标准时，政府可以依据法律和契约行使收益权和处分权，或向对方转让产权以收回投资；或按市场价格向对方收取租金；或收购对方产权，收回房屋的全部占用权和使用权；或在市场公开出售房屋，双方按占有产权比例分配所得收益。

三、基于产权理论的共有产权房分析

（一）共有产权房制度

1.产权的定义。产权，即财产权利，是指对财产等资源的排他性占有和使用及其他相关权利。产权也可以是指一种制度规定，即产权制度。产权制度可描述为，它是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位和关系的制度。产权与经济选择之间存在着内在的联系。即利用产权方法的中心任务是表明产权的内容如何以特定的和可以预期的方式影响资源的配置和使用。

2.共有产权房制度分析。根据产权理论，共有产权房制度属于混合所有制，将住房的产权分割给政府和个人，实现了公有制和私有制的结合。而从法律角度分析，所谓共有产权，是指某一房地产有两个或两个以上的权利主体，在实践中又有按份共有和共同共有之分。前者是指共有人分别按自己所拥的份额的大小，对共有房地产享有一定的利益，并承担相应的义务；后者是指两个以上权利人对全部共有的房地产享受同等的权利，并承担同样的义务。共有产权房属于按份共有，即政府和个人按比例分别占有部分产权。

与传统经济适用房政策相比，共有产权房制度最大的不同在于：共有产权房的用地由划拨改为出让，将出让土地与划拨土地之间的价差，以及政府给予保障性住房的优惠政策，显化为政府出资，进而形成政府产权，从而构建家庭出资与政府资助相结合的形式。

值得注意的是，当房屋出售时，所得收益也需按购房家庭与政府的产权比例进行分配。当购买者经济情况发生变化，家庭收入高于政府规定标准，成为中高收入群体时，政府也无需强制其搬出，只需对自身所有产权部分的房屋按市场价收取租金。

（二）共有产权房的功能

产权的重要意义还体现在可以帮助一个人形成交易的合理预期。德姆塞茨指出，产权是界定人们如何受益以及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使他修正人们所采取的行动。而受损和补偿正是外部性涉及的内容，这揭示了产权与外部性之间的密切关系。外部性强调了所有权、激励与经济行为的内在联系。在产权理论看来，产权的一个重要作用就在于当存在外部性时，产权可以将外部性内在化。将这些效应“内在化”是指一个过程，它常常要发生产权的变迁从而使得这些效应（在更大程度上）对参与主体产生影响。

产权能够解决激励问题，产权激励具有预期性、持久性和稳定性的特点。产权界定不清是产生“外部性”和“搭便车”的主要根源，这也是现行经济适用房制度遭诟病的根本原因。经济适用房的产权模糊不清，主要表现在：经济适用房既需要大量土地出让金，又享受了对开发商进行限制，以及政府大量投入等优惠政策，这意味着经济适用房并不是由市场催生的商品，市场的定价机制无法对其产生作用，其生产者也因并非市场行为主体而无法获得相应的市场收益。因此，经济适用房不应完全作为商品房在市场内自由流通，而应作为一种限制流通的产品。然而，按照目前的政策规定，经济适用房在住满五年后便可上市交易，并以当时同地段的商品住房价格作为参考价格。这样的矛盾作法必然会产生外部性。在购买经济适用房时，受助对象以低于商品房的价格购得房屋，并获得完全产权，而在五年后却以市场上商品房的价格出售，这种低买高卖的做法必然会形成较大的价差。经济学的经济人假设认为，人都是聪明和自私的，经济人总是尽己所能追求自身利益的最大化。作为经济人，有些不符合保障条件的居民通过不正当手段骗购经济适用房以获得巨额利润，从而产生了外部不经济效应。而那些本该享受住房保障的对象却没有享受到应有的待遇；国家的住房补贴投入自然也无法发挥作用；同时，骗购经济适用房的行为也容易滋生寻租等腐败行为。总之，这些外部不经济现象都是由经济适用房产权界定模糊而导致的。相比之下，共有产权房将个人贡献（个人出资）和国家投入（划拨土地等）全部凝结在房产中，避免了现行经济适用房制度中房屋产权难以体现政府投入的弊端。

完备的产权包括资源利用的所有权利。这些权利构成了“权利束”（a bundle of rights）。权利束常常附着在一种有形的物品或服务上，在其他情况不变时，任何物品的交换价值都取决于交易中所包含的权利束。权利束是一个“总量”概念，即产权是由许多权利、权能构成的，如产权的排他性、收益性、可让渡性、可分割性等。产权可分割性是指两个或两个以上的人可以拥有同一商品的不同属性。各种商品都可以看作多种属性的总和，各种属性统统地归于同一人所有并不一定最有效率，因此，有时人们会把某一商品的各种属性的所有权分配给不同的人。这意味着产权能被“拆开”，由此可见，经济社会运行中的许多问题都是可以借助产权分割来分析的。产权的可分割性为共有产权房制度提供了理论支撑。共有产权房制度正是利用产权的可分割性对现行制度的修正与革新。在共有产权房制度下，受助人出资购买房屋部分产权，按照自己出资的比例拥有房屋的部分所有权；国家以无偿划拨土地的出资形式，获得房屋的部分所有权，并将房屋的完全使用权无偿赋予受助人。这样的做法体现了国家对保障性住房的投入和补贴，符合我国住房保障政策的相关规定。

四、共有产权房发展面临的问题

共有产权房虽然能在短时间内改善中低收入人群的住房条件并获得房屋溢价收益，同时帮助政府回笼资金。但在具体实施和发展过程中也面临着诸多问题。

（一）利益分配

在共有产权房的开发过程中，主要参与方是政策制定者和执行者——政府（国家和县级及以上地方政府）以及购房者；在商品房开发过程中，主要参与方则包括政府、开发商、购房者等。在开发共有产权房时，各利益主体的经济收益来源和比例是不一样的。在共有产权房的开发和流转过程中，由于房屋收益必须通过市场交易来获得，而交易则需获得房屋产权所有者，包括政府及个人购房者的一致同意才能进行，因此，当个人购房者不愿意出售自身所有产权部分时，政府也无法获得增值收益。这就是说，虽然房屋产权可以分割，但是由于房屋交易的不可分割性，政府的收益并不能得到切实保证。当然，从理论上来讲，政府也可将房屋产权完全股份化，甚至将其证券化，以确保自身收益。但实际上，有了美国2008年次贷危机的前车之鉴，对于政府来说，不把保障性住房看作财政收益的来源，应是更明智的选择。

（二）退出机制

住房的退出，一方面是实际使用的退出，另一方面是资源获利的退出。

要实现共有产权房公正、有效与合法地退出，首先要在购房时就明确个人购房者与政府的权利和义务，规定政府在购房家庭收入水平提高的情况下，可以将个人所属的产权部分回购，存入政府公共住宅储备库，以便再次定价后投放给新的符合标准的家庭。当然，这是一种理想状态。在实际操作中，由于退出共有产权房的家庭收入标准，以及回购房屋产权的出资价格等关系到购房家庭的切身利益，因而很难确定，因此，共有产权房的退出机制并不一定能够按预期运行。这显然需要政府在今后的管理实践中继续加以试验，从而找到解决这一难题的办法。

（三）流通和交易

由于产权界定的不仅是物权，还包括人与人的社会关系，产权所有者对产权的占有实际上包含了其他人对此权利占有的可能，即产权属于一方的同时不能排除另一方对其占有的可能性。房屋产权的价值只有在市场流通中，在价格机制中才能展现。如果房屋的产权得不到流通领域内市场参与者的认可，那么这样的产权没有实际的交易价值，更无法为产权所有者提供房屋溢价的收益。根据共有产权房的商品性，可以让其在市场中流通。然而，由于房屋的所有权可以按股份分割而使用权只能被完全占有，那么能够在市场流通的仍只是房屋的部分产权，共有产权房的价格也只能与部分产权的价值对应。当共有产权房的交易市场扩大到一定规模时，很可能会发生以完全占有掩盖部分产权的情况，导致房屋交易价格偏离实际价格，进而影响房产的总体市场价格。这就是说，共有产权房应该在何种市场、多大范围内流通，应该有一定的规定和限制。同时，如果政府被排斥在流通转让的过程之外，那么政府必须有充分的准备，以确保公有产权不被侵蚀，并顺利获得房屋溢价的收益。

（四）购买资格认证

相较于传统经济适用房，虽然共有产权房在产权确定上取得了长足进步，但从执行和操作层面来看，共有产权房也无法完全杜绝寻租行为。这是由于公有产权的所有者——政府无法行使房屋的使用权和占有权，给房屋的部分产权所有者留下了寻租的漏洞和可能。所以，如果不能确保共有产权房的购买者是真正的需求者，那么共有产权房的福利作用也有可能失去其效用。

五、措施建议

（一）明确申购者的经济条件

为保证共有产权房的福利属性，必须确保房屋的购买者是真正的城市中低收入家庭。这就是说，申请购买共有产权房的人必须达到相应的标准。这不仅需要政府确定公平公正的指标，也需要政府在审查申购者的购房资格时，始终秉持严格严谨、公正公开的原则，确保信息透明并随时接受公众监督。

（二）土地供应市场化

共有产权房的建设用地应由行政划拨的方式转为土地供应公开招标、拍卖、挂牌的方式，与所有商品房开发一样，凭借市场机制形成土地价格，避免房屋价格出现“双规制”，从而消除寻租等腐败行为。

（三）建立合理有序的定价机制

共有产权房的出售价格应参考同时期、同地段普通商品房价格确定。出售价格与所有商品房一样，包含土地出让金、全额税费等，形成与商品房价格尽可能接近的售卖价格。

（四）建立退出机制

在受助者经济收入提高，不再符合受助标准时，应尽快促使受助者退出共有产权房保障范围，即要尽快以交易的方式，实现共有产权房的转让。具体而言，有两种方式，一是政府出资收购受助者的产权，综合当时的市场房价水平、房屋折旧及物价水平等因素进行回购，收回共有产权房的占用和使用权；二是向受助者出让政府产权，政府收回现金，再投入共有产权房建设。共有产权房产权整体出让应由政府机构统一执行，当受助者想出售自己所有的那部分产权时，只能出售给国家的住房保障机构。国家可将共有产权房留做存量，也可将共有产权房上市出售后将房款再投入到保障性住房的建设中去。这样的做法可以实现保障性住房的建设资金与房源数量的累积，增加财政住房补贴资金，增加保障性住房的整体存量。个人购买的共有产权房在取得完全产权以前不得用于出租等经营活动。

（五）制定房屋标准限制

保障性住房满足的是中低收入人群的基本住房需要而非享受型需求，所以在设计户型时，可适当降低房屋的面积等使用条件。例如，按照最新修订的《经济适用住房管理办法》的相关规定，经济适用住房单套的建筑面积应控制在60平方米左右。同样，对于共有产权房而言，市、县人民政府也应当根据当地经济发展水平，以及群众的生活状况、住房情况、家庭结构和人口组成等因素，合理确定建设规模和各种套型比例，同时进行严格管理。与传统经济适用房不同，共有产权房的价格与市场上普通商品房的价格一致，所以不存在无偿土地和低房价的情况。开发商在开发和出售共有产权房时，参照的都是普通商品房的标准和售价。在此情况下。共有产权房的地理位置可以选择靠近市区，占据便利地段。国家可以通过制定政策，规定开发商在开发商品住宅时必须配套开发一定比例的共有产权房，从而使中低收入家庭也能享受优越的地理位置带来的便利。

（六）扩大资金来源

对于政府来说，共有产权房不再是单纯的投入。将部分产权出售给个人，可以回收部分建设成本，同时，利用国有的部分产权可以获得溢价和增值的收益。政府的投入成本逐渐降低，风险也相应下降。在此情况下，政府的资金来源可以适当扩张，不仅可以涵盖住房公积金的利息收入、住房公积金的投资收入以及政府专门用于住房保障的补贴资金，还可以吸收政府土地出让金等。

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