合理有效配置生态资源

林永生

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。

构建生态文明制度体系，用制度保护生态环境，不能过分依赖行政手段和计划思维，而是需要运用法律尤其是环境经济政策工具，发挥制度信号的规范和引导作用，让市场决定生态资源的合理配置。

遵循市场经济一般规律

生态文明制度体系是指利于推进生态文明建设的一系列正式制度（法律、政策、规章、条例等）或非正式制度（道德、伦理、习俗等）的总和。构建生态文明制度体系，主要是指从政府的立场出发，如何通过制度建设，规范和引导全社会的生产和生活行为，合理有效配置生态资源，实现人与自然和谐相处，进而确保经济社会可持续发展。

从资源配置的角度构建生态文明制度体系，出于两点考虑：一是包括人与自然在内的生态系统都属于稀缺性资源，而经济理论中的稀缺性资源主要分为四类，土地、劳动力、资本和企业家，劳动力和企业家都是人，土地包括地下的矿藏资源和地上的森林物种等生物资源；二是“生态文明”是经济增长、资源节约与环境保护三重均衡的社会形态，经济增长、资源节约的核心是资源配置问题，环境也是一种资源，如果在经济发展水平大致相当的情况下，某个国家或地区环境质量相对优良，就意味着绿色竞争力，因此，环境保护的核心也是环境资源配置问题。

目前，环保部已经批了涵盖省、市、县三个级别的多个生态文明建设试点示范区，这些区域大都拥有非常丰富的生态资源，比如得天独厚的自然景观（森林公园和湿地之类的自然保护区、风景旅游景区）或历史人文景观、较高的森林覆盖率、特色的生态工业园区或有机绿色农业等等。但总体来看，各地对如何通过构建制度体系配置生态资源的理论分析和现实做法仍然不够，需要结合各地特色生态资源进行具体研究。

市场决定资源配置是市场经济的一般规律，构建生态文明制度体系，是在健全社会主义市场经济体制的大背景下，通过优化制度设计，合理配置生态资源，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

关于生态文明制度体系构建，《决定》明确提到四个方面制度：一是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度；二是实行划定生态保护红线制度；三是实行资源有偿使用制度和生态补偿制度；四是改革生态环境保护管理体制。前两个方面制度实际上旨在解决生态资源归谁所有以及自上而下进行区域空间规划的问题，比如耕地红线、水红线、生态红线，等等。第三个方面制度旨在制度化解决对生态资源的使用和维护问题。最后一个方面制度强调政府作用尤其是政府监管。

《决定》在解释后两个方面制度时，已经蕴含了运用市场化机制促进生态文明建设的思路，比如“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”，“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”。需要指出的是，实行污染物许可证制度，推行节能量、碳排放权、排污权、水权等交易制度，发展环保市场，有助于解决环境资源配置问题，延伸到更广泛的生态资源范畴，也必须运用市场思维构建生态文明制度体系。

建立运行良好的“绿色市场”

所谓“市场”是指在一定的交易规则下，买方和卖方就某种产品和服务达成交易。因此，运用市场思维构建生态文明的制度体系，就是要求通过制度设计，建立并保障“生态产品和服务市场”或叫“绿色市场”并保障其良好运行。

从交易产品来看，解决“买卖什么”的问题需要相关制度设计。迄今，全国多地已经出台相关政策，鼓励与生态资源相关的产品或服务交易，除了各类自然资源（花草植物、木材、能源、矿产等）以外，还包括衍生品，如绿色有机食品、主要污染物（二氧化硫、碳、COD）排放权、节能量（合同能源管理）等，但仍存两个问题：

第一，衍生类交易产品不够成熟、监测力度较为薄弱。通常而言，一个成熟市场上的交易产品一定是可识别、可核算、可交易。自2008年以来，先是北京、上海、天津，接着深圳、嘉兴等地先后成立排污权交易所，推行二氧化硫、COD等主要污染物排放权的交易，但这类衍生品交易进展缓慢，很重要的原因就是交易产品不够成熟，缺乏监测，这就需要政府加强体制和制度设计，是环保部门设立分支机构、直接监测交易主体的污染物排放指标并公开可查询或提供给所有交易平台，还是委托第三方进行独立监测，实行政府购买、服务外包的方式？需要各地认真探索。

第二，交易产品的范围有待延伸和突破。能源、矿产、木材、绿色有机食品等都是可见的交易产品，衍生类的排污权已经算是对交易产品范围的延伸，未来要通过制度保护生态环境，还必须要回答，维护良好的森林或湿地等生态资源，是否是可交易的？这也需要制度设计，进一步延伸交易产品的范围，对“交易”的概念进行突破，分析谁来买卖，即交易主体的问题。

从交易主体来看，解决“谁来买卖”的问题也需要制度设计。谁拥有生态资源，谁才会是绿色市场上的卖方？《决定》中提出的“自然资源的产权制度”，实际上就是对这个问题的回应，表现为目前在全国大范围推行的土地、森林、水域等“确权”行动。但依据现有的政策，如《决定》中提及的“用途管制制度”，即耕地、水、生态等各类“红线”政策，大部分生态资源所有者，无论是居民个人、企事业单位、集体，还是国家，都拥有不完整产权，不是传统意义上的、合格的“卖方”，但同时“红线”政策事关国家粮食和生态安全，不能动摇。

调动“卖方”生产、经营和维护生态资源的积极性，依靠强制性的行政甚至刑事处罚并不公平，政府需要测度这些“红线”以内生态资源的外部性边界，并设计相关的转移支付和生态补偿制度，创造出“买方”来购买这些产品和服务，如果某个红线区域内的生态资源只利于其周边较小区域，那么这种产品和服务的“买方”就只能是周边受惠区域的居民和政府，相应需要横向的转移支付或生态补偿制度。如果区域的生态资源维护惠及全国，则需全国人民买单，运用中央财政实行纵向的转移支付或生态补偿制度。

排污权交易市场上的买卖主体相对复杂，在排污指标监测成熟的条件下，可由排污权交易所实行会员间的自愿性减排交易制度，更多要依靠国家环境立法创造出交易主体，即从法律上回答哪些主体拥有、为何拥有以及拥有多少可交易的排污指标或权利，哪些主体又必须要购买，如果不购买则会受到怎样的处罚等。这实际上涉及到国家或地区环境容量及排污权初始指标分配问题。

从交易规则来看，保障交易秩序要依靠法律制度规范。在煤炭、石油、天然气、水、电等能源资源市场，需要打破行政垄断，同时稳步推进价格形成机制改革，最终取消指导价、阶梯价、峰谷分时价，过渡到市场决定价格。在环境污染物排放权交易市场，需要完善监督体系，加强环境立法和执法力度。在自然保护区之类的“生态服务”市场，需要建立稳定、长效的转移支付或生态补偿制度。（作者系北师大中国市场经济研究中心副主任 责任编辑/岳 振）