行政事业单位专项资金管理探析

北京信息科技大学 牛娇娇 贠晓哲

近年来，随着政府职能转换和公共财政体系的不断完善，很多改革措施对财政资金的有效使用和监督起到了积极作用，如部门预算、政府采购、国库集中支付等。由于专项支出在公共支出中占有很大比例，专项资金的管理绩效会对财政资金使用的整体绩效产生直接影响。因此，社会公众越来越关注专项资金的使用效率，尤其是行政事业单位专项资金的管理水平。

一、行政事业单位专项资金管理概述

（一）专项资金的含义及特点 专项资金是一项政府确保资金正确运用的有效手段，目前对其具体的界定还没有统一的看法，有学者将其定义为财政分配用于专项事业的资金，是公共支出的重要组成部分，也有学者认为专项资金是为完成特定工作任务或实现某一事业发展目标而安排的具有专门用途的资金。行政事业单位的专项资金是由财政部门或者上级单位拨付给行政事业单位，用以完成某一具体的工作或工程，并且该资金要进行单独报销和结算。行政事业单位的专项资金是推动其发展的重要资金来源，并且在公共财政支出中占有很大比重。

基于专项资金的含义，其具有三个特点：第一，专项资金主要来源于财政或上级单位拨款，少部分来源于单位自筹款项；第二，专项资金的使用具有转移性，只能用于某一特定事项，在使用过程中，未获得相应批准不得改变专项资金的使用方向；第三，专项资金需要单独核算。

（二）专项资金的管理 专项资金的管理主要包括预算、使用、项目决算和资金使用效果的绩效评价四个环节。专项资金的预算环节主要包括将专项资金预算纳入年度预算，获得财政拨款，并对未纳入预算的突发项目通过追加申请的方式争取财政专项。专项资金的使用环节主要包括资金授权审批、支付方式、支付金额等。项目决算环节主要包括对结余资金的管理以及对项目资金使用情况的分析等。对资金使用效果的绩效评价环节主要包括对专项资金的使用效果进行跟踪调查并评价。

二、行政单位专项资金管理存在的问题

随着我国财政体制改革的不断深入，专项资金的使用效率已经引起行政事业单位以及社会公众的广泛关注，尽管一些监督改善措施已实施，但目前行政事业单位在对专项资金的管理方面仍然存在很多问题。下面通过分析我国某行政事业单位专项资金管理的现状来说明至今我国行政事业单位在这方面需亟待解决的问题。

该行政事业单位的主要职责是推动当地旅游业的发展，主要开展一些与旅游相关并符合当地旅游发展需要的项目。2012年该单位的22个处室共开展153个项目，预算资金约5.46亿，其中80万来自财政直接支付，仅占总预算资金的0.15%，其余均为财政授权支付。截止到2012年底，预算资金结余1.79亿，占总预算资金的比例约为32.78%，结余比例较大。2013年该单位的预算资金总额约为3.2亿，共178个财政项目。考察该单位专项资金管理水平可以按照专项资金管理的四个环节对存在的问题进行分析。

（一）专项资金的预算 要考察该单位目前在预算编制上仍存在的问题，可选取该单位2013年的预算编制情况为分析对象。2013年该单位各处室共申报预算资金总额约为3.3亿，财政批复金额约为3.2亿，总核减金额约为1072万，核减比例=总核减金额/申报预算资金总额≈3.25%，下面分别从处室和项目两个层面分析预算编制情况。在该单位的22个处室中，17个处室存在预算资金核减情况，具体情况如表1所示。从这些数据可以看出，77%的处室存在预算资金核减情况，在这些处室中绝大部分的核减比例在10%以下，较少部分在10%～20%的范围内，个别处室的预算资金核减比例超出20%。这说明处室在预算编制方面不够细化，准确性不高。

表1 2013年该单位处室预算资金核减情况

在2013年申报的178个财政项目中，有48个项目存在预算资金核减的情况，核减比例情况如表2所示。从这些数据可以看出，预算资金核减的项目占总项目的26.97%，在这48个项目中核减比例在30%以下的项目占81.25%，预算资金核减比例超过30%的项目所占比例较小。

表2 2013年该单位项目预算资金核减情况

通过从处室和项目两个层面分析该单位2013年预算编制情况，可以看出77%的处室存在预算资金核减问题，说明预算编制准确性不高的问题在处室中普遍存在，并不是由于个别处室存在预算资金核减情况而导致此问题的出现；项目预算资金核减比例的波动范围远大于处室预算资金核减比例的波动范围，并且26.97%的项目存在预算资金核减情况导致77%的处室都存在此问题，说明存在问题的处室并不是对所有项目的预算都把握不准确，而是对个别项目的预算编制不准确。

（二）专项资金的使用 专项资金的使用环节主要是在资金的使用过程中对其进行管理，确保资金的使用与预算的计划执行进度保持一致，同时还要保证资金使用的效率。截止2012年底预算结余资金占总预算资金的比例约为32.78%，下面分别从处室和项目两个层面来分析该单位预算资金的执行情况，用预算执行进度来衡量预算的执行情况，预算执行进度=实际支出数/预算指标金额。

在该单位22个处室中，预算执行进度情况如表3所示。其中预算执行进度为0和100%的处室各有1个，在60%～70%和90%～100%两个范围内的处室数量居多。整体来看，该单位普遍存在预算执行进度缓慢、预算资金结余量较大的问题，其中预算执行进度在50%以下的处室有9个，占处室总量的40.91%，在50%以上的处室有13个，占处室总量的59.09%。

表3 2012年该单位处室预算执行进度情况

2012年该单位共开展153个项目，预算资金分配情况如表4所示。从表4数据可计算得出，在项目比例方面，约67%的项目为200万以下的小项目，15%为200万～500万的项目，18%为500万以上的项目；在项目资金总额占总资金的比例方面，200万以下项目为19%，200万～500万项目为14%，500万以上的项目为67%。因此，500万以上的项目虽然数量较少，但资金总额所占比例较大，对这些项目资金使用情况的管理尤为重要，其次是200万～500万的项目。

表4 2012年该单位项目预算资金分配情况

该单位的28个500万以上项目的预算资金的结余率为2.76%（结余率=结余资金总额/预算资金总额），预算执行进度情况如表5所示，可计算得出约46.43%的500万以上大额项目的预算执行进度在90%～100%范围内，其中8个项目的预算执行进度为100%；25%的项目预算执行进度在50%以下，其中2个项目的预算执行进度为0。整体来看，大部分大额项目的预算执行进度良好。相比之下，该单位的23个200万～500万项目的预算资金结余率为34.22%，预算执行进度情况如表6所示。该单位102个200万以下项目的预算资金结余率为50.38%。

表5 2012年该单位500万以上项目预算执行进度情况

表6 2012年该单位200万～500万项目预算执行进度情况

通过以上分析可以看出，虽然大部分500万以上项目预算执行进度良好，但仍存在少数项目预算执行进度极为缓慢，甚至出现预算未得到执行的情况。此外，可以看出该单位较为关注对大额项目的预算执行，随着项目资金规模的降低，结余资金整体上呈现增多的趋势。尽管大额项目是比较重要的项目，在预算执行的过程中要给予额外的关注，但小额项目也不得疏忽，否则会影响单位整体的预算执行情况，导致结余资金较多。

对于专项资金的使用环节，除了要关注预算的执行情况外，还要保证资金使用的规范性，并提高专项资金的使用效益。该单位除存在预算执行进度缓慢、资金使用效率性不高的普遍问题外，部分项目还存在预算执行随意调整、个别费用列支不规范、在资金上存在多头管理、个别大额专项资金未按照相关要求对配套资金和财政大额专项资金分项管理和单独核算、对部分专项资金的监管不到位、资金使用过程缺少跟踪机制等问题。

（三）项目决算 在项目决算环节要对结余资金进行管理并对项目的资金使用情况进行分析。该单位对2012年各项目的结余资金都进行了财政拨款结转，但对各项目资金的使用情况分析不够深入。由于资金结余量大、预算执行进度缓慢是普遍问题，很多项目结束后在分析出现这种情况的原因时仅用简短的几句话来概括，如资金到位时间较晚、项目未完成还在继续、某种客观原因导致项目不能如期举办等，但没有对根本原因进行分析，如为什么资金到账的时间较晚，是什么导致项目未完成等。而不存在资金结余的情况也并不代表资金的使用就是高效率的，由于很多项目要通过政府采购的方式委托给第三方完成，为保证项目完成的质量，在项目完成后应对项目进行验收，该单位大部分项目都不是工程类项目，缺乏对项目完成质量进行验收的意识。

（四）对资金使用效果的绩效评价 该环节要对专项资金的使用效果进行绩效评价以了解资金的使用及管理情况如何，并找到现存的问题。虽然该单位各处室和大额项目都有工作总结，但由于相关负责人的专业知识有限并且很难客观地对自己的处室或项目进行评价，通过工作总结的方式并不能对资金的使用效果做出真正的评价。在该单位内部没有设立独立的部门来对处室及项目的资金使用效果进行衡量，但它通过委托第三方的方式来对单位专项资金的使用效果做出评价，并针对存在的问题进行改进，逐步提高对专项资金的管理水平。

综上所述，通过分析某行政事业单位在专项资金管理方面存在的问题，可以看出该单位只是我国行政事业单位的其中之一，在专项资金管理方面，我国行政事业单位还存在很多问题，如预算编制准确性不高、不够细化；预算执行进度缓慢、资金结余比例较大；资金使用的规范性有待提高；对资金的使用过程缺乏监督措施；对项目的验收意识有待提高；对专项资金的使用情况分析不够深入等。这些都是我国行政事业单位在专项资金管理方面亟待解决的问题。

三、行政事业单位专项资金管理水平提升措施

（一）加强对预算编制的管理，建立完善的预算编制体系 首先要重视项目的立项工作，立项是项目运行工作的起点，也是预算编制的起始环节，因此建立可行性的专家评审机制尤为重要。在项目初步确定后，要及时对其进行可行性论证，组织相关专家对项目的可操作性、项目实施过程的风险、项目的实施方案是否符合相关规定等问题进行评审，并出具专家论证意见及建议。其次，要逐步完善预算编制体系。很多项目的预算编制依据为历史性资料，但对于无历史性资料可参考的项目或由于某种原因使历史性资料的参考价值降低的项目，仅靠项目负责部门编制预算很难做到预算编制的科学化和准确化。因此，需要项目的负责部门和财务部门相互配合，根据项目工作内容、国家的政策法规和测算标准，结合项目实施计划，对项目支出资金的需求量进行合理预测。如有可能，在预算编制结束后，可请相关专家对项目预算的准确性、科学性、精细化和量化水平进行论证，以提高预算编制的科学化水平。

（二）加强对项目预算执行的管理，提高预算资金的使用效率如果说预算的编制是行政事业单位专项资金有效管理的前提，那对预算的执行就是专项资金有效管理的关键。目前，我国行政事业单位普遍存在预算执行缓慢、资金结余量大的问题，在预算的执行过程中，对资金的监管力度不够，使预算执行进度与项目执行进度相分离。可以从以下几方面来加强对专项资金使用过程的监管，第一，根据项目特点制定项目制度，明确资金的使用要求及相关管理人员的责、权、利，将项目的执行及资金的使用情况与相关责任人的个人绩效相联系；第二，规范对合同的管理，当行政事业单位与第三方签订合同时，不仅要注意双方的责任关系，而且还要注意资金支付的方式、时间以及金额；第三，通过公开行政事业单位预算及结余资金的方式来引发公众对其专项资金使用情况的监督，进而提高资金使用的透明度；第四，完善支出审批程序，专项费用必须按规定进行层层审批、持真实合法的原始凭证才能报销，不得列支项目预算明细中没有的内容，严格杜绝项目之间相互挪用资金的情况；第五，在项目结束后，组织第三方对项目完成效果进行验收，以保证资金的使用效率。

（三）广泛开展对专项资金使用情况的绩效评价 中央应及时对行政事业单位的专项资金使用情况进行评价，并将评价的结果作为下一年预算安排和资金拨付的依据，迫使行政事业单位关注对专项资金的使用情况，进而减少资金的闲置，提高使用效率。目前，对行政事业单位专项资金使用绩效进行评价的标准的指标体系尚未形成，在不断开展绩效评价的过程中需对此进行完善。此外，行政事业单位内部也要对其绩效进行评价，可以分处室和项目两个层面分别进行评价，采用标杆管理的方法，制定奖惩措施，逐步提高对专项资金的管理水平。

行政事业单位的专项资金对我国进行经济建设和打造和谐社会具有重要意义，只有对其进行有效管理和使用，才能体现专项资金的功能和价值。目前，我国行政事业单位在对专项资金的管理方面还存在很多问题，这些问题能否得到有效解决关系到我国行政事业单位专项资金未来的发展。因此，需要采取各种措施不断强化对专项资金的管理力度，逐步提高在这方面的管理水平，使专项资金更好地造福于社会。

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