《会计法》实施中存在的突出问题及对策建议

陈淑女

摘要：会计法实施过程中，存在着“会计资料真实、完整”的法律界定不明确、会计监督职能难以有效履行、内部控制制度不健全、违反会计法的责任主体难以落实和，会计责任主体民事责任不明确等问题，为进一步发挥《会计法》的法律效力，规范会计行业，保证会计工作秩序，需要明确“会计资料真实、完整”的含义，落实单位负责人的法律责任，建立科学规范会计人员管理体制，建立健全责任主体民事法律责任制度。同时各监管部门要加强协同配合，形成会计监管合力。

关键词：会计法 突出问题 原因 对策

《会计法》在会计法律体系中具有最高的法律效力，是制定其他会计法规的依据，是指导会计工作的最高准则。《会计法》历经两次修订，对规范会计行为，保证会计工作秩序等方面起到了十分重要的作用。但是，在具体实施过程中，《会计法》仍面临着许多问题，需要进一步完善。

一、《会计法》实施中存在的主要问题

（一）“会计资料真实、完整”的法律界定不明确

会计信息真实、完整，是衡量会计工作质量的标准。《会计法》总则第一条将“保证会计资料真实、完整”作为立法宗旨；第三条规定“依法设置会计账簿，并保证其真实、完整”；第四条要求“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”；第二十一条规定“单位负责人应当保证财务会计报告真实、完整”；第三十二条规定“财政部门对各单位会计资料是否真实、完整实施监督”，充分说明了会计信息质量的重要。

新准则关于会计信息质量特征要求，对可靠性、相关性、可理解性、可比性、实质重于形式、重要性、谨慎性、及时性等8项原则作了理论表述。但在实际工作中，会计人员必须依靠职业判断来衡量“会计资料真实、完整”，只要符合质量特征要求、又遵循会计准则而编制出来的会计信息，不管其所反映的经济业务内容是否与企业的生产经营情况一致，都认为是真实的会计信息。而非专业人士判断会计信息真实性，只能以与客观事实是否一致作为衡量标准。在《会计法》缺乏“会计资料真实、完整”具体认定标准情况下，财政、税务部门难以判断失信行为过失或恶意，司法部门在司法实践中也判断困难。

（二）会计监督职能难以有效履行

会计核算、监督职能是会计的两大基本职能。《会计法》总则第五条规定，“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”；第四章“会计监督”规定，各单位应建立健全单位内部会计监督，并接受国家监督和社会监督，形成三位一体的会计监督体系。随着经济的发展，会计监督在现实工作中存在诸多不足，如一些单位和个人受利益驱使做假账，发布虚假会计信息；私设“小金库”；单位负责人指使、强令会计人员违法从事会计工作，干预会计人员正常工作职责的履行等。

在具体工作中三位一体监督存在如下问题：

一是单位内部会计监督乏力。《会计法》赋予会计人员对单位负责人的监督职能，但没有赋予会计人员对单位负责人监督的权限。会计人员利益依附于所在单位，不具备独立地位，无法对所在单位、尤其是单位负责人进行监督。

二是国家监督主体分散化。目前承担会计监督工作的有财政、审计、税务、金融、工商等部门，多头管理，责任不明。同时部门间缺乏信息共享平台，信息不共享，难以形成监督合力。

三是社会监督弱化。社会监督主要有会计师事务所的审计监督、新闻媒体监督以及群众举报等。但部分会计师事务所为维护客户关系，违反客观公正和独立性原则，失信行为时有发生。《会计法》赋予社会公众监督权利，但并未规定监督义务，也没有设置相关举报奖励政策，社会监督难以实现。

（三）内部控制制度不健全

随着改革的深入和经济的发展，企业内部控制制度逐步建立和完善，但仍存在不少问题，主要表现在：

一是内部控制意识不强。部分企业对内控的重要性认识不足；一些企业片面强调组织结构的调整，忽视强化完善控制方式。二是内部机制不健全。部分企业内控只注重对财务会计的控制，忽略对全过程的监督，缺乏考核评价体系，无法充分发挥内控作用。三是内部控制环境不够优化。大多数企业建立了法人治理结构，但由于产权不明晰，权责不明确，存在大量职业道德风险、监管缺位，未能形成有效的制衡机制，会计信息失真现象时有发生。

（四）违反会计法的责任主体难以落实

《会计法》第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”；第二十一条规定：“单位负责人应当保证财务会计报告真实、完整”；第二十八条规定：“单位负责人应当保证会计机构、会计人员依法履行职责，不得授意、指使、强令会计机构、会计人员违法办理会计事项”。明确了单位负责人责任主体地位，具有明显的积极意义。在实际工作中，往往“重经济处罚，轻行政法律处罚；重对单位处罚，轻对个人处罚；重内部处理，轻外部公开处理”。部分单位负责人指使、授意会计人员做假账，却难以对其进行处罚，纵容了违法行为。

（五）会计责任主体民事责任不明确

《会计法》第六章“法律责任”明确了单位负责人、会计人员违反《会计法》时将受到的行政处罚或者刑事处罚，但未提及民事法律责任赔偿。无法规范、引导、保障投资者的经济利益，难以制约、追究会计造假者民事赔偿责任。

二、《会计法》实施中存在问题的原因

在会计活动中，部分会计人员和单位负责人受利益驱使，违反《会计法》规定，采取不下当的手段，谋取不当利益，究其原因，主要是：

（一）会计资料“真实、完整性”的法律界定困难及执法成本较高

《会计法》不可能对会计行为的每个部分都规定的十分详细、具体，不可避免地存在着一些漏洞；但另一方面，如果对会计的每个行为都作出了详细、具体的规定，执行法律、法规所花费的成本将会很大。

（二）会计监督机制不健全

一是当前会计监督法律约束机制不全，三位一体监督体系乏力，导致会计监督不力，尤其是法律法规尚未配套齐全，导致法律之间缺乏必要的关联性，造成会计活动中违规违纪，会计信息失真。如《会计法》规定：未按规定设置会计账簿的处以2000元至2万元的罚款；而《税收征管法》则作出处以2000元以下的罚款的规定。二是多部门作为会计监督主体，易受职能部门范围分工的制约，造成监督主体分散化。三是企业内部缺乏制衡机制，董事长个人说了算，董事会、监事会流于形式，对经营者的监督约束机制缺乏。四是由于缺乏有效制度保障措施，会计人员在提供会计信息的过程中处于各种利益冲突的中心，但由于其不具备独立性，无法真正承担监督本单位财务核算工作职责。endprint

（三）内控缺乏内生动力

一方面，部分管理者内控重要性认识存在误区，认为建立内控是控制领导行为，因此缺乏建立内控的动力。另一方面，有些企业虽然建立了内控制度，但没有得到有效执行。

（四）缺乏对单位负责人的制约手段

对违反《会计法》和会计制度的行为，情节特别严重的，由执法部门进行处理；情节不特别严重的，财政、税务部门在检查时，只能对会计人员进行批评教育，而对负主要责任的单位负责人缺乏制约手段，难以对单位负责人进行有效监督。

（五）会计法律责任体系尚不健全

目前我国会计法律责任体系是以行政责任为主的会计法律体系，注重追究行政责任，对特别恶劣的追究刑事责任，却很少关注民事责任，无法适应市场经济发展的需要。

三、推进《会计法》有效实施的建议

（一）明确“会计资料真实、完整”的含义

在会计核算工作中，保证“会计资料真实、完整”，最重要的环节是审核原始凭证的真实、完整，原始凭证是经济活动的最真实的反映，是会计信息基本的信息源，其真实性对会计信息的质量具有重要影响。因此，迫切需要从法律角度，在相关法律和行政规章中，明确会计资料真实、完整的确定标准，明确相关条件、程序、标准。会计人员可依据法律规定，处理和提供会计信息，并为监督部门判断提供唯一的法律依据。

（二）落实单位负责人的法律责任

一是明确责任主体和职责范围。各国司法实践证明，明确单位负责人会计法律责任问题，对减少乃至杜绝会计违法行为至关重要。因此要细化《会计法》具体规范，进一步从法律上明确单位负责人的责任主体、职责范围和具体责任形式，明确加大惩罚执行力度，充分发挥法律的威慑作用，促使单位负责人更好地贯彻落实各项规定，切实履行保证单位会计资料真实性和完整性的责任。

二是提高单位负责人的法律意识。对单位法定代表人进行法律法规以及财务规章制度的培训，增强法律意识，增强对财会业务知识的理解。

三是健全内部控制制度。通过建立完善、组织并有效实施一整套内部控制制度，保证经济活动的主要过程、环节在严密的监控之下有序进行，保证财务会计报告质量。

（三）形成会计监督监管合力

各监管部门依据《会计法》要求，加强协同配合，形成会计监管合力，减少各自为政、重复建设、资源浪费等现象。

一是建立统一、高效、客观会计信用管理体系。在统一体系下，集中各行业信用信息，各职能部门共享信用信息，发挥“大数据”的功能。

二是明确建立会计报表信息共享平台。推进会计报表信息共享平台建设，各部门统一会计报表报送标准，各单位只需按标准在信息共享平台提供一份会计报表，从源头上保证会计报表信息的一致性。

三是建立监督举报机制。通过网站、来信来访、新闻监督等形式，建立健全社会监督举报机制，设立专项基金，奖励举报人员，采取有效措施保护举报人，提升社会公众举报积极性。

四是加强部门配合协作。财政部门应当与审计、税务、人民银行、监察、人力资源、工商、公安等部门建立会计人员诚信行为管理协调机制，形成各监管部门齐抓共管的监督机制，及时通报会计人员失信行为信息，提高监管工作效率。

（四）建立科学规范会计人员管理体制

一是提高会计人员综合素质。会计职业道德是从事会计职业所必须具备的品德，需进一步加大对会计人员职业道德教育培训，使广大会计人员不但懂得会计职业道德的要求，而且更要懂得如何加强会计职业道德修养，积极推进会计人员诚信文化建设。财政部门应结合会计人员继续教育的要求，将会计职业道德教育、专业技能提升作为会计人员网络继续教育和面授培训的重要内容，提高会计人员的综合素质。

二是设置“独立”的通道。为了加强会计人员管理，规范会计行为，可根据单位性质采用多元化管理体制，并选择在基础条件较好的地区和单位，先试行后推广，分阶段逐步到位。如行政单位和全额拨款事业单位实行会计集中核算，国有企业实行财务总监委派制，部分企业实行“会计委托制”，从而保证会计人员能独立行使会计监督的职能。

（五）建立健全责任主体民事法律责任制度

进一步建立健全会计法律法规体系，应结合会计工作出现的新问题，及时研究完善会计法律制度，并理顺和加强与相关法律协调性，尽快制定出台《会计法》实施细则，提高《会计法》的可操作性。补充完善责任主体民事法律责任制度，明确民事赔偿责任，对违反会计行为民事处罚作出明确规定，对违规违纪的企业及单位负责人予以曝光，加大违反民事责任赔偿的执行力度，真正让失信者受到法律的惩罚，切实保障投资者的合法权益。

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