构建多元化反贫困政策:农村低保与扶贫开发政策的有效衔接

2014-09-16向德平

社会工作与管理 2014年3期

向德平，刘欣

(华中师范大学社会发展与社会政策研究中心，湖北武汉，430079)

作为世界上最大的发展中国家，我国贫困人口中90%分布在广大农村地区，因此政府一直致力于实行有效的农村反贫困政策以减缓贫困问题。新中国建立初期至今，我国农村反贫困政策大致经历了计划经济体制下的广义扶贫阶段、制度性变革引发的大规模缓贫阶段、高速经济增长背景下以区域性瞄准为主的开发式扶贫阶段以及全面建设小康社会进程中的扶贫开发阶段。［1］纵观2001年以前的农村反贫困政策，土地政策、分配政策、农产品流通政策、区域发展战略等经济政策的演变构成各阶段缓贫的重要制度。［2］2003年，为降低农村居民因病致贫、因病返贫现象，国家开始推行新型农村合作医疗制度，并于2007年实现农村最低生活保障制度全覆盖。2009年初，中央一号文件提出“坚持开发式扶贫方针，制定农村低保与扶贫开发有效衔接办法”(以下简称两项制度衔接)，并提出具体的衔接思路。随后，在国务院扶贫办指导下，河北、江苏、福建等地开始落实两项制度衔接试点工作。同年，国务院开始在部分地区农村建立“新农保”试点，逐步完善农村社会保障制度，也一定程度上将反贫困对象扩大至老年群体。2011年底，中央扶贫开发工作会议将农民人均纯收入2 300元作为新国家扶贫标准，全国贫困人口数量从2 688万人增至1.28亿人，扶贫对象的范围进一步扩大。同年12月，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》颁布实施，明确指出，目前扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

回顾我国农村反贫困的政策历程，尤其是两项制度衔接这一反贫困制度安排的提出，凸显出跨部门合作的大扶贫格局以及精准化、差异化扶贫理念，标志着我国农村贫困治理范式的进一步转变，农村反贫困政策趋向多元化、整体性的发展方向，即有效融合以社会救助和保护为内容的社会政策以及扶贫开发的经济开发政策，共同发挥低保的社会稳定功能以及扶贫开发的可持续发展功能，推动国家反贫困进入“两轮驱动”的新阶段。

一、农村反贫困政策变迁及两项制度衔接研究现状

2000年以来，国内学者亦从社会发展、公平与效率等视角对农村反贫困政策的发展变迁进行了研究。向德平基于包容性增长的发展理念，从宏观上提出扶贫开发应走包容性增长道路，即重视经济社会协调发展、突出发展机会平等、加强贫困人群能力建设、坚持并完善开发式扶贫、建立大扶贫格局。［9］徐月宾等认为，中国农村反贫困政策要从社会救助转向社会保护，提出由普遍性的医疗保障制度、普惠型社会福利、选择性社会救助以及新型开发式扶贫政策组成“四驾马车”共同发挥作用。［10］在政策定位上，张新文等认为平衡经济政策与社会政策的关系、促进两者之间的互动是现实反贫困战略所需建构的策略。［11］综合学者的研究，强调政府以外的多元主体以及贫困对象的参与，突出社会政策的保护性、普惠性以及经济政策与社会政策的融合是学者较为认同的农村反贫困政策变迁的主要特点及趋势。然而现有研究存在一定的分散性，主要是结合单一的理论视角对反贫困政策的发展进行建议或展望，缺乏整体性的、实证的以及政策分析为视角的研究。此外，“社会投资”的概念及理论也对我国社会福利政策研究产生了影响。范斌论述了社会投资思想及其政策是现代西方福利演变和福利国家制度危机的必然产物，并分析了经济学和社会福利思想中“社会投资”概念的不同含义。他认为，与传统的社会福利思想及政策相比，社会投资导向的社会福利政策及实践具有新的特点，即强调政策对象的主动性，注重培养个人能力，改变以国家干预为主的“事后”再分配制度等。对我国来说，社会投资导向的政策启示就是要对弱势群体的福利对象进行具体区分，以及动员除政府以外其他社会组织作为投资主体。但在我国，以社会投资为导向的社会政策不是也不可能取代国家干预的再分配社会福利的地位和功能。［5］投资性社会福利政策的研究实际上指出了我国社会保障或福利政策除福利性、保障性之外的发展性和投资性取向。

目前，国内学者对两项制度衔接的研究主要存在四种不同观点。一是基于扶贫理念的转变，杜毅等认为两项制度衔接政策能够有效解决我国农村贫困问题，体现了农村反贫困政策发展变迁的趋势。［12］二是基于农村低保与扶贫开发机制的差异，李庆梅等认为二者衔接尚存在一定的问题，提出低保制度在扶贫开发后应定位于“剥离救济功能，专注发展目标”以及以负所得税制度进行替代等。［13－14］三是从政策的延续性角度，蔡昉等认为应将农村低保看作现有专项扶贫计划的延伸和完善，是农村社会救助制度化的过程。［15］四是从发展性角度，谢有林提出扶贫与低保制度的衔接应是扶贫开发与新农保、新农合、教育救助、移民政策等多项社会政策的有机结合。［16］本研究在现有理论及实证研究的基础上，以政策分析为视角，结合两项制度衔接政策，从政策要素上分析新时期我国农村反贫困政策的发展趋势，并对建立和完善多元化、整体性的农村反贫困政策提出进一步的反思和讨论。

二、两项制度衔接的政策内涵及实践机制

有关两项制度衔接的政策内涵，国务院五部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接试点工作的指导意见》(国开办发〔2009〕60号)中指出，两项制度衔接的总体目标是，充分发挥农村最低生活保障和扶贫开发两项制度的作用，对农村最低生活保障对象，通过农村最低生活保障制度保障其基本生活;对农村低收入人口全面实施扶贫政策，从根本上稳定解决温饱并实现脱贫致富，为实现到2020年基本消除绝对贫困现象的目标奠定基础。其基本要求是，在建立和完善农村最低生活保障制度的同时，继续坚持开发式扶贫方针，坚定不移地推进扶贫开发，发挥两项制度的整体效益。坚持公开、公平、公正的原则，合理确定农村最低生活保障和扶贫对象。针对农村低收入人口的地域分布特点和农村扶贫开发政策、最低生活保障制度的地区性差别，实行分类指导。此外，《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》也指出，“坚持开发式扶贫方针，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困;把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，逐步完善社会保障体系”。

在实践机制上，农村低保和扶贫开发作为国家反贫困战略的两项基本制度，二者相互补充、相辅相成，在宏观政策目标上具有一致性，都是国家财政支持的重点领域，覆盖对象都是弱势群体、贫困区域和贫困人口。但在具体的政策概念、价值、对象、性质和目标上仍存在一定的差异，可以说具有不同的政策内涵和运行逻辑(见表1)。我国的扶贫开发常常表现为经济开发政策，强调基于一定的资源，帮助贫困者摆脱生存和物质匮乏的危机，以收入增长为主要评估标准，政策对象具有选择性;农村低保是在农民不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供最低生活需要的物质援助，是一项维持贫困人口基本生存和社会稳定的社会保障制度。长期的实践证明，农村低保和扶贫开发各自为政不利于反贫困目标的实现，并造成扶贫资源的浪费、低效以及助长贫困人口的“福利依赖”思想。因此，将二者有效衔接，在理论上有利于发挥农村低保作为社会福利政策的兜底性保障作用以及以经济开发政策为主的扶贫开发政策的发展性脱贫和巩固作用。

表1 农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的区别

同时，由于将两种不同政策进行衔接，因此政策实践的关键是正确区分两项制度衔接的对象，明确救助和扶持的对象以及各自的功能定位。在实践机制上主要是贫困人口识别程序、扶持政策、信息管理等方面实现程序、政策以及管理上的衔接，即对象瞄准机制、救助和扶持的分类扶贫机制以及动态管理机制。保障农村贫困人口的基本生活，提高收入水平和自我发展能力，从而稳定解决温饱问题并实现脱贫致富。一方面，农村低保是对扶贫开发的有效补充。在实践中，扶贫开发往往专注于具有劳动能力的“可扶之人”，忽略部分发展基础较差的绝对贫困人口。低保制度则为绝对贫困人群提供基本生活保障，对扶贫开发进行有效补充。另一方面，扶贫开发能够巩固农村低保成果。从农村低保对象中剥离出具有劳动能力的贫困人口，并采取扶贫开发的方式使其脱贫，有助于遏制“福利依赖”思想，巩固低保制度所取得的成果，维护社会公正。因此在扶贫开发新阶段，重新定位低保制度背景下的农村扶贫开发工作，正确把握二者的联系和区别，认清其各自的功能定位和实践机制，充分发挥两种反贫困行动的协同作用，有利于改善贫困人口的长久生计，促进贫困地区持续稳定发展。

三、新型农村反贫困政策的特征——基于两项制度衔接的政策要素分析

农村低保制度与扶贫开发的有效衔接实际上是基于更准确的贫困人口瞄准选择机制，实现生存权与发展权衔接、“输血式”扶贫与“造血式”扶贫的结合。从政策环境、行动主体、政策对象、资源以及运行等政策要素来看，当前政策环境下，其在政策行动主体上的多元性、政策对象上的差异选择及能动参与、政策资源的整合与共享，以及风险共责式的新型运行管理方式，在一定程度上改变了我国传统反贫困政策体系中强政府主导弱社会参与、重经济开发轻社会保护、多后期整治少预先防护的特点，体现出新时期农村反贫困政策将经济政策与社会政策、国家责任与社会参与相结合的多元特征(见图1)。

图1 两项制度衔接的政策要素及分析框架

(一)政策环境的变化

政策环境是政策生成、运行和发生作用过程中一切条件的总和。准确认识和把握政策环境的动态性、复杂性、客观性和多样性是制定和调整政策的基础和依据。新世纪以来，我国反贫困工作成效显著，农民生存和温饱问题已基本得到解决，贫困人口的生产生活条件、地区基础设施建设水平以及社会发展水平明显提高，也为全球减贫做出了重大贡献。与此同时，农村贫困现状也发生了变化，从普遍性贫困转变为区域性贫困、从绝对贫困为主转变为相对贫困为主、从长期性贫困为主转变为暂时性贫困为主。贫困的原因从区域经济发展不足、地理位置偏远、自然条件恶劣、人力资源不足等结构性因素为主转变为贫困人口生计不稳定、脆弱性强等个体因素，因病致贫和因灾返贫人口成为新时期我国贫困人口的重要构成部分，贫困人口的生计特征从缺吃少穿转变为高度脆弱，内部的结构化和多元化特点日趋明显。［17］农村特殊群体如少数民族和残疾人的贫困发生率偏高，据统计，在592个国家扶贫开发工作重点县中，少数民族自治县占40%，少数民族贫困人口占绝对贫困人口的40%;且“无地、无业、无保障”的“三无农民”成为新的贫困群体。［18］显然，普适性的反贫困政策已难以适应当前贫困现状，政策环境的变化对农村反贫困政策的调整变迁提出了新的要求。

(二)行动主体的多元化

行动主体的多元化是新型农村贫困治理的首要特点，也是形成其他特征的重要基础。新型反贫困政策的行动主体不仅应包括各级政府部门，还应包括社会组织、市场组织等其他参与主体。以两项制度衔接来看，中央政府是其最主要的制定者和实施者，具体实施者还包括地方各级扶贫办、民政厅(局)、财政厅(局)、统计局、调查总队、残疾人联合会等，它们同时也构成政策的资源提供者、管理者和教育者。以往，农村低保由民政部门主导，扶贫开发主要由扶贫部门负责，两项制度衔接基于跨部门合作的理念，充分发挥低保制度和扶贫开发政策的积极作用，实现部门之间信息、资源的共享和整合，进一步实现两种政策下救助与扶持开发、稳定与可持续发展功能的有效衔接与互补。

而此时，城中早已看不到鳞次栉比的楼宇殿阁、整齐有序的房屋建筑和宽阔笔直的街道，只剩下狼藉一片。一堵堵居民房屋的残墙孤独而立，那些散布遍地的砖石瓦当、铁器铜镞、泥佛遗物无不诉说着当年的繁荣与兴旺。走在黑城里，有一种强烈的时光逆流的感觉，夕阳照在残垣断壁上，看着千年以前的古建筑变成金黄色，在湛蓝的天幕下，有一种无言的悲壮和苍凉。

横向来看，政策行动主体既应包括政府部门，也包括专门性社会组织，体现了我国民主集中式政策决策体制下的多元参与。引入社会组织参与我国的农村贫困治理，使其承担一定的社会服务，有利于降低政府服务成本，扩大政策实施范围，提高政府对社会组织的影响，巩固扶贫开发成效等。

纵向来看，中央政府是元政策的制定者，各级地方政府根据中央政策，结合地方实际制定具体实施性政策。自上而下的行政组织体系、信息科技的发展为多元参与的政策路径提供了可行性。给予地方政府和社会公众一定的政策自主性和灵活性，同时也是一种广义的社会参与，使其从地方实际出发，因地制宜，提高政策的适应性和实效性。

(三)扶持对象的差异化选择和能动参与

普遍意义的农村反贫困政策对象是贫困人口，而具体政策又划分了不同的政策工作对象。然而由于传统扶贫政策偏重选择经济开发政策，加之地方政府受政绩观推动，政策投入往往倾向于贫困程度较低者以追求达到显著的减贫成效，最贫困群体常交由农村低保等社会救助制度，忽视了对这部分贫困群体中有劳动能力者的扶贫开发，也造成了“政策性懒汉”的负向激励，严重影响了扶贫效率。现阶段国家提出精准化的扶贫理念，其关键就是要正确区分不同的贫困对象，并采取有针对性的扶贫方式。两项制度衔接由于农村低保和扶贫开发政策的差异性，对不同政策对象的扶持体现出普遍性和选择性相结合的模式。对低保对象提供相同标准的待遇，这是基于普遍性的扶持模式;对扶贫开发对象则是针对不同类型的贫困人口实施差异化扶贫，这是基于选择性的扶持模式。这表明政府开始在注重扶贫开发增效的同时，顾及最贫困人口，并尊重当前贫困人口的分布状况，改变过去“一刀切、一把抓”的工作模式，既保障基本生存，又区分出有发展能力的贫困对象进行针对性的、有效的精准式扶贫开发;既节约扶贫资源，又有助于提高政策针对性和扶贫效率。

此外，一项新社会政策具有不同的空间受益面和时间受益序。不同的受益面和受益序不仅是行动主体推行政策的结果，也是政策对象主动性和能动性的反映。处于弱势地位的贫困人口，知识存量欠缺、社会资本有限，利益表达和诉求机会的可得性低，在政策决策和实施过程中常处于被动地位。政策运行是行动主体与对象基于资源和环境的互动，贫困人口理应具有成为政策积极参与者和主动争取者的能动性。两项制度衔接要求以贫困人口主动申请作为民政部门审核的基础，在对象识别及保障或扶持工作中实现国家责任与贫困人口参与的结合，体现了贫困人口的民主参与权利和利益偏好。同时，理想模式下，贫困人口主动意识并参与自身生计改善，也将有助于增加其人力资本和社会资本，增强反贫困的有效性和持续性。

(四)资源整合与共享

资源整合与共享是新型农村贫困治理范式转变的重要方面。同时，政策行动主体的多元性以及对象的差异性也决定了政策资源的整合和共享。这种资源既包括有形的物质资源、人力资源等，也包括共同的价值理念等无形资源。其中，公平平等、人道主义思想以及各级政府部门和社会组织的相关知识存量为不同主体参与农村反贫困提供了相应的共同性支持。就两项制度衔接来看，一方面，农村低保与扶贫开发政策虽然在政策性质上存在一定差异，但二者均以消除贫困为最终目标。其他类型的社会救助和经济开发政策也能够与两项制度衔接实现互补，两项制度衔接可以视作低保制度和扶贫开发政策价值整合的结果。另一方面，除了共享性的价值和政策理念，两项制度衔接也体现了大扶贫格局下政策资源的共享和整合。两项制度衔接要求试点省(自治区、直辖市)根据试点县的实际情况给予资金支持，一定程度上增加了扶贫资金投入。鼓励社会组织参与扶贫既能够增加政策实施的资源，也有利于逐渐建立起资金使用监管的社会监督评估机制，提高扶贫资金使用的效益和效率。同时，与以往民政与扶贫开发部门各自分工运作不同，两项制度衔接要求实现农村低保与扶贫开发政策、程序、管理等内容上的衔接，并建立联系会议制度、资源信息共享机制等，有利于实现扶贫、民政、财政、金融、人社、科技等多部门的协作与资源整合。

(五)运行的共责风险

上述特征决定了新型反贫困政策的运行是一种共责风险式的管理，是政府部门、贫困对象、社会组织在市场条件下的多元互动，区别于传统政策自上而下的单向度管理结构。就政府部门来说，横向上是多部门平行间的合作协调，是多部门政府组织的共同参与;纵向是中央部门与地方部门垂直间的指导与服从、遵循与变通。就政府部门与贫困对象来说，是国家再分配和转移支付以及公民生存权、发展权的要求，体现平等和保障的价值，实现国家责任与公民责任的结合。就政府部门与社会组织来说，是国家引导和管理社会组织发挥其专门性、服务性作用，合力为贫困人口提供公共服务，体现选择和自主的价值以及国家与社会组织的结合。就社会组织与贫困对象来说，是整合利用社会资源和分享互助，体现团结和互助价值。总之，政府部门、社会组织与贫困对象三者间形成共责风险的互动。此外，政策监督和评估与整个政策过程紧密相连，是对共责风险管理的风险进行的管理。如两项制度衔接要求各试点地区在扶贫对象信息录入完成后接受国务院扶贫办、民政部会同有关部门的交叉检查，及时总结试点工作经验，体现不同主体的监督管理以及政策的系统性、完整性。

四、问题与反思

区分不同贫困群体的特征及其经济、社会需求的差异，制定更加以人为本、更富针对性的扶贫政策，实现农村反贫困政策体系中经济开发与社会保障的有效衔接、国家责任与社会参与的融合，是新阶段我国扶贫开发现状及目标改变以及贫困治理转变的内在要求。两项制度衔接作为农村反贫困政策的创新和尝试，其长远意义在于提高农村低收入人口素质和自我发展能力，缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全体人民共享改革发展成果。其在政策环境、行动主体、对象、资源和运行等基本要素上反映出反贫困政策的重要变迁特点——多元化、整体性反贫困政策的构建。事实上，两项制度衔接在试点地区实施过程中也产生了一定的政策效益，积累了丰富的经验，证实了将农村低保制度与扶贫开发有效衔接、相互配合有助于有效解决农村贫困问题。此外，政策运行过程中暴露出的一些问题，不仅反映出政策本身的缺陷，政策目标的偏差和失范也在一定程度上折射出新型农村反贫困政策进一步调整和完善的方向。

目前两项制度衔接在试点实施过程中存在的突出问题主要表现在三个方面。首先，政策对象识别困难。按照要求，两项制度衔接的工作对象分为单纯的扶贫对象、低保对象以及享受低保和扶贫政策的对象。而在实际工作中，贫困统计工作主要由统计、民政和扶贫多个部门进行，统计指标的差异及部门间协调沟通不足，均会增加识别界定政策对象的难度。这一方面造成了政策对象的不合理重叠，另一方面则是将部分突然致贫或暂时性贫困人口排除在政策之外。其次，衔接成本高、动态管理落实困难。新政策的实施除了需要运行成本以外，还要承担变迁过程中的衔接成本，而农村低保与扶贫开发运行逻辑的差异必然产生一定的管理困难，包括实施过程中如何把握贫困人口救助与扶持的关系以及贫困人口的退出管理等等。最后是政策的负向激励与公平性问题。两项制度衔接有利于实现提高贫困人口发展能力的正向激励，但也会产生贫困者寻租或养懒汉的“福利陷阱”等负向激励。目前在一些试点地区仍存在困难村民脱贫后继续享受扶贫或低保待遇的现象，两项制度衔接尚未在动态管理中真正实现贫困群体“应保尽保，应扶尽扶”。这在一定程度上造成了资源浪费和低效，公平性不足，甚至加重了一些贫困人口的贫困程度。

因此，如何更好地实现两项制度衔接政策的价值和目标，最大限度地规避政策失范风险，以及长远意义上对构建新型农村反贫困政策的设计与调整，亟待进一步的理论研究和实践探索。从政策要素的角度出发，国家对农村反贫困政策的设计和实施应注重五个方面的内容。

一是在政策的设计思路上，应充分认识不同的经济开发政策与社会福利政策、普适性政策与专门性政策等在整体农村反贫困战略中的运行逻辑和运行模式差异。例如两项制度衔接政策中，农村低保和扶贫开发在理论价值上存在差异，低保侧重劣势视角，强调制度的“补缺性”，而扶贫开发更侧重优势视角，注重政策的成本收益比，因此衔接过程中应充分考虑其背后的逻辑及运行模式，以减少衔接的成本和管理困难。

二是在政策行动主体上，政策制定部门应对关键性政策细节如政策对象、资金、标准、受益水平等方面作出明确具体、可操作的规定，以有效协调各层级、部门间的工作。同时通过备案、审查等方式监督其下辖各级政府不得变更的关键性细节，确保政策目标上下一致，防止政策失范。当前普适性的反贫困政策愈加不能满足贫困群体结构和需求的多元化现状，提高政策的针对性不仅在于整体政策系统的精准性，更在于制定具体政策标准的精准性。

三是在政策资源上，国家应加大扶贫资金投入力度，尤其是对两项制度衔接的投入。中央应加强对农村低保的资源投入，充分发挥“最后一张安全网”在扶贫开发过程中的保障作用。并提高包括低保在内的农村社会保障体系在扶贫开发过程中的前期预防作用以及兜底功能。资金使用应透明化、公开化运作，提高扶贫开发资源的使用效率。这不仅是对该项具体政策的要求，也是引入社会组织等其他主体参与农村贫困治理过程的必然发展趋势。

四是在政策对象上，应有效发挥社会组织以及贫困对象在扶贫开发过程中的积极作用。他们在反贫困过程的直接参与构成不可忽视的社会资本，因此应强调贫困主体的主动参与，防止陷入福利依赖和“贫困陷阱”。同时建立政府、社会组织与贫困人群之间良好的沟通机制，真正实现反贫困战略中国家责任与社会参与的共担、共责。

五是在政策整体运行上，应合理设计反贫困政策体系中的各项政策，注重政策的协调性、持续性和完整性。如两项制度衔接中，农村低保具有社会保障的刚性发展特征，扶贫开发作用于某一具体对象总是存在政策的弱化或终结，因此两项制度衔接是作为一种过渡性政策而阶段性存在抑或作为一种基础性政策而长期存在，现行衔接模式如何从整体上提高贫困人口的可持续生计能力，低保制度以及反贫困是否可持续，这些问题仍待进一步探讨和研究。

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