政府购买社会工作服务目录指南研究

邹学银，卢 磊，陶书毅

(中国民政部社会工作研究中心，北京，101601)

一、研究背景及问题

当前，我国正处于社会转型和改革开放向纵深发展的核心阶段，但既有的以行政为主体的公共服务供给及管理体制已无法适应社会公众的需求。［1］如何有效调动社会力量参与这一历史进程是发展中的重要议题。公共服务的提供和革新需要多元主体协作参与，更需要专业化社会服务，以更有效、更大程度地满足社会公众的服务需求。政府购买社会工作服务迎合了时代发展的需求，也是对我国社会建设的管理创新和制度创新。［2］这也是发达国家和地区的成功经验。

2012年11月14日，民政部、财政部联合发布了《关于政府购买社会工作服务的意见》，作为我国第一个全国性政府购买社会工作服务的专门政策，该意见概括性地明确了政府购买社会工作服务的基本内容，［3］但是政府购买社会工作服务中具体“买什么”的问题尚未明确，需要进一步明确政府购买社会工作服务指导性目录。2013年9月26日，国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中亦明确提出了“研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录”的要求。这也正是本文关注的焦点，即就政府购买社会工作指导性目录的编制提出建设性意见和建议。

政府购买社会工作服务指导性目录研究，是构建我国政府购买社会工作服务制度的重要内容，也是政府购买社会工作服务制度的首要基础，有助于推进政府购买社会工作服务的规范化和科学化。从理论上讲，本研究有一定的理论探索空间，尤其对研究基本公共服务、一般性社会服务、公益服务和社会工作服务基本概念的界定、对比，以及社会工作服务类别划分等有一定的理论价值。从制度建设上讲，本研究是政府购买社会工作服务首要环节即发布目录指南的实质性内容，有助于从源头上保障政府购买社会工作服务制度的规范性和科学性，丰富政府购买社会工作服务的配套性政策制度。从实践意义讲，有助于推进实现政府公共服务职能的有效转移，形成政府与社会力量的良性互动，协力回应复杂化、多样性、多层次的社会服务需求。

二、概念厘定

(一)相关概念的厘定及其关系

1．公共服务

这一概念在我国已经被广泛使用，它是指政府运用公共权力和公共资源向公民所提供的各项服务，包括有形的公共产品和无形的公共服务。［4］6它具有以下特征:以维护公共利益为目的，非排他性和非竞争性，内容的动态性，提供主体的多元化。

2．基本公共服务

基本公共服务是公共服务的重要组成部分，实质上是一个“颇具中国特色的名词”［5］。它是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。［6］一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。我国“十二五”规划中的基本公共服务的范围及内涵如图1所示，与其相对应的是非基本公共服务。

3．社会服务

这是国际上常用的专有名词，最早由英国学者Richard M Titmuss于1958年在《论福利国家》中首次提出，此后被广泛使用。张序提出社会服务的主要特征包括:(1)非现金支付(救济);(2)主要针对困难群体、边缘群体、脆弱群体和问题群体;(3)是一种人性化、个性化、差异化的服务;(4)主要采用政府直接供给、非营利组织独立供给、政府与非营利组织合作供给三种模式;(5)具有无偿性或低偿性;(6)服务的实施人员主要是专业社会工作者等专业人员，服务地点主要在社区和服务设施内;(7)服务方式多元，包括家庭帮助、心理疏导、行为矫治、互助支持等。［7］

社会服务是公共服务的重要组成部分，是公共服务各门类中最微观、最具体的内容。这是因为，公共服务面向国家或区域内的所有公众，致力于提升全体公民的福祉，社会服务则是针对其中的特殊群体(如困难群体、边缘群体等)，包括老年人、儿童和青少年、残疾人、灾民、新移民、精神病人、智障者、无家可归者、暴力和自杀倾向者、受家庭虐待者等提供服务。［7］

图1 《国家基本公共服务体系“十二五”规划》的范围与内涵

4．社会工作服务

社会工作服务指社会工作专业人员运用专业方法为有需要的人群提供的包括困难救助、矛盾调处、人文关怀、心理疏导、行为矫治、关系调适、资源协调、社会功能修复和促进个人与环境适应等在内的专业服务。［8］社会工作服务具有自身突出特点，由具有社会工作专业资质的人员负责，秉承专业理念和价值观，遵循职业道德规范，注重专业的助人方法和技巧，强调多方协同与资源整合等。它是社会服务的重要组成部分，具备社会服务的七大特点。

如前文所述，基本公共服务与社会服务两个概念既有区别又有联系，其交叉的部分又称为基本社会服务，其关系如图2所示。在“十二五”期间，我国政府提供的基本社会服务致力于为城乡居民尤其是困难群体的基本生活提供物质帮助，保障老年人、残疾人、孤儿等特殊群体有尊严地生活和平等参与社会发展。

图2 公共服务、基本公共服务、社会服务、基本社会服务及社会工作服务的关系

如图2所示，社会工作服务是社会服务中的一个类别，它是我国现代社会服务体系的重要组成部分。国内目前已在医务服务、社区服务、妇女儿童服务、婚姻家庭服务、青少年服务、农民工服务等多个领域开展了社会工作实践。同时，社会工作服务与我国当前的基本社会服务体系在服务内容上也具有一部分的重叠，重叠之处为部分地区和机构探索使用社会工作的理念、知识与方法向老年人、残疾人、孤儿、低保家庭等基本社会服务对象提供服务。

需要注意的是，基本公共服务是基于我国现阶段的发展水平而提出的。随着基本民生需求的变化，公共服务与基本公共服务也会产生动态的演进，这将可能使基本社会服务的服务对象逐渐扩大、服务内容逐渐拓宽、服务水平逐渐提高。

(二)政府购买社会工作服务的概念与内涵

政府购买社会工作服务是指政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。［8］就国内外研究文献和实践经验来看，政府购买社会工作服务是具有中国特色的政府购买服务概念，包涵两项内容。

第一，政府购买社会工作服务是一种制度安排，它不仅是指具体的购买政策，而且是购买过程、购买程序及购买管理的总称。其旨在以创新公共财政投入方式丰富社会服务主体，进而有效满足人民群众不断增长且个性、多元的服务需求。

第二，政府购买社会工作服务的购买标的属于政府公共职能。因此，它所购买的服务应当是应由政府提供的公共服务。根据当前社会服务实践和社会服务需求的特点，政府购买社会工作服务的范围应在社会福利、社会救助、社会慈善、社区服务、残障康复、司法矫治、老年人服务、青少年服务、婚姻家庭服务等领域。

三、理论基础

政府购买公共服务有着共同的理论基础，主要包括新公共管理理论、福利多元主义和公共治理理论，这些理论为政府购买社会工作服务提供了理论支持。

政府购买公共服务首先是一场政府主导的公共管理改革，公共治理理论提出了这场改革的合理性与必要性。形成于20世纪70年代的公共治理理论明确提出，治理主体是多元化的，参与管理的主体不仅仅是政府部门，而是包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组织、政府间和非政府间国际组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。这一治理模式强调社会组织在公共事务管理和公共服务供给上的作用，强调治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会。

新公共管理理论成为促使政府将公共服务外包的重要动因。该理论起源于对官僚主义的批评以及对私营机构管理技术的推崇，它是将工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学——“管理主义”运用于公共部门的结晶。在该理论看来，要从根本上提高政府的工作效率，就必须进行一系列的政府体制改革。而改革的首要原则为政府职责是“掌舵”而非“划桨”，即做好决策工作而非做好具体的服务性工作。该理论进一步将公共产品区分为两类:一是只能由政府生产和提供的核心公共产品，如国防;二是可以由非政府组织提供的混合公共产品与服务，如公共服务等。［9］政府扮演着部分公共物品的授权者或资金提供者角色，这些混合公共产品与服务则由第三方机构提供。

公共服务供给主体多元化理论是当前备受学术界和政府关注的政府购买服务的重要理论依据。该理论强调公共服务供给应该由传统的政府单中心供给模式转变为政府、市场和社会组织等多元主体参与的多中心互动模式，注重多元主体的互动与协作。［4］3其核心理念就是公共服务供给的市场化、社会化，即在公共服务的供给上，打破政府的垄断地位，积极引入市场机制，引入社会组织等社会力量，让这些提供主体展开充分的竞争，从而为公众提供更多更好地选择公共服务的机会，最大限度地满足公众的公共需求和公共利益。当前，正在摸索构建的公共服务供给主体多元化模式是一种由政府力量、市场力量、社会力量和公众力量共同参与的互动模式。在这一模式中，政府仍是公共服务供给的主要力量，市场机制和社会组织的协同都是公共服务供给的重要力量，需要政府、市场、社会组织与社会公众共同协作，形成良好的合作关系。

政府购买公共服务是“市场”“政府”在提供公共产品上相继“失灵”后的必然选择，首要理论是“市场失灵理论”。为了应对20世纪30年代经济大萧条及其带来的问题，新型福利制度开始推行，其中最为典型的是西方发达国家在二战后普遍建立的“福利国家”制度。然而，政府在弥补市场失灵而对社会经济、生活进行干预的过程中，由于自身的局限性和其他客观因素的制约，从而导致“政府失灵”，如公共服务提供的水平等难以满足实际需要。公共选择学派对“政府失灵”提出了两个方向的补救措施:一是将一些私人部门能完成的事情交出去;二是在政府内部引入竞争机制，打破政府对公共服务的垄断。在这一背景下，以第三方身份提供公共产品的第三部门由此兴起。政府部门向第三部门购买公共服务，是在“市场失灵”和“政府失灵”后的一项必然选择。然而，在它蓬勃发展的历程中同样出现了一些困境，美国学者萨拉蒙称其为“志愿服务的失灵”。“志愿失灵”正是政府购买以社会工作价值、理念与方法开展的公共服务的主要理论依据。萨拉蒙指出，志愿服务的缺陷突出表现在“公益的业余性”。许多非营利组织由于缺乏专业人才，而导致其服务缺乏专业性。

四、政府购买社会服务(含社会工作服务)目录指南制定和实施的地方经验

政府购买社会工作服务是具有中国特色的概念，这一概念的提出是我国政府尤其是民政部门在购买社会服务上的创新，其强调服务提供者的专业性和服务自身的专业性。

本研究在深入调研的基础上，结合北京、上海和广东三地政府购买社会服务(含社会工作服务)的基本情况进行介绍，并重点以地方政府购买社会服务(含社会工作服务)目录指南编制情况和经验进行总结和反思。

(一)北京、上海和广东三地政府购买社会服务(含社会工作服务)的概况

1．北京市

2010年7月的“政府购买社会组织公益服务项目推介展示暨资源配置大会”标志着北京市政府购买社会服务的开启。之后，北京政府购买服务呈现出民政系统和社工委系统同步推进的状况。北京市民政局在2011—2013年，连续三年发布购买社会组织公益服务项目目录，并在政府购买服务的制度建设上取得一定成就，比如《政府购买社会组织公益服务项目管理办法》《关于开展政府购买社会组织公益服务项目的意见》等。此外，北京市委社会工作委员会也于2012年、2013年分别发布了《政府购买社会组织服务项目指南》，利用社会建设专项资金向社会组织购买社会公共服务。

《政府购买社会组织服务项目指南(试行)》中将服务类型分为社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务、社会建设决策研究信息咨询服务共5大类别、40个项目。另外，北京历年来在多项政府购买服务目录中，均设有购买社会工作专项服务的内容，如表1所示。

表1 北京市政府购买社会服务(含社会工作服务)目录情况

据不完全统计，2010年北京市、区两级政府共投7．88亿元用于购买社会组织服务，2011年此项资金超过8亿元。自2010年以来，在北京市民政局组织开展的服务民生行动中，社会组织共开展了1万多个公益服务项目，政府对其中部分优秀项目进行了购买。

2．上海市

上海政府购买社会工作服务起步于2003年，当时由上海市政法委牵头，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的思路，组建阳光社区青少年事务中心、自强社会服务总社、新航社区服务总站三个民办非企业单位，分别接受团市委、市禁毒委、市矫正办委托，开展社会工作专业服务。2009年上海市民政局出台《关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》，其基本方针之一是通过项目资助培育和扶持专业性社会工作组织的发展。

《上海市社区公益服务项目目录(试行)》是上海市各区县民政局申报福彩公益金预算、进行公益创投标的指引，对扶老类、助残类、济困类、救孤类4个大类共24个服务项目进行了具体规定，每一个项目都明确了各自的受益人群(包括服务人次、频次)、项目目标、项目服务主要内容、项目参考单价以及项目人员服务经费基本指导价等。各项目名录如表2所示。

表2 上海市社区公益服务项目目录(试行)

上述各个项目中包含了明确提出由社工开展的服务，在其他服务中也都具有一定的社会工作服务元素。2012年度上海市本级福利彩票公益金中，用于资助社区公益服务招投标项目4 360.853 6万元，资助社区公益服务创投项目500万元，这两项的总额约占该年度上海市本级福彩公益金实际使用额的12.6%。

上海市民政局在政府购买社会服务中有其鲜明特点。其一，上海市民政局直接将招投标的过程委托给上海公益事业发展中心等社区组织运作，这样使得政府购买的前期就进入了市场化和社会化运作阶段。其二，上海政府购买服务的资金来源基本上是由市民政局和申报单位所在区县民政局两级政府按比例支付。

3．广东省

广东省同样是政府购买社会工作服务的先行地区，其在2009至2012年用于政府购买社会工作服务的资金规模共计达到11亿元。根据广东省政府办公厅印发的《政府向社会组织购买服务暂行办法》，政府购买服务目录的制定需依据的因素有本地区的经济社会发展水平、政府转移职能要求、党委和政府中心工作，以及财力水平。

就政府购买服务的范围来看，广东省各级地方政府购买服务的内容分为两大类:社会公共服务与管理事项、履行职责所需要的服务事项。各类别的具体内涵如表3所示。

表3 广东省政府购买服务范围

依据广东省各级地方政府已出台的购买服务目录来看，其购买的社会工作服务基本覆盖了上述两大类别。广东省财政厅印发的《2012年省级政府向社会组织购买服务目录(第一批)》中明确将社工服务类作为49项二级目录之一，具体包括社工服务规划和政策研究服务、政府组织的社工人才的培养、政府委托社工服务项目的组织实施、社工队伍监督管理的辅助性工作等。

就政府购买服务的形式进行分类，广东政府购买服务的内容分为三大类:购买社工岗位、购买单项项目、购买综合项目。岗位购买主要是在深圳等地，一般每年由市主管部门确定当年政府购买社工岗位服务的总规模，再由市级各用人单位和各区向市主管部门申报，经市主管部门统筹协调后按领域纳入市、区两级政府采购，面向社工机构实行公开招投标。购买单项项目是各地就某一区域范围内的服务项目，以合同管理的方式交由有资质的民办社工机构实施。购买综合项目，以广州市为代表，出台了《广州市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范》等政策文件，将社区综合服务面向社会工作类组织进行招投标。

广东省尤其是珠三角地区政府购买社会工作服务稳步和快速发展的特点和要素体现在三方面:(1)省市一体联动的政府购买社会工作服务制度建设较为完备，并进一步尝试地方立法;(2)使用政府财政经费和福彩公益金的资金投入力度大，即政府购买社会工作服务需要雄厚的资金基础;(3)在敢于创新和善于发展的基础上，政府购买社会工作服务的形式多元。

(二)北京、上海、广东三地政府购买社会服务(含社会工作服务)目录指南制定和实践经验

首先，政府购买社会工作服务目录这一规范性文件的出台，必须依靠完善的法律法规和政策制度依据。考察三地经验，这一政策依据主要体现在两个方面:一是社会工作专业人才队伍建设的整体制度文件，二是政府购买公共服务的政策文件。只有从制度上确立政府购买服务的机制、范围、内容和形式，才能使政府购买社会工作服务目录的制定更加合理与可行。

其次，政府购买社会工作服务目录产生的过程中应注重自上而下与自下而上的结合。大部分政府购买社工服务目录的产生都是采用自上而下的方式，小部分的政府购买社工服务目录的产生则是采用自下而上的形式，它是指由政府部门通过“公益创投”等形式向民间征集服务项目，民办社工机构根据自身专业选择项目并作申报。

再次，北京、上海、广东三地现有的政府购买社会工作服务目录中具有较多的共通性，即通过购买岗位或单项项目的形式进行的如下项目:(1)运用社会工作专业理念与方法开展的社会公共服务项目;(2)社会工作专业人才队伍建设中的培养、评价、使用、激励项目;(3)使用福利彩票公益金购买的，依据其宗旨开展的扶老、助残、济困、救孤四类项目;(4)专业社会工作岗位。此外，广东省部分城市还进行了购买综合服务项目的实践，即由政府建立街道家庭综合服务中心，并将社区内的多种社会工作服务需求打包交由承接方(即民办社工机构)承担，以家庭、青少年、长者和残障人士等重点人群为核心。

最后，制定政府购买社会工作服务目录，除依据有关政策制度之外，还需结合本地区的实际情况，具体包括:(1)本地区经济社会发展水平以及财力投入;(2)本地区政府转移职能要求;(3)本地区社会公众的服务需求;(4)民办社会工作机构发展水平及专业服务能力。

五、政府购买社会工作服务目录指南的编写建议

(一)政府购买社会工作服务的制度发展建议

当前，推行政府购买社会服务(含社会工作服务)势在必行，但政府购买社会工作服务在我国内地尚处于起步阶段。因此，进一步完善政府购买社会工作服务政策，健全政府购买社会工作服务制度是基础。根据国际经验及广东、上海和北京的实践经验，在政府购买社会工作服务制度中应能做到以下七点。

1．修订《政府采购法》，明确将公共服务购买纳入政府采购范围

中国政府采购进一步的突破是将采购法中的“服务”从行政机构接受的服务扩展到公共服务。在公共服务购买中应细化购买规则，保障服务提供者的主体独立性，保障公开、公平、竞争性的招标程序。

2．实现政府购买社会工作服务信息化管理

政府购买社会工作服务是一个浩大工程，因此需要借助现代化的信息技术手段，开发政府购买社会工作服务信息网络系统，这样能够降低行政成本并实现申报、评审和评估的便捷化。

3．健全政府购买社会工作服务的体制机制

主管部门应提前向财政部门申报资金预算，并力争纳入地方政府财政固定性支出内容，建立相应的社会招标、契约管理等制度，完善和优化社会组织发展环境。

4．处理好政府与社会组织间的关系

应解决好政府在购买社会工作服务中的角色定位问题，重视社会工作服务机构的培育和发展，建立起政府与社会工作服务机构的良好合作关系。

5．完善政府购买社会工作服务的具体内容

针对缺乏完善的服务项目选择机制、需求导向机制、公共预算机制等问题，必须首先界定政府购买社会工作服务的内涵、基本内容，完善政府购买社会工作服务的科学流程和监管、评估方法。

6．建立推进政府购买的联席工作机制

政府购买社会工作服务是一种互动协调机制，应建立联席工作机制，形成民政部门牵头、业务主管单位和多部门联动，共同促进政府购买社会工作服务健康发展的良好格局。各级政府要尽快成立购买社会工作服务的领导小组和评审、复核及评估委员会。

7．以地方经验探索为基础，推进政府购买社会工作服务流程的规范化和透明化

政府购买社会工作服务应实行市场化运作、契约式管理、第三方评估、社会化监督，确保政府购买社会工作服务项目工作的有序开展。

根据目前地方政府购买社会工作服务的经验和教训来看，应注意和避免出现以下问题:不合理控制和明显偏袒现象，招投标过程中一定程度的陪标等现象，缺少多方主体尤其是利益相关者参与的监督机制和绩效评价机制，申诉制度和惩罚机制缺失等。

(二)政府购买社会工作服务目录指南的编写建议

根据国外政府购买社会服务的发展历程，以及我国广东、上海和北京三地政府购买社会服务发展较快地区的基本经验，本文就全国性政府购买社会工作目录指南编写进一步提出发展性建议。

1．政府购买社会工作服务模式和形式的路径选择

(1)政府购买社会工作服务的模式选择

当前国内外学者就政府购买服务的模式，提出了形式性、非竞争性和竞争性三种购买模式。刘斌志提出，结合我国国情和特点，政府购买社会工作服务可分为以下五种模式:一是转变现有的公共管理体制模式;二是通过招投标方式，授权委托(公办民营)模式，广州市政府部门购买综合服务项目即是该模式的代表;三是直接资助(民办公助)模式，这种资助包括经费资助、实物资助和政策扶持三种方式;四是服务合同(契约化)模式，这是政府购买最直接最常用的模式;五是补贴模式，即把购买服务的经费，按照一定的标准直接补贴给受众，从而达到间接购买服务的目的。

公开招投标的竞争性模式是国际社会政府购买最为普遍和典型的购买模式。除了一些特殊的社会工作服务外，该模式也应是我国政府购买社会工作服务首要选择的模式。这样做的好处体现在两个方面:一是实现政府公共服务职能的渐进式转移，把政府从繁琐的社会事务中抽离出来，理顺政府与社会组织的关系;二是激活社会服务市场，刺激和引导政府购买承接载体即社会组织的发展，实现双赢或多赢的目标。

(2)政府购买社会工作服务的方式选择

政府购买社会工作服务的方式选择曾在我国社会工作学界、实务界和政府部门进行过激烈讨论，在政府购买社会工作服务发展较早较快的广东、上海和北京等地尤为突出。

目前在我国不同地区政府购买社会工作服务的形式有所差异，主要有两种购买方式。一是购买服务岗位①，如深圳、东莞等地由政府出资向民办社工机构购买社工岗位，并将社会工作者派驻到社区、学校、医院等平台，为某一特定群体提供服务。二是购买服务项目②，购买项目又分为购买单项项目和购买综合项目两种。政府购买单项项目是指由政府部门向民办社工机构购买单项社工服务，以合同管理的方式交由有资质的民办社工机构实施。这也是当前政府购买社会工作服务乃至政府购买服务的主要做法。政府购买综合服务项目由政府建立街道家庭综合服务中心，并向民办社会工作服务机构购买，民办社会工作服务机构根据社区居民服务需求设置服务项目，面向全体居民提供专业服务。［10］

从具体实践来看，购买社会工作岗位存在的优势在于将社会工作专业理念和方法尝试性地带入不同的服务场域，包括学校、医院等，但也存在着较为明显的劣势即较为简单地将社会工作者放到一定的服务场域，由于多方面因素的影响尤其是囿于行政化色彩较为浓重的服务体制，往往出现行政化、边缘化和单一化的问题。政府购买社会工作单项服务项目更加侧重困难群体和特殊群体，也就是政府公共服务中集中关注人群以外的服务对象，实行项目化管理和专业化运作，社会工作者成为主要的服务提供者。

本质而言，政府购买社会工作综合项目与购买社会工作单项服务是一致的，前者的优点是，承接项目的民办社工机构可以较好地整合社区服务资源，较全面地满足社区需求。然而，综合服务项目在特殊人群服务(如戒毒社工服务、社区矫治服务)的专业性上又弱于单一性购买项目。形象地说，政府购买社会工作单项服务是群众“点菜”(侧重自下而上)，政府购买社会工作综合服务是政府“配餐”(侧重自上而下)。

需要特别注意的是，无论选择哪一种政府购买方式都应注意5个问题。(1)购买社会工作服务的首要前提是要培育发展出能够满足需求和具备专业资质的民办社会工作机构数量，因此需要前期在成立和培育民办社会工作机构方面加大扶持力度和资金投入。(2)积极融入社会工作元素，明确社会工作者的基本角色和工作内容，避免过多的行政性工作而影响其投身专业服务。(3)避免有违购买服务基本规律的问题出现，包括无正当理由的延迟或取消拨付资金、购买服务运作时间较短等等，这需要财政体制给予积极调整。(4)政府购买服务的具体操作应全过程公开透明，政府部门作为购买方和监督方接受来自组织和个人的监督与投诉。(5)政府购买社会工作服务经费可借鉴广东和上海的经验与做法，即购买服务经费由不同层级政府按照1∶1进行配套或分担。

2．政府购买社会工作服务目录指南的初步设计

当前，国际上还没有国家和地区单独进行政府购买社会工作服务的制度设计，但将购买社会工作服务置于政府购买公共服务中是较为普遍的做法。本文结合国际发达国家和地区的基本经验，以及我国地方政府购买服务的实际情况，对我国政府购买社会工作服务目录指南编写进行初步设计。

本文认为，政府购买社会工作服务目录的内容设计应以服务对象分类作为依据，并注重将服务对象与服务场域相结合。由于《关于政府购买社会工作服务的指导意见》中已经明确了购买主体、购买对象、购买原则等基本内容，因此本部分重点就《政府购买社会工作服务目录指南》的购买方式、购买经费和购买内容提出建议。

(1)购买方式

根据目前我国地方政府尤其是珠三角地区地方政府购买社会工作服务探索来看，政府购买社会工作服务要考虑地区的实际情况和特点，采取渐进式推进策略。比如珠三角地区在试点初期各地政府主要以合同管理的方式向社会工作服务机构购买岗位和社会工作单项项目，再进一步在建设街镇家庭综合服务中心的基础上，委托民办社会工作机构运营，向社会工作服务机构整体购买综合服务。综合项目是依托社区面对社会公众提供普遍性需求的服务，单项项目则有效补充了综合项目未能涉及甚至无法解决的特殊社区需求，二者相结合的购买形式能够产生更好的效果。

鉴于我国社会工作发展和政府购买服务的区域性差异，各地应根据自身所处的阶段确定政府购买服务的方式，就全国性层面而言，目前应以政府购买社会工作单项服务项目为主，以政府购买社会工作岗位为辅，有条件的地区可以尝试推行政府购买社会工作综合服务甚至采取综合性购买方式，即将其中三种或两种购买方式结合起来。

(2)购买费用

政府购买社会工作岗位和购买社会工作项目的费用设置应考虑人力、服务和管理等基本成本。

第一，人员薪酬费用。具有普遍性的薪酬待遇主要应以本地上一年度职工年平均工资标准或本地事业单位岗位实际工资为标准进行测算设计，浮动标准为5%，同时可对承接机构提出购买岗位实行一般工资和绩效工资有机结合的运作机制。这是一个共通性原则，亦考虑了地方差异性。

第二，服务费用。社会工作服务费用应是政府购买项目方式中的重要经费构成，具体测算应以申请机构当地的经济社会发展水平为基础，建议以频次和服务单价为基础进行测算，需在项目申请书中全面呈现并以此作为项目结项财务审计的重要依据。

第三，管理费用③。目前，对于民办非企业单位和社会团体的管理费用规定是空白的，只有在《基金会管理条例》中有相关规定，“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”。根据目前广东省购买服务的实际情况，管理费用可根据需要，参考《基金会条例》控制在10% ～15%。

(3)购买内容

政府购买社会工作服务目录指南研究可以将购买专业岗位和购买服务项目有机结合，整合购买单项服务和购买综合服务的方式，以服务人群和服务场域为依据制作政府购买社会工作服务的目录指南。

第一，购买岗位④。政府购买/配备社工岗位的多少是按所需单位规模的大小和服务对象的需求量来确定的，按一定比例配置，并针对不同职位有不同的职级要求。例如家庭综合服务领域，社工可能占到所有人力资源的70%;在学校，一般是1∶1的配置标准，即一校一社工。政府购买社会工作岗位的主要领域⑤包括社会福利机构、社会救助机构、城乡社区、慈善机构、优抚安置机构、救灾减灾部门、殡仪馆、婚姻登记机构、各类学校、医疗卫生机构(以医院为主)、司法矫正机构、企业、工会、共青团、妇联(含家庭服务中心)、残联、儿少青服务机构、劳动与社会保障机构(含就业服务)、老龄组织、人民调解机构、军队(特殊领域)等。

第二，购买项目。本文主要以购买社会工作单项服务为基础进行设计，由于购买单项项目和购买综合项目在服务方面均以服务人群为标准进行分类和目录制定，因此本部分内容对整个的政府购买项目均有借鉴价值。根据《关于政府购买社会工作服务的指导意见》有关购买范围的要求，“重点围绕城市流动人口、农村留守人员、困难群体、特殊人群和受灾群众的个性化、多样化社会服务需求，组织开展政府购买社会工作服务。”本文对政府购买社会工作服务有关目录具体设计如下。

老年人社会工作服务⑥。推动实施老年人社会照顾计划，主要开展生活救济与照料、照顾护理、休闲娱乐、权益维护、情绪处理、精神慰藉、心理疏导、家庭支持、社区参与、临终关怀等服务，同时应重点关注高龄老人、老年痴呆症者、残疾老人、失独老人和空巢老人。旨在建立系统化、专业化和人性化的养老服务体系，实现“老有所养、老有所乐”的目标。

流动人口社会工作服务。推动实施“城市流动人口社会融入计划”，主要为流动人口提供生活扶助、就业援助、生计发展、权益维护、家庭教育、社区参与、居民互助及政策宣传倡导等服务。旨在积极推动流动人口融入城市生活，增进当地居民与流动人口的互动、理解与互助，实现当地居民与流动人口的和谐相处。

农村(留守人员)社会工作服务。推动实施农村留守人员社会保护计划，主要帮助农村留守儿童、妇女和老人缓解生活困难，开展生活帮扶、安全与健康、儿童学业辅导、休闲娱乐、心理疏导、情感支持、村民互助、社区自治及社区网络关系建设、政策倡导等服务，构建完善的社会保护与支持网络。

残障人士社会工作服务⑦。推动实施残障人士社会照顾计划，主要开展生活照料、康复训练、就业创业、精神慰藉、心理疏导、互助网络、社区教育、社区参与、社会融入及政策宣传倡导等服务，同时应重点关注残障老人、重度残障人士和多重残障人士等。旨在建立系统化、专业化和人性化的助残服务体系，提升残障人士的生活质量，促进残障人士的社会融入。

特殊人群社会工作服务⑧。推动实施特殊群体社会关爱计划，主要针对药物滥用人员、有不良行为青少年、艾滋病毒携带者、精神病人士、流浪乞讨人员、社区矫正人员、服刑人员、刑释解教人员等特殊人群，开展行为偏差纠正、法制教育、生活帮扶、就业帮扶、习惯养成、心理疏导、情绪处理、信心重建、家庭辅导和关系重构、社区参与、环境适应和政策宣传等服务，促使他们恢复社会发展功能，积极融入社会并发挥自身社会价值。

受灾群众社会工作服务。推动实施受灾群众生活重建计划，主要围绕各类受灾群众的经济、社会、心理和精神需求，开展生活救助、生计项目开发、心理疏导、精神重构、社区重建(含人际关系和情感支持)、社区教育(含防灾减灾知识普及)及资源链接与整合等社会工作专业服务，帮助受灾群众重树生活信心、修复社会关系、恢复生产生活。

儿童及家庭社会工作服务。推动实施儿童及家庭发展计划，主要为14岁以下儿童及其家庭提供儿童救助、社会保护、家庭教育、家庭关系、教育与成长、社会适应、学业督导、同伴发展、权益维护(如家庭暴力)、卫生保健、妇女发展和信息资讯等服务。旨在建立建设以家庭为基础，以社区和机构为依托的儿童保护与发展网络，确保儿童健康快乐地成长，解决家庭问题。

青少年社会工作服务。推动实施青少年成长计划，主要为14～18岁的未成年人开展生活救助、学业与就业辅导、生涯发展规划、价值观引导、生活教育、人际交往、兴趣培养、自我认知、心理疏导及社区教育等服务，以帮助青少年解决问题、克服困难，恢复功能和获得全面发展。

职工社会工作服务。推动实施职工服务计划，主要为各类单位组织尤其是各种企业职工开展员工帮扶计划(Employee Assistance Program，包括职业发展、家庭支持、人际支持、困难帮扶等)、企业管理支持(包括企业社会责任、企业文化建设、员工关系等)和劳动争议处理(主要是矛盾调解、关系协调和权益维护等)。旨在建立和谐劳动关系，在员工职业与福利发展的基础上提升企业效率，使得职工更有效地投入社会经济建设与发展中。

军队及优抚安置社会工作服务。推动实施军人适应与融入计划，主要为部队和现役军人开展军营文化建设、军地共建、新兵入伍适应服务、人际交往、压力缓解、心理疏导和老兵退伍角色转换等服务。其实施领域包括军事政治和行政机构、军事医疗等后勤机构、军人家属福利设施、军队社区服务设施等方面。旨在为部队和军人提供社会化的发展性服务，促进军人适应部队和融入社会。

医务社会工作服务。推动实施医务社会工作推进计划，主要面对患者提供心理社会评估和干预、心理和精神调节、医患关系改善、矛盾调解、患者和家属情绪疏导、社区医疗照顾、悲伤辅导及为绝症患者提供临终关怀等服务，面对医护人员开展医护人员培训和辅导、搭建和谐的公共关系、心理缓解等服务。旨在促使医疗机构有秩序地运作与管理，改善医患关系，使得医院服务更加多元化、人性化和专业化。

(4)注意事项

政府购买社会工作服务中的注意事项有四。其一，鼓励申报单位多方筹集项目资金，扩大项目规模和影响。凡可能涉及两个以上资金来源的项目应注明。其二，《政府购买社会工作服务目录指南》的条目一般只规定服务范围、服务方向和服务重点，申请人须自行设计具体项目名称，没有明确服务对象或服务指向的申请一般不予受理。其三，申报项目全部实行专家评审，采用匿名方式。其四，项目申报单位应严格遵守相关法律法规、政策制度及项目要求按时保质保量地完成项目。

六、小结

政府购买社会服务已经成为我国社会服务事业发展的基本趋势。政府购买社会工作服务是其重要组成部分。编制指导性目录指南是政府购买社会工作服务的首要环节和前提基础，这正是本研究的出发点。

本文在系统梳理和对比社会服务、公共服务、社会工作服务等基本概念的基础上，对政府购买服务的理论基础进行了简要介绍，并以我国较早开展政府购买社会工作服务的北京、上海和广东为例，对三地政府购买社会工作服务目录编制和实践的基本情况和主要经验进行了总结分析。在此基础上，重点就政府购买社会工作服务指导性目录的编制提出了较为详尽的建设性意见建议，其中包括了购买模式和形式的路径选择、指导性目录整体设计等。本文主要的论述要点有四个。其一，应调整、丰富和完善政府购买社会工作服务的政策法规，修订《政府采购法》并完善配套性法规制度，制定较为明确的政府购买社会工作服务目录指南。其二，应清楚社会工作服务与社会服务、公共服务等的内在关系，政府购买社会工作服务应充分体现社会工作的专业性，充分体现社会工作元素。其三，政府购买社会工作服务目录指南应为指导性目录，各地应遵循“需求导向”的基本原则，切实根据地方社会公众的实际需求编制目录指南，并适时进行调整和完善，同时应充分考虑区域差异性。其四，应遵循政府购买服务的基本规律，推进政府购买社会工作服务流程的规范化和透明化，实行政府购买的市场化运作、契约式管理、第三方评估、社会化监督。

综合来看，本文较为系统地梳理了政府购买社会工作服务目录指南的理论基础，并就相关概念进行了厘定和对比，对社会工作服务类别进行了初步划分，具有一定的理论价值。同时，政府购买社会工作服务目录指南的整体设计也为丰富政府购买社会工作服务的配套性政策制订提供了重要参考，为政府购买社会工作服务相关研究提供了重要文献。

注释

①根据《关于东莞市政府购买社会工作服务实施办法(试行)》，购买服务岗位是指根据服务对象或用人单位的实际需求，确定社工岗位数量，按照社工薪酬指导价标准，由政府向公益服务类社会组织购买社工岗位服务。本文基本采用这一概念的界定。

②购买服务项目是根据服务对象的情况、服务内容、服务要求、服务目标等进行综合预算，实行项目打包，由政府向公益服务类社会组织或社会工作服务机构购买社会工作服务。

③管理费用主要涉及社会组织(尤其是民间组织)的房屋租赁费、水电费、非社工人员的基本费用等。

④本文认为，购买岗位处于政府购买社会工作服务的最基础阶段，属于低层面购买。鉴于先行先试的策略经验，对于还未发展或发展不成熟的社会工作领域可采取购买岗位与购买单项服务相结合的方式。

⑤购买岗位往往涉及到购买的组织主体，因此本部分主要以服务场域或组织名称进行分类和列举。

⑥从英国、美国、新加坡及我国广东、北京和上海的购买范围来看，老年人、儿童与家庭、青少年及残障人士是普遍关注的服务群体。

⑦在传统意义上，我国政府和社会对残障人士的称谓一直是残疾人，但残疾人的概念内涵有较为浓重的歧视色彩，所以本文使用残障人士的概念，也建议政府购买社会工作服务目录指南使用这一概念，社会服务革新首先要从理念转变开始。

⑧本服务分类包含了八大类不同的服务人群，因此这部分还需要具体细化，针对每个特殊群体进行单独设计，以满足其个性化的需求，更好地解决社会问题。

［1］王名．011号提案:关于建立健全政府向社会组织购买公共服务体制的建议案［EB/OL］．［2013－03－06］．http:∥blog．sina．com．cn/s/blog_7579c5bb0101budx．html．

［2］卢磊．艰难·坚守:当前我国社会工作发展的十大迷思［EB/OL］．［2013 －08 － 14］．http:∥www．sociology2010．cass．cn/news/724438．htm．

［3］邹学银，卢磊．制度化建设与中国社会工作发展［M］∥中国社会工作发展报告(2011—2012)．北京:社会科学文献出版社，2013:34．

［4］王浦劬，萨拉蒙，等．政府向社会组织购买公共服务研究:中国与全球经验分析［M］．北京:北京大学出版社，2010．

［5］唐钧．基本公共服务与社会服务［EB/OL］．［2010－11－23］．http:∥ www．chinareform．org．cn/society/manage/Forward/201012/t20101206_53942．htm．

［6］国务院．国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知［G］．国发〔2012〕29号．

［7］张序．社会服务:一种重要的公共服务［EB/OL］．［2013－07－08］．http:∥theory．people．com．cn/n/2013/0708/c40531 －22118596．html．

［8］民政部．关于政府购买社会工作服务的指导意见［G］．民发〔2012〕196号．

［9］刘君．政府购买社会工作服务文献综述［J］．山东行政学院学报，2012(6):30—33．

［10］张和清，向羽．广东省社会工作发展现状及其经验反思［M］∥王杰秀，邹文开．中国社会工作发展报告(2011—2012)．北京:社会科学文献出版社，2013:161．