我国海上执法体制有效运行的困境与出路

王琪　董鹏

摘要：海上执法体制是我国行政体制的重要组成部分，海上执法体制改革是全面深化改革的重要内容。海警局作为我国海上执法的主体力量，其优化整合对于完善海上执法体制、推进全面深化改革具有重要的导向意义。目前海警局面临着机构设置的法律依据与行政合法性原则不尽相符，行政层级与职能范围难以有效契合，外事经验难以满足国际海洋事务快速发展需求，原有分散海洋执法模式制约统合执法模式成熟等困境。促进我国海上执法体制有效运行，需要坚持渐进式改革与跨越式发展相协调的基本路径，明晰海警局的定位和职能，合理设计海警局内部组织结构，使海警局在执法实践中做到内外统筹并举，以海警局的有效整合，为全面深化改革提供经验借鉴。

关键词：中国海警局；海上执法体制；部门整合；全面深化改革

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）08-0067-06

海上执法是个内涵丰富的概念，包括对内行政执法和对外维权执法，其中海上维权执法是现阶段我国海上执法的主体活动。根据《国务院机构改革和职能转变方案》的规定，重组后的国家海洋局以中国海警局（简称海警局）名义开展海上维权执法。海警局由国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察等多支海上执法队伍整合而成，是我国海上执法的主体力量。海警局的诞生，标志着我国海上执法模式由以往的分散执法演变为综合执法，以应对海洋事务多样化的挑战。成立海警局并不意味着我国海上执法自此会畅通无阻，提升海上执法实效，还需要系统分析海警局面临的执法环境，找出我国海上执法体制运行中存在的问题并提出相应的解决对策。

一、现阶段海警局有效执法面临的困境

海警局的成立意在有效应对日益加剧的国际海洋争端，提升我国海上执法效能，进一步推动我国海洋执法体制改革。从海上执法实践的需求来看，初创时期的海警局在设立依据、职能划分、执法效能等方面还存在一些问题，其统合执法模式的功能发挥受到了原有分散执法模式的影响和限制。

（一）成立海警局的法律依据与行政合法性原则不尽相符

行政合法性原则是行政法的一项基本原则，指行政权力的存在和行政职权的行使必须于法有据，符合法律、法规的相关规定。行政合法性原则要求行政机关和行政机构必须依法组建，符合行政组织法和行政编制法的规定，这意味着法律创制要先于机构设置。如美国首先从法律角度解决海上执法力量的存在依据问题，之后才设置了相应的海上执法机构。然而，我国成立海警局的法律依据尚不完备，海警局的机构设置先于相关法律创制，未能充分满足行政合法性原则的要求。

1.成立海警局的直接法律依据不完备

2013年3月第十二届全国人民代表大会第一次会议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，随后国务院印发了《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，这两个法律文件是组建海警局的直接法律依据。从行政合法性原则出发，这两个法律文件是否构成成立海警局的充分法律依据，需要结合行政组织法和行政编制法加以考察。

《国务院机构改革和职能转变方案》和《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，是根据《国务院组织法》和《国务院行政机构设置和编制管理条例》制定的。《国务院组织法》第8条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”该法第11条规定：“国务院可以根据工作需要和精简的原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”以上规定明确了国务院部委调整的法定程序和人员配置，但并没有明确涉及国务院组成部门管理的国家行政机构（如国家海洋局）。海警局既不是国家部委，也不是国务院组成部门管理的国家行政机构，因此，《国务院组织法》对设置海警局并无直接法律效力。《国务院行政机构设置和编制管理条例》明确了国务院组成部门管理的国家行政机构调整方案的基本内容，其第9条规定：设立国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的方案，应当包括下列事项：设立机构的必要性和可行性；机构的类型、名称和职能；司级内设机构的名称和职能；与业务相近的国务院行政机构职能的划分；机构的编制。撤销或者合并前款所列机构的方案，应当包括下列事项：撤销或者合并的理由；撤销或者合并机构后职能的消失、转移情况；撤销或者合并机构后编制的调整和人员的分流。对照该规定，前述设立海警局的两个法律文件中并没有明确海警局的编制调整、人员分流等内容，换言之，这两个法律文件没能严格按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定来设计海警局的组建方案。

2.成立海警局的法律体系不健全

除了直接法律依据，成立海警局还需要完整的法律体系支撑。这个完整的法律体系应当是国家根本法（宪法）、基本法律（海洋基本法）、与成立海警局相关的法律（有关统一执法的法律等）以及相关法规的系统组合，如此才能解决海警局成立的合法性问题，而《国务院机构改革和职能转变方案》和《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》都只是这一完整法律体系中的一部分。“我国的《宪法》第9条尚未将‘海洋列入其管理范围之内，现行的1982年宪法，甚至通篇没有一个海字，只在第9条规定滩涂作为自然资源属于国家所有。这样，我国的海上执法管理就缺乏《宪法》的支撑。”①我国至今还没有一部专门的海洋基本法，“除去《行政诉讼法》、《行政处罚法》等一般性法律规定，目前涉及海洋行政执法的国家级法律文件约有700件，地方性法规约1500件”，“从立法文件的内容上看，规定海洋行政执法权限、程序的法律规范质量并不高”。②我国海洋法律体系的不健全，不利于海警局的进一步整合，增加了海警局有效运行的成本。

（二）海警局的行政层级模糊，与其职能范围难以有效契合

政府部门的行政层级由其承担的职能决定。目前许多国家的海上执法力量都有明确的职能范围。如日本海上保安厅的主要职能包括海上治安管理、海上交通安全管理、海难救助、海洋环境保护、海上防灾等；美国海岸警备队主要担负港口安全保卫、导航辅助、搜索与救援、缉毒等任务，战时由海军指挥，担负海上运输舰队护航、反潜、为海军舰只提供舰员等任务。按照国务院机构调整的基本构想，海警局将在我国管辖海域实施维权执法活动，管护海上边界，防范和打击海上走私、偷渡、贩毒等违法犯罪活动，维护国家海上安全和治安秩序，负责海上重要目标的安全警卫，处置海上突发事件。可见，中国海警局与日本海上保安厅、美国海岸警备队的职能范围大致相当，三者的行政层级理应一致。日本海上保安厅属于国土交通省的外局，美国海岸警备队隶属于美国国土安全部，相应地，中国海警局在行政层级上可以归属为部级单位下辖的司级机构。在《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》（国发[2013]15号）中，国家海洋局被列为国家局，而海警局并未以国家局身份出现。

但是，从人事结构来看，海警局设有正部级局长（公安部分管边防工作的副部长担任，兼任国家海洋局副局长）和副部级政委（兼任国家海洋局局长）。此外，按照《国务院机构改革和职能转变方案》的规定，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部的业务指导；国家海洋局下设海警司，国家海洋局人事司加挂“海警政治部”名称，国家海洋局财务装备司加挂“海警后勤装备部”名称。如果说海警局是一个司级单位，那么，这样的行政层级安排就与其领导级别和保障系统不太相当；如果国家海洋局对外以中国海警局名义开展海上维权执法活动，海警局实际承担的职能就应被理解为与国家海洋局相当，就可以认为海警局属于副部级单位。换言之，海警局在现有行政体系中与国家海洋局错综交织，其职能范围表明其属于国家海洋局下辖的司级单位，但其与国家海洋局在海上维权执法事务方面合二为一，从而其可能作为副部级行政单位对外展示。如此模糊的行政层级设置，不利于明确海警局的执法资质，也不利于建立跨部门协调机制以统筹国内外海上执法活动。

（三）海警局的外事经验难以满足国际海洋事务快速发展的需求

成立海警局客观上源于国家海洋争端频发的现实需求。中日东海钓鱼岛主权争端、中国与东南亚一些国家的南海岛屿权益争端以及国家海洋事业快速发展的现实，都要求中国海警局切实履行对外职能，承担起有效应对国际海洋事务挑战、维护中国海洋权益、发展中国海洋事业的重要职责，但目前中国海警局还比较缺乏国际交流与执法合作方面的经验。在组建海警局之前，我国海洋对外工作基本上由中国海事局（对内称交通部海事局）和国家海洋局承担。中国海事局自1998年成立以来，伴随着国家外向型经济的快速发展，已经形成了比较强大的海上执法力量，有着丰富的国际海洋事务经验。而国家海洋局下设的中国海监的主要职责是，依照国家法律、法规的规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，对侵犯海洋权益、非法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法行为进行查处。此外，公安部边防海警负责近海安全，调查处理近海治安、刑事案件等，打击走私、偷渡、贩毒等海上违法犯罪活动；农业部中国渔政主要负责渔港监督、渔船检验，代表国家行使渔政渔港和渔船检验监督管理权；海关总署海上缉私警察负责打击海上走私违法犯罪活动。可见，国家海洋局中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察这四个部门均偏重于国内海上执法，其工作并不涉及国际海上执法交流与合作等内容，由其整合形成的海警局因而比较缺乏外事经验，在开展海上执法国际协调、维护海上安全、维护海洋权益等方面可能会力不从心。

（四）海洋执法实践的原有分散模式制约统合模式的功能发挥

海警局的成立标志着我国海上执法模式由海监、渔政、海事、边防、海关等多部门分散执法，转变为以海警局为单一主体的统合执法。统合模式对于解决困扰我国多年的海上多头执法、执法力度不佳等问题作用显著，但该模式的成熟尚需一段时期的探索实践。当前统和模式的功能发挥面临种种困难，只有化解这些困难，才能实现海上执法模式由分散到统合的顺利过渡。

1.多部门分散执法的惯性，影响单一部门统合执法的效率提升

首先，分散的法律依据难以满足统一执法的需求。海警局成立以前，我国针对各海上执法主体的职能划分，安排了不同的执法依据。如中国海监依据我国《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《涉外海洋科学研究管理规定》《铺设海底电缆管道管理规定》等法律、法规执法，中国渔政主要依据我国《环境保护法》执法。以往我国涉海法律体系是与多部门管理相一致的，体系内部存在不协调性。如《环境保护法》对污染单位的处罚标准过低，影响有关部门对海上突发事件的处置。海警局统一执法需要统一的法律体系支持，新的法律体系应当弥补以往多头治理造成的执法空白，消除执法依据之间的冲突。目前，这样的法律体系尚未形成。

其次，海警局接受多部门领导，不利于实施行政复议。法治国家既要有完备的法律体系，又要有明确的行政救济制度。行政复议是行政救济的重要途径，它要求作出行政决定的单位有着明确的上级主管部门。我国原有的海上执法力量各有明确的上级主管单位，如中国海监隶属于国土资源部国家海洋局，中国渔政隶属于农业部渔政局，边防海警隶属于公安部边防管理局，海上缉私警察隶属于海关总署缉私局和交通部海事局。这些执法力量整合后形成的海警局在业务上受公安部指导，其与国家海洋局之间并不是明确的部门间关系，其上级主管单位并不明确，如此，如果在海上执法实践中发生行政纠纷，就难以通过行政复议的方式加以解决。

最后，长期以来的分散执法实践，加大了海警局的统合执法难度。第一，在海警局成立以前，我国海上执法各部门在执法任务、执法依据、主管部门、福利待遇等方面存在差异，历经十几年，各执法部门已经形成了自己的实践特色和行政文化，这些差异可能会成为机构改革的阻力。第二，原有海上执法部门之间存在执法力量不平衡现象，可能会加大海上执法技术统一标准的制定成本。以执法装备为例，原有的5支海上执法队伍中，中国海监的装备力量最强大，“截至2012年底，已经拥有海监执法队员约1万人，船艇400余艘。其中排水量1000吨的29艘，3000吨级以上的共6艘，飞机10架”③。边防海警在武器装备上具有优势，但其巡逻船普遍较小，很难独立承担起12海里领海之外的维权任务；海关总署的缉私船也大多是排水量300吨以下的中小型船只；中国渔政则拥有兼具综合执法和综合补给能力的大型渔政船。第三，海警局成立以前我国海上执法各部门人员的行政身份不尽相同，如公安部边防海警属现役部队编制，海警局成立后如果将其划归普通行政编制，就会产生行政人员身份的统一协调问题。第四，海警局成立以前我国海洋事务分属环保部、国家海洋局、国土资源部等部门管理，这些涉海部门分别有自己的执法活动信息，海警局成立后，其作为我国海上执法活动的单一主体，面临着与这些部门进行政务信息交换和沟通的问题。相较于同一部门内部的信息流通，跨部门间信息流通需要较高的行政成本，其效果却难以得到有效保证，这会在一定程度上影响我国整体海洋事务管理工作的有序开展。海上维权执法是国家海洋管理的重要内容，如何超越原有分散执法模式，实现多部门的有效整合，是海警局有效运行面临的突出难题。

2.决策权与执行权合一的机构设置格局，不利于提升海上执法效能

海警局成立的背景是大部制改革，如何合理配置决策权和执行权是大部制改革的重要内容。“国外的流行趋势，是实行决策与执行相对分开，设立各种形式的执行机构”，“目的不是为了决策与执行机构之间的相互制约，也不是为了削减部门规模或精简人员，尽管可能产生这样的实际效果，而是为了提高政策执行和服务提供的效能”。④如前文所述，海警局与国家海洋局之间并没有非常明确的权限划分，现阶段海警局依托国家海洋局开展工作，国家海洋局对外以中国海警局的名义开展海上维权执法工作。重组后的国家海洋局拥有较多的海洋事务决策权，海警局则承担海上执法任务即海洋事务执行权。从决策与执行分离的国际执法趋势来看，决策权与执行权需要归属不同的政府部门，而现阶段海警局尚未从国家海洋局中独立出来，即目前我国实际上存在海洋事务决策权与执行权合而为一的机构设置格局，这不利于提升海上执法效能。

3.海上维权执法队伍建设与国际海洋事务发展的现实需求之间，尚存在一定差距

总体而言，我国海洋执法人员对于国内执法的相关法律依据较为熟悉，而对我国与其他国家签订的双边海洋协议以及国际海洋公约、条约、协定等较为生疏。如中国海监、中国渔政、边防海警、海上缉私警察的职责范围基本上都限于中国领海，其执法集中于国内海洋事务，执法人员日常工作中接触更多的是国内企业或个人，其执法依据多是国内海洋法律，适用国际海洋法的情况较少。国际海洋事务的发展，客观上要求海警局执法人员熟练掌握国内外海洋知识尤其是法律知识，在我国与其他国家存有争议的海域进行执法活动时，能够熟练运用涉外海洋法律，切实维护我国海洋权益。

二、促进我国海上执法体制有效运行的思路

机构改革绝非一日之功，需要从理念到制度乃至技术细节的精密设计。促进我国海上执法体制有效运行，既需要合理设计机构改革路径，有效整合原有多部门海上执法力量，进一步明确整合后的机构定位和职能，又需要结合国内外海洋执法实践，解决以海警局为单一主体的统合性海上执法模式面临的具体难题。

（一）基本路径：渐进式改革与跨越式发展相协调

渐进式改革的基本做法是对已有制度进行小幅度改变，以改革的增量累积达致整体变革的实现。立基于长期以来的多部门分散性海上执法实践，实现我国海上执法体制的有效运行，可以采取渐进式改革的基本路径，使旧体制的有用部分被保留下来，并把新添加部分与被保留部分对接在一起，以降低改革阻力。这一渐进式改革是实现我国海上执法模式由分散执法到整体分散执法下部分统合执法再到完全统合执法的渐进过程，需要做好推进多部门海上执法力量有效整合的政治、法律、管理等方面的基础性工作，如明晰海上执法与陆地执法的异同，明确海警局的行政层级和职能定位，统一原有涉海事务部门人员的思想认识和身份认同，实现海上执法依据的有效统一，在执法管理实践中逐步弥合不同部门人员之间的专业鸿沟等。渐进式改革并不排斥跨越式发展。当今世界充满着不确定性和复杂性，这要求政府管理不断创新，创新管理理念和管理方式等，以成功应对各种挑战。跨越式发展实质上是一种理念，承载着全面深化改革的总体要求。渐进式改革是为实现跨越式发展而采取的手段。对海上执法体制的有效运行而言，将渐进式改革与跨越式发展相协调，就是要将海上执法与国家海洋事务的整体发展有机结合起来，在海上执法体制改革中体现国家海洋强国战略。

（二）职权划分：明晰海警局的定位和职能，合理设计其组织结构

海警局面临的诸多困境可以归因于其自身定位不够明确。若要谋求良好的海上执法效果，首先应当明确海警局的法律定位及其职能范围。目前我国海上执法体制改革仅从组织框架上将海警局纳入了国家海洋局，海警局的各职能部门与国家海洋局多有重合，海警局自身的法律定位尚不明确。现有法律规范对海警局的职能范围只是作了原则性表述，这种表述虽有可作灵活解释的优势，但会使一线执法人员处于执法对象不明确的尴尬境地，其因而会缺乏执法主动性。为了实现统筹海洋执法的初衷，推进海警局的长期有效发展，我国可以借鉴美国等国家的海洋事务经验，将海警局发展成为一支拥有警察权的准军事化执法力量，同时使其拥有较为独立的人事、预算等权力，其职责包括对外维权和对内行政执法两大部分，涉及海洋权益维护、海洋环保、海洋安全等领域。另外，从海洋执法实践的需要出发，还应当合理设计海警局的内部组织结构。从组织行为学的角度看，部门整合实际上就是处理“集中”与“分散”的辩证关系。海警局是将具有不同职能的多个部门整合而成的新部门，运用事业部制改革模式，可将处理海警局内部各职能部门的“集中”与“分散”关系的着力点放在权力、责任和利益三个层面上。具体而言，海警局总部掌握决策权、奖惩权和监控权，其下属职能部门拥有执行权和提案权。权力的统一意味着责任的明确归属，之前各自为政、各负其责的海上执法格局将宣告终结，而由海警局总部对国家海上维权执法负全责，具体职责落实到其下属职能部门承担。不同于企业管理有明确的利润激励，海警局作为政府部门，应当有充足的财政资源支持。通过上述三个层面的安排，海警局的内部组织结构见表1。

（三）执法实践：对内对外统筹并举

行政管理意义上的内外统筹，是指既要完善行政组织的内部整合，又要做好该行政组织与其外部相关组织之间的协调配合。要使海警局在执法实践中做到内外统筹并举，需要注意以下四个方面。

1.解决谁来统筹即统筹主体的问题

行政机构之间的统筹整合应当在拥有更高行政权力的主管部门的主导下进行，但这并不意味着海警局的整合仅仅限于政府部门内部人员参与。海上执法涉及诸多行政相对人，“人们需要为决定重要的活动而一起工作，寻求集体的目标（或公共的理由）”⑤。为了实现海警局的有效整合，推进我国海上执法体制有效运行，我国涉海事务机构的统筹工作应当涵盖政府高层领导、行政机构成员、海洋事务和公共行政专家、涉海社会组织、公民等多主体参与者，以有效的主体间互动来减小机构整合的阻力。

2.海警局内部统筹的重点是解决执法依据、组织文化、人事制度、信息管理等方面的问题

海警局应当从国家整体发展战略和海上执法需求出发，与全国人大以及拥有相应立法权的机构或部门密切合作，将海上执法力量整合前散见于不同法律文件中的、存在冲突的海洋法律规范加以整理，必要时重新修订、增补，使海洋执法有统一的依据，避免因法律存在空白和冲突而造成执法难题。海警局还应当吸收原有涉海执法部门的行政文化，同时采取措施建设自身的行政文化。人事安排是海上执法机构整合的难点，其对原有海上执法部门的利益及其执法人员的个人诉求都会产生很大影响。由多个执法部门整合而成的海警局应当充分尊重原有各部门行政人员在身份编制、福利待遇、部门归属等方面的需求，平衡各方利益，尽快形成科学合理的人事管理制度。海警局应当致力于打造科学的内部信息交流平台，实现原有不同部门之间执法信息的无缝对接，提升机构整合后的海上维权执法效果。

3.海警局要加强外部统筹，与国内其他涉海活动主体一起维护我国海洋权益

海警局成立后，我国海洋权益维护的主体和实践呈现出渔民—海警局—海军的格局。面对这种状况，海警局要注意加强与渔民的互动，对渔民的生产活动进行引导和规范。海警局还要加强与海军的信息沟通和执法互动。海警局与海军的执法重点不同，一般性国际海洋争端可由拥有警察权的海警局解决，当国际海洋争端升级时，就需要海军的必要介入。海警局在进行海上维权执法时，可以依托海洋事务委员会，建立超越本部门的信息交流平台，在维护国家海洋权益方面形成梯队式合力，争得解决国际海洋事务的主动权。实际上，我国海上执法力量还包括地方政府的海上执法机构，如一些市（县）的海洋与渔业局下属的海上执法大队。当前我国海上执法力量的整合集中在中央一级，地方层面的统一整合工作尚未真正启动，因而在对内执法方面，海警局各下属单位要注意做好与地方政府海上执法力量之间的协调。随着海上执法体制改革的深入，未来我国将在中央和地方层面都实现海上执法力量的有效统合。

4.海警局的外部统筹，还包括与其他国家的海上执法部门进行交流与合作

海警局的成立在某种意义上是为了应对国际海洋事务快速发展的挑战。以往的分散执法模式已经能够比较好地满足国内海洋管理需求，但随着近年来我国周边海域领土和资源争端的加剧，分散管理的弊端日益凸显，尤其是在处理国际海洋争端时，一些问题常常通过国务院的临时协调加以解决，缺乏常态化的解决机制。海警局的成立有助于统一应对国际海洋事务。海警局应当持续关注国际海洋事务发展动态，增强灵活反应能力。我国设置海警局也是对其他国家海上执法体制的借鉴。作为海洋大国，我国理应在执法体制上与海洋强国对接。在这个意义上，海警局应当加强与主要海洋国家海上执法机构之间的全方位交流，学习国际上先进的海洋执法方式，借鉴国外海洋事务经验，完善自身组织结构，提升海上维权执法效能。

三、结语

成立海警局是消除“五龙闹海，政出多门”的海洋事务管理乱象，完善我国海上执法体制的重要步骤。同时，成立海警局也是我国顺应国际海洋执法发展趋势，有效维护我国海洋权益的现实举措。这一举措历经多年筹备和论证，着眼于国内外形势的发展变化，与党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的切实转变政府职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式、优化政府组织结构的要求相契合。成立海警局是我国行政体制改革乃至全面深化改革在海上执法领域的体现，海警局的进一步完善和发展也不能脱离全面深化改革的大背景。

全面深化改革是一个不断探索的长期过程。成立海警局是我国深化海洋执法体制改革的重要开端而非终点，目前只是从政府机构设置角度作出了有限努力，还需要采取措施实现海警局的有效运行。正确认识海警局运行所面临的内外部环境，探索促进海警局有效运行的理论和实践方法，有助于进一步推进我国海上执法体制改革。成立海警局既是我国海上执法体制改革的重要环节，又是国务院大部制改革的重要组成部分，其经验对于大部制改革乃至整个行政体制改革都具有导向和经验借鉴意义。

注释

①于宜法等：《制定〈海洋基本法〉初探》，《东岳论丛》2010年第8期。②师小涵：《中国海警局诞生“不只是统一服装的问题”》，《南方周末》2013年4月4日。③沈荣华：《国外大部制梳理与借鉴》，《中国行政管理》2012年第8期。④[英]埃德蒙·伯克：《自由与传统》，蒋庆等译，译林出版社，2012年，第113页。⑤Hajer.M.A.& Wagenaar.H.Deliberative Policy Analysis：Understanding Governance in the Network Society.Cambridge University Press，2003.p.147.

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责任编辑：邓林