党风廉政建设责任追究存在的问题及其对策

王松德

摘要：党风廉政建设责任追究是落实党风廉政建设责任制的关键环节。然而，党风廉政建设责任追究在我国的理论研究和实践探索尚处于探索阶段。在落实党风廉政建设责任制的过程中还存在一些比较突出的问题：一是对责任追究不够重视；二是责任追究不够严肃；三是检查考核中形式主义比较严重，考核结果与责任追究脱节；四是责任追究缺乏有效监督。为此，必须进一步明确党委的主体责任，进一步提高纪委履行监督责任的能力和水平，进一步完善责任追究制度及其运行机制，进一步强化监督力度。

关键词：党风廉政建设；责任追究；监督；领导责任

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）08-0036-05

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。”①党风廉政建设责任追究是指在实施党风廉政建设责任制过程中，特定的问责主体通过一定的程序，对于一定范围内的领导班子及其成员因违反或未能正确履行党风廉政建设职责，必须承担否定性后果的一种追究制度。严格执行党风廉政建设责任制，加强党风廉政建设，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位所必须长期抓紧抓实的一项重大政治任务。在贯彻落实党风廉政建设责任制的诸多环节中，无论是责任追究缺失还是责任追究不力，都将使党风廉政建设责任制流于形式。因此，研究探索并制定切实可行的党风廉政建设责任追究制度刻不容缓。

一、当前党风廉政建设责任追究的

现状及存在的主要问题党风廉政建设责任追究突出强调领导的监督管理责任。一旦发生重大问题，即使领导干部本人既没有直接参与也不是当事人，也要追究其领导责任。早在1998年11月，中共中央、国务院就作出了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，此后，各地区、各部门纷纷出台相应的党风廉政建设责任制以及责任追究的实施办法和细则，由此带动了全国范围内的党风廉政建设责任追究的理论研究和实践探索。最高人民检察院党组根据要求制定并实施了《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》，把明确领导干部职责、严肃追究领导干部责任作为抓党风廉政建设责任制的突破口，并在实践中不断探索责任追究应把握的原则、标准、重点及方法。从1999年4月到2000年10月，先后追究了252名党政干部的领导责任。其中，给予党纪政纪处分103人，组织处理28人，责令作出检查或批评教育121人。②新的历史时期，由于党风廉政建设面临许多新情况、新问题，加上各地区、各部门在对违反规定进行责任追究的实践中存在着薄弱环节，使得责任追究缺乏执行力和可操作性。为进一步着力解决影响责任制落实的突出问题，严格执行责任追究制度，2010年11月，中共中央、国务院颁发了经过修订的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称《规定》），各地区、各部门纷纷按照党中央和国务院的要求，结合本单位、本系统的实际情况，在落实《规定》实践中不断创新。据《中国纪检监察报》（2013年6月24日）报道：河南省许昌市通过“三书定责”“四制履责”“三问督责”，构建党风廉政建设责任制“343”落实体系，对工作组织领导不力，以致职责范围内明令禁止的不正之风得不到有效治理、造成严重影响的，对本地本部门发现的严重违纪违法案件隐瞒不报、压案不查等问题，严格实施责任追究。据统计，从2010年年初到2013年6月，全市共对468名领导干部实施了责任追究。其中，县处级干部59人。2014年7月26日的《河南商报》报道：中共河南省纪委紧盯落实中央“八项规定”精神不放松，狠刹不正之风。2014年前4个月，全省纪检监察机关共查处相关问题262起，处理384人。与此同时，河南省纪委坚持以“零容忍”惩治腐败，始终保持高压态势。前4个月，全省共立案4122件，给予党纪政纪处分4367人。其中，市厅级干部18人，县处级干部88人。省纪委正在立案调查的市厅级干部24名，其中今年新立案调查21名。2014年3月10日，安徽省合肥市在全省率先出台《关于对违反党风廉政建设责任制行为实行责任追究若干规定（暂行）》，规定了领导班子、领导干部违反或者未能正确履行党风廉政建设责任制的“八条红线”和“追责细则”，还规定责任追究实行“终身制”，不因领导干部工作岗位或职务的变动而免除，即便是已经退休也应当追究其责任。山东省泰安市岱岳区探索推行纪检监察案件“双查双追双报告”制度。“双查”，即在查处违纪违规案件时，既要查清当事人的违纪违规问题，也要查清主管领导或分管领导的责任范围及责任；“双追”，即在追究责任时，既要追究违纪违规者的责任，也要追究相关领导人员的责任；责任人责任与相关领导责任同时追究，班子集体责任与领导个人责任同时追究，纪律处分与组织处理同时运用，确保责任追究充分到位。

中央纪委以及一些地区和部门对于建立切实可行的责任追究制度进行了积极有益的探索。责任追究的情形不仅从相对模糊向相对具体转变，而且重点突出了对负有监督管理职责的领导责任的追究。责任追究方式不仅从缺乏具体的规定向明确的三种追究方式转变，而且对领导干部的惩戒力度也由小变大。责任追究的办理程序、时效、影响期、再追究程序、轻重情节以及集体责任与个人责任的划分等，不仅从不明确向相对具体明确转变，而且在治理领导干部逃避领导责任不作为、纠正不正之风和全面落实党风廉政建设责任制等方面取得了一定成效，积累了宝贵经验。党风廉政建设责任追究启动以来，对于促进各级党委（党组）、政府抓好党风廉政建设和反腐败斗争，不断增强拒腐防变和抵御风险能力，切实提高党的领导水平和执政水平，具有不可或缺的重要作用和深远的影响。

尽管党风廉政建设责任追究取得了重要成就，但是，随着改革开放形势的发展变化，受制于大的体制环境的制约，党风廉政建设面临许多新情况、新问题，其责任追究的缺陷和不足之处也凸显出来，主要表现在以下几个方面。

1.对责任追究重视不够

长期以来，党中央高度重视责任追究在全面落实党风廉政建设责任制过程中的重要作用。十八大以来，新一届中央领导集体更是强调，落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，要制定实施切实可行的责任追究制度。但是，一些地方和单位的党委和纪委对责任追究重视不够，甚至完全忽略。具体表现为，一些党组织在落实党风廉政建设责任制过程中，搞形式，走过场，简单照搬《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，既没有及时出台符合本单位实际情况的实施细则，也没有制订出对违反党风廉政建设责任制行为实行责任追究的具体规定。据安徽《合肥日报》报道，2014年3月10日，合肥在全省率先出台《关于对违反党风廉政建设责任制行为实行责任追究若干规定（暂行）》，这也可以从另一个方面说明，2010年12月到2014年3月的39个月的时间里，安徽全省的相关党委部门没有一个单位制订实施党风廉政建设责任追究制度。同时，不少党组织特别是主要负责人对党委应负责任认识不清、落实变通，甚至把党风廉政建设当做应景之事，满足于每年开个会、讲个话，或签个责任书就万事大吉，党风廉政建设责任制流于形式，进行责任追究更是无从谈起。

2.责任追究不够严肃

责任追究的威慑力在于严格落实、严格执行、有责必问、有错必究。然而，在目前的责任追究实践中还存在以下问题：一是由于地方和部门保护主义、老好人思想作怪，对许多责任追究案件不愿追究；二是本身存在一些违法违纪行为，实施责任追究底气不足，又怕“拔出萝卜带出泥”，因而不敢追究；三是因为垂直管理，出了问题地方管不了，上级主管部门往往是大事化小、小事化了，不想追究；四是往往是上级督办或领导批办的案件才追究，对其他问题能不追究就不追究，“漏追”“失追”和“失之于宽、失之于软”的现象还比较普遍；五是一些地方责任追究因人而异，存在“追小不追大、追下不追上、追软不追硬、追疏不追亲”的现象，在“量纪”上也缺乏刚性；六是对安全生产事故和重大突发性事件追究比较多，对其他违反党风廉政建设责任制规定的追究少；七是把相关领导责任和当事人的个人责任混为一谈，只追究当事人的责任，忽略相关领导责任，特别是忽略对党委和纪委的责任追究。党风廉政建设责任制实施以来，鲜有对党委党组进行责任追究的案例，而针对纪委的责任追究更是从来没有。正是由于上述责任追究落实不紧、不细、不实的种种情形，使得一些地方的不正之风没有及时得到有效治理，反而愈演愈烈，大面积蔓延，最终形成贪污腐败等重大问题，给我们党的公信力造成极大伤害。

3.检查考核形式主义严重，无法使用考核结果来追究责任

进行责任追究的一个重要依据就是上级对下级实行党风廉政建设责任制情况的考核结果。在考核过程中，应该做到公开透明。公开透明是现代政党政治中党务公开的基本要求，也是对权力运行进行有效制约和监督的首要前提条件，党风廉政建设责任追究作为党内权力运行的一种党务公开具体表现形式，也必须透明公开，接受党内外各种监督。但在实践中，一些单位的考核小组负责人政治责任感不强，在考核中走过场，搞形式主义，公开透明要么不全面、不彻底，要么不具体、不真实，在有的地方则干脆成为一纸空文，相关人员和广大人民群众因无法了解真实的信息而难以发表意见，使得考核结果不客观、不全面、不真实，从而制约了责任追究的实施。

4.责任追究缺乏有效监督

在责任追究问题上，纪检监察机关负有重要的监督责任。但是，在党风廉政建设责任追究过程中，专负监督责任的纪检监察机关也因为缺位或不到位等种种原因而监督无效，对于本地区党风廉政建设责任制落实情况检查监督不到位，不能及时发现问题并及时提醒和督促整改，以至于一些被揭露查处的大案要案，实际上已经存在好多年了，迟迟未能发现。有的地方长期存在团伙性的腐败活动，涉案人数很多，活动范围很大，也迟迟未能查处。有的干部刚刚提拔上来，或者刚刚经过考核考察，就发现有重大问题。显然，党风廉政建设责任追究制度需要进一步完善、规范公开透明的程序和规定，强化监督检查力度，同时还需要一系列的配套制度，形成一个制度体系。

二、党风廉政建设责任追究存在问题的主要原因

当前党风廉政建设责任追究中存在问题的原因是多方面的，主要表现在以下四个方面。

1.惯性思维方式作怪，思想认识存在诸多误区

责任追究是实行党风廉政建设的关键，严格的责任追究，是贯彻落实党风廉政建设责任制的最后一道防线，它关系着党风廉政建设责任制的实效性和权威性。长期以来，由于本位主义、个人英雄主义、好人主义等传统思想的影响，一些地方、一些部门出了问题只是处理当事人，一旦追究领导责任，则被认为是“别有用心”“小题大做”、搞“株连”政策等。有的领导干部怕得罪人，对管辖范围内的党风廉政建设不愿管、不敢管。有的领导干部认为抓党风廉政建设和反腐败斗争是纪检监察机关和其他监督部门的事，与己无关。一些党委主要领导对于责任追究的重要意义认识不够，没能从严格的责任追究事关党风廉政建设和反腐败斗争的成败，关系着党的生死存亡的政治高度来认真对待责任追究问题。在他们看来，领导的主要精力是抓大放小，抓经济建设解决民生问题是上级领导和人民群众看得见、摸得着的硬任务，党风廉政建设是出力大却不容易见到直观成效的软任务，进行责任追究只会打击干事者的积极性，从而影响硬任务的完成。此外，进行责任追究往往与相关领导的错误是相对应的。而在政治生活中，“错”常常是一个讳莫如深的字眼，一些犯错的人往往会抱有侥幸心理，不去主动承认，而是试图掩盖、粉饰。因为“错”了就无法升迁，就要与其政治生活绝缘。③

2.责任追究相关制度和程序不完善

尽管修订后的《规定》中责任追究比之于修订前更科学、更可操作，但是仍然缺乏刚性、规范、精细化的程序和标准，包括责任追究的责任划分、启动程序、启动主体、启动条件，等等。要使党风廉政建设责任追究落到实处，必须同时满足三个重要环节。首先要分清、分解责任。对于每一个具体问题，党委、纪委和有关部门各应负什么责任，如何追究等。其次是要按照权责对等的原则，进行责任倒查追究。第三是要制订切实可行的责任追究制度，明确责任追究的启动程序，由谁来启动、在什么情况下启动，等等。上述三个环节是一个完整链条，缺少任何一个都无法使责任追究发挥出应有的威慑力。然而，在一些地区、部门制订和实施的党风廉政建设责任追究制度中，这个责任追究完整链条差强人意，并不完整。有的对党委、纪委和有关部门之间的责任，领导班子责任和领导个人之间责任等都不明确。从严论处，领导班子谁都有责任，从宽而论，谁都没有责任；有的是缺乏责任倒查追究，或者只追究现职的领导责任而忽略调离、升迁和已退休人员的领导责任，或者只追究党委的领导责任而忽略纪委和有关部门的领导责任；大部分的责任追究规定中，往往只有原则性的规定，而无可操作的刚性的细则，包括启动的前提条件是什么、由谁来启动、何时启动、实施过程和结果是否公开以及在什么范围内公开等。

3.纪检机关监督检查和责任追究不到位

党的各级纪检机关是党内监督的专门机关，是党风廉政建设的重要组织者、协调者、参与者；既是进行责任追究的主体之一，更是确保责任追究落实到位的最后一道“防火墙”。但是，在党风廉政建设和反腐败实践中，少数纪检机关监督不力：一是监督失察；二是监督失职；三是监督失信；四是监督失效；五是监督乏术。④一些地方没有认识到纪委是由党代会选举产生的委员会，往往将纪委当做党委的一个工作部门。不少地方的纪委“大包大揽”，承担了不少本该由党委、政府及其职能部门承担的任务，使得工作覆盖面不断扩大，战线越拉越长，任务越来越多，工作不堪重负；有的工作甚至逾越了纪检监督职能边界，造成越位、缺位、错位、不到位的现象，严重弱化、淡化了自身监督检查和责任追究的主业。同时，一些纪检机关干部自身也存在能力不足、良莠不齐等问题。有的纪检干部作风漂浮、颐指气使，既不作实地调查也不去做深入研究和及时沟通；有的违反纪律，办人情案、以案谋私，甚至违纪违法，严重影响了纪检干部的声誉和战斗力。

4.党员群众监督作用有限

长期以来，在推行党务公开工作方面也取得了一定成效，但在一些地方，由于受传统思维误区的影响，其进程依旧缓慢，一些领导担心公开追究领导责任这样的信息会影响自身的形象。大量应该公之于众的信息要么不公布，要么含糊其辞，广大党员群众的知情权无法得到保障。一些党组织和上级部门签订的党风廉政建设责任制保证书的具体内容也只限于少数人知道；年终考核弄虚作假、群众座谈走形式也时有发生。这种状况使得广大党员群众因信息有限而无法进行有效监督。同时，无论是社会大环境，还是局部小气候，严肃追究领导责任的大氛围尚未形成，那种“法不责众”“下不为例”的思想普遍存在，“多种花、少栽刺”的世俗意识大有市场。这种意识和观念的存在，也在一定程度上制约了党员群众监督作用的发挥。

三、完善党风廉政建设责任追究制度的对策建议

当前，党中央高度重视并采取一系列具体措施推进党风廉政建设责任追究制度的建设，各地区、各部门也在实践中不断探索完善适合自身实际情况的责任追究方式，因此，有必要从理论上深入探索完善党风廉政建设责任追究制度的有效路径。

1.提高认识，进一步明确党委主体责任

抓党风廉政建设和反腐败斗争是各级党委必须履行的一项非常重要的政治任务。抓党风廉政建设和反腐败斗争，责任追究是关键环节。必须明确强调，各级党委必须牢固树立不抓党风廉政建设和反腐败斗争就是失职，抓党风廉政建设和反腐败斗争而不抓责任追究就是渎职的意识。实施和完善党风廉政建设责任追究制度，是各级党委党风廉政建设主体责任之一，必须提高认识，高度重视，强调落实。要建章立制，明确、细化具体责任，并加大检查监督力度，强化倒查追究责任；要强化一把手“第一责任人”责任，重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办；要强化班子其他成员对职责范围内的党风廉政建设责任追究的领导责任，坚持“一岗双责”，做到守土有责、守土尽责；要秉持“打铁还要自身硬”的理念，坚持自身过硬、以上带下，发挥表率作用；要以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头敢抓敢管，力戒好人主义，不搞多栽花、少栽刺的庸俗哲学，不搞无原则的一团和气，着力发现问题，严格追责，增强对党风廉政建设的责任感、压力感和自觉性。同时，要深化党风廉政建设教育，将党风廉政建设责任制尤其是责任追究的内容纳入学习型党组织建设，各级党校、行政学院和其他干部教育培训机构要把党风廉政建设责任追究作为必修内容。要深入剖析党风廉政建设责任追究典型案例，加强警示教育。

2.创新纪检工作体制机制，进一步提高纪委履行监督责任的能力和水平

纪检机关担负着党风廉政建设的监督责任，也是党风廉政建设责任追究的主要部门，纪检工作体制机制是否科学有效，关系重大。首先，各级纪检机关要在党委的大力支持下，明确职责定位和时间期限，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，紧紧围绕监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，全面提高履职能力和水平。其次，要加强对“一把手”党风廉政建设责任追究的监督检查。要按照《规定》要求，创新和完善中央和省、市、区巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，使巡视工作真正做到客观、公正、廉洁、高效。⑤第三，加强自身建设，用铁的纪律打造一支有责任心和担当精神的纪检监察队伍。一方面，要用高标准、严要求来建设纪检队伍，进一步增强其责任感、使命感，坚定其理想信念，加强党性锻炼，牢固树立正确的世界观、权力观、事业观，做到忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪。另一方面，要用严管理、零容忍的标准从组织创新和制度建设上加强和完善纪检队伍内部监督机制，从而解决“灯下黑”“谁来监督纪委”等问题。

3.制定责任追究细则和操作程序，进一步加大责任追究力度

在制定责任追究细则时，必须坚持精细化原则。精细化的本质意义就在于它是一种对战略和目标分解细化和落实的过程，同时也是提高单位整体执行能力的一个重要途径。精细化包含“精、准、细、严”四个方面特征。其中，“精”是做精，求精，追求最佳、最优；“准”是准确、准时；“细”是做细，具体是把工作做细，管理做细，流程做细；“严”就是严格执行，主要体现对管理制度和流程的执行与控制。精细化的党风廉政建设责任追究细则应该包括五个方面：一是责任目标的精细化，即党风廉政建设考核的各项具体指标准确细化，易于操作；二是责任分解的精细化，即对于每个具体问题的责任，都要指明党委、纪委以及有关部门的责任，做到责任与部门具体负责人对号入座，还要进行“签字背书”；三是检查监督的精细化，既进行检查监督的具体人员、具体方式、具体内容、具体过程、具体结果等都必须细化，记录在册；四是进行责任追究相关规定的精细化，《规定》中第四章责任追究的十条内容尽管比较具体，但是弹性空间仍然很大，需要进一步细化；五是责任追究操作程序的精细化，包括启动程序的具体人员、前提条件、操作过程、时间节点、处理过程、结果以及公开等因素都必须精准细化到最小单位。总之，精细化的党风廉政建设责任追究细则应该是切合实际、刚性强、易操作、个人意图无法施加、执行力强的一项制度。

4.真正做到党务公开，进一步加大监督力度

要摈弃革命战争年代必须高度保守党的秘密传统思维模式，与时俱进改革党的政治纪律，精确党的秘密范围，除极少数秘密外，绝大多数党务都应该公开。要建立健全扩大党内民主的制度和途径，充分发挥广大党员群众的监督作用，制定实施规范易行的党务公开制度，并将其纳入党风廉政建设责任制考核的范畴，对于不按规定进行党务公开，或者党务公开不彻底、不全面、不真实、不清晰，搞形式主义、走过场、弄虚作假的领导班子和领导个人，要立即启动问责程序，严肃进行责任追究。党务公开不仅要面向党员干部，也必须面向广大党外干部群众和媒体。坚持党内监督与群众监督、司法监督、民主党派监督、舆论监督的有机统一，形成全方位的整体监督体系。要高度重视运用和规范互联网监督平台，建立完善网络舆情收集、研判、处置机制和引导、反馈、应对机制，对反映领导干部违反党风廉政建设责任制问题的要及时启动责任追究程序，对反映失实的要及时澄清。责任追究的各类案件都应该向党内外、全社会详细公开，这样做，一是能产生更大警示作用，二是能更好地接受广大人民群众的监督。

注释

①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年，第36页。②中央纪委党风廉政建设室：《时代呼唤责任：党风廉政建设责任制的探索与实践》，中国方正出版社，2001年，第417页。③薛瑞汉：《我国行政问责制存在的问题及对策研究》，《国家行政学院学报》2007年第3期。④李珞山等：《新形势下加强纪检监察机关自身建设的问题与对策研究》，《学习论坛》2014年第5期。⑤李景治：《党内制约监督制度的改革与完善》，《学习论坛》2014年第3期。

责任编辑：浩淼南