社会转型期我国民主政治发展的风险及规避

摘要：在社会转型期，我国民主政治建设如不能处理好民主内部各个要素之间的张力关系，就会带来群体极化、“公意”形成困难、社会恶性冲突及民主虚化等可能性风险。如何使我国社会转型和民主政治发展之间初始的良性关系获得持续性，选择并坚持一条符合中国国情的民主政治建设道路，仍然是我们必须面对的重大问题。要规避我国民主政治发展过程中存在的风险，必须坚持中国共产党的领导，丰富民主实现形式，坚持民主集中制，加强制度化建设。

关键词：社会转型；民主政治发展；风险规避

中图分类号：D621文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）08-0025-06

一、社会转型对民主政治发展的影响

社会转型期，旧体制逐渐被打破，而新体制还未成熟且处于不断试错及选择中，这种变数使我们国家的前途存在多种可能性。除了顺利转型实现社会进步和繁荣外，我国还面临诸如经济畸形发展、社会两极分化、政治腐败丛生、生态环境恶化、社会道德沦丧等风险。这些风险的出现基本上都源于社会转型中权力、资本等强势力量的失控，而致力于满足社会转型中不断被激发的民众政治参与要求的民主建设，无疑具有制约权力和抗衡资本的功能。社会转型过程中，“‘权力崇拜、‘资本崇拜、‘实验室崇拜已经带来了一个又一个事故和灾难，民众不应该总是各种风险的最后埋单者。民众是推动社会发展的主体。风险时代，更加需要发挥民主机制的安全带作用。民主，只有民主，才能制约权力的专横，驯服资本的野蛮，揭露专家的谄媚”①。通过民主政治发展，引导民众参与政治，从而形成政治权力、资本权力、知本权力以及社会权力之间的平衡状态，是应对各种社会转型风险的必然选择。也就是说，社会转型所导致的社会阶层结构分化以及利益关系格局变迁，不仅为民主政治发展提供了更为充裕的条件，也提出了更为迫切的要求，民主政治发展是社会得以顺利转型的关键。

然而，民主本身的发展并不只有一种可能。民主更不是万能的，它对社会发展的功能并不一定是正向的。“民主已经有2500年的历史，而在头2300多年，它一直被看做是坏东西。”②近代以后，民主能“时来运转”，被当做“好东西”，是因为西方国家的民主实践似乎取得了巨大成功，民主政体的建立和巩固被看做是西方国家繁荣的主要原因和文明的标志，人类在一定程度上似乎也具有了驾驭民主的能力。不过，二战后发展中国家众多的民主实验失败又提醒着人类，民主的建立不容易，而巩固民主并发挥其正向功能更不容易，民主化过程中各种挑战和风险依然巨大。

民主风险是指民主安全的不存在，是民主理论的重要组成部分。③风险是一种事件发生的不确定性，并由此带来恶性后果的各种可能性。民主发展风险包括民主本身的发展风险和民主发展后所导致的风险。民主本身的发展风险指民主发展进程的不安全性或者是不确定性。民主的发展并不是一帆风顺的，它不一定能按照我们预定的方向前行，会出现意外的情况。民主发展后所导致的风险指民主的推进并没有给社会带来正面的价值，或者说正面价值远远小于负面价值。民主发展并没有解决社会的危机，反而增添或者加剧了社会的问题，诸如政权颠覆、社会失序、民族分裂等方面的危险。

民主发展风险的发生既有民主本身的内在原因，也有社会的外在原因，当然，更多是两者相互作用的结果。民主内部充满了难以应对的各种矛盾，比如多数和少数、自由和秩序、公利和私利、程序和效率等，如果民主政治建设中不能很好地把握这些矛盾，导致这些矛盾应有的张力关系失衡，就会形成民主的畸形发展，使民主走向极端，并反过来对社会产生巨大的威胁。民主风险发生的外在原因是指社会中出现的不利于民主发展的环境和条件。就我国社会转型期而言，贫富差距的不断拉大、社会阶层结构不合理、中间阶层发育迟缓、政治制度体系不完善、法治文化的社会环境整体上还没有形成、市场经济体系不健全等都可能对民主发展产生负面作用。总之，社会转型不仅带来了民主政治发展的动力，也带来了民主政治发展的各种风险因素。

其实，无论民主的内部矛盾还是社会的不利因素，都不必然导致民主政治发展的危机，民主政治发展风险由可能走向现实的直接原因是民主政治建设脱离了实际，出现了偏差。因此，我们在建设社会主义民主政治过程中，必须准确认识和遵循民主发展的规律，立足于本国实际和社会转型的具体情况，辩证看待民主发展的条件和不利因素，正确处理民主内部矛盾的张力关系，采取科学的民主发展策略，把民主建设放到社会转型的整体中进行系统考虑并稳步推进，只有这样，才能尽量避免可能出现的各种民主政治发展风险。

二、社会转型期我国民主政治发展存在的主要风险

社会转型期，我国民主政治的发展前途存在三种可能：一是民主健康发展，既满足了民众政治参与要求，又能实现社会稳定，为社会转型保驾护航。二是民主停滞不前，基于对社会转型中民众权利要求迅速增长的恐惧及稳定的担忧，受制于各种阻力的阻挠，国家在民主发展上无所作为，消极对待。三是民主畸形发展，国家虽然大力推进民主，但未能立足本国现实并正确把握民主发展规律，缺乏驾驭民主的能力，最后把民主发展引向歧路，并由此对社会发展带来各种不利影响。第一种情况是我们愿意看到的。第二种情况虽不是我们所愿且会累积民怨，存在着引发社会动荡的极大风险，但是其本身属于民主不发展而非发展所带来的风险，不在本文论述范围之内。第三种情况可以理解为民主政治发展所形成的风险，具体分析，这种风险在我国社会转型期又包括以下四种可能性。

1.群体极化的风险

我国民主政治建设中，如果未能处理好多数和少数的张力关系，多数制胜的推进就会演绎为多数人肆意侵犯少数人权益的悲剧。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”④权力的滥用并不取决于掌握权力人数的多寡。毋庸置疑，民主通过有效地组织多数具有了反对“特权”的优势，其本身也是在反对封建以及资本“特权”的历史进程中不断推进。但是，作为民主基本要求的“多数制胜”原则一旦在具体操作上泛化就会出现一种“群体极化”的趋势，引发另外一种权力的滥用。此时，借助于多数的道德优势和集体不负责的理性算计，一切少数人的合理利益都可能被“夷平”，反对少数人“特权”的民主就会形成多数人的“特权”，民主就会由社会转型期的利益平衡机制转变为利益剥夺机制。“文化大革命”中的“大民主”运动就是这种极端民主的一种表现。

社会转型强大的动员效果及社会不均衡发展所带来的各种社会不满，使这种极端民主出现的可能性在当下中国仍然存在。我国社会转型中所形成的贫富差距不断拉大的利益结构及日趋明显的金字塔式社会阶层结构，使这种群体极化风险在局部甚至大范围内发生具有很强的社会基础。比如，作为民主政治发展新兴形式的网络民主，由于缺乏必要的制度控制，就很容易成为多数人集聚并集体非理性发泄对某些阶层、个体甚至政府部门不满的工具，从而出现多数人暴政的情况。“网络是一把双刃剑，它在促进民主的同时，也为网络多数暴政的产生提供了温床。”⑤网络所具有的参与成本低以及匿名性、便捷性特点，使其具备了强大的聚集人气、汇集民意的能力，成为普通公众表达诉求、展示意见和政治参与的重要渠道。但是，也正是网络所具有的虚拟性和责任追究困难等特点，使其又极容易成为在社会转型中自认为利益受损及不满者发泄怨气、肆无忌惮攻击他人的场所，在片面甚至错误信息影响下，对某些所谓不良事件中出现的“不道德者”进行集体讨伐，甚至非法的人身攻击，网民变成了“网络哄客”“网络暴民”，网络民主变成了“网络暴政”。

2.“公意”形成困难的风险

我国民主政治建设中，如果未能处理好“众意表达”与“公意形成”的张力关系，简单且匆忙地满足民众政治参与的要求，民主权利就有可能被大量滥用，参与就会成为社会发展的一种负担和累赘，政治决策成本大大提高且决策效率和科学性大大下降。卢梭民主思想的重要贡献之一就在于区分了作为公民私利的“众意”与作为公共利益的“公意”，民主就是一种从“众意”走向“公意”的程序设计。“众意”表达和“公意”形成是民主政治发展不可缺少的两个方面。没有“众意”的充分表达固然很难说是民主，但没有“公意”的科学形成，这样的民主也不是我们所需要的。对于处于社会转型中且起点低、规模超大、社会复杂，从而发展任务巨大的中国而言，实现“众意表达”与“公意形成”的有效且良性衔接，更为重要，也更为艰难。

“众意表达”危害“公意形成”主要是因为两种主体的混同。每个公民都应当具有受法律保护的意见表达权利，但并不都具有公意决策的能力，从政治效率来说，公民也不宜都成为公意形成的直接主体。避免这一情况的出现，对于像中国这样需要急于抓住各种机遇实现超越式发展的转型国家显得尤为重要。很多发展中国家当局正是因为受制于民主化所引发的众多且极其分散化的诉求表达而不能有效、及时解决各种社会问题，左右为难、难以抉择，导致整个社会发展长期停滞不前。如果“公意形成”的直接主体过度广泛化，首先，会导致公共决策进程的缓慢，提高民主的成本，降低政治决策对社会的回应能力；其次，还会导致公意决策的质量得不到保证。“公意形成”是一种科学分析的过程，参与决策的合格主体需要公共利益的价值立场、整体和长远的战略视野、正确的思维方式以及很强的判断分析能力，而这些并不为多数人所具备，因此，“多数决定”似乎仅具有道德性意义而非科学性意蕴。处理好“众意表达”与“公意形成”的张力关系，实现民主与秩序的平衡、民主与科学的兼顾是中国民主政治建设必须面对的难题。

3.社会恶性冲突的风险

我国民主政治建设中，如果未能处理好竞争和共识的张力关系，就有可能导致民主竞争过度发展，引发恶性社会冲突，甚至导致社会分裂。“在漫长的利益对抗过程中，特别是在资本主义的建立和发展中，人们逐渐认识到只有建立民主化的政治机制，才能把利益的对抗纳入制度的轨道，并使这种矛盾的解决走向有序，避免各种社会战乱。”⑥用非暴力方式进行政治竞争，通过控制、参与和监督国家政权，影响国家公共政策，尽量满足各个阶级阶层利益诉求，是民主的优势所在。但是，民主化的初始利益竞争也可能过度发展而质变为后期的暴力化政治争斗，或者成为暴力冲突的诱发性因素，从而不断加大社会动荡甚至动乱的风险。没有以共识为基础的民主推进会面临着利益竞争转化为恶性社会冲突的风险。

对于处于社会转型期的中国而言，这种风险发生的可能性更大。一方面，社会转型所带来的利益差异和政治开放诱发了民众前所未有的利益需求和表达愿望，参与并影响甚至控制公共政策制定权成为各个老旧阶层的政治企图；另一方面，社会转型打破了传统的共识，而新共识需要历史的摸索和积淀，很难在短时间内形成整个社会普遍承认的共识，尤其是秩序和制度这些基本性共识。共识是秩序保证，是各种政治制度发生作用的基础。共识的缺失会使民众的政治参与行为失去约束，没有底线，甚至会使一些人把一切都看成是可以破除的，把所有不利于自身利益实现的都看成是不合理的，不能容纳任何不同的意见和利益诉求。

基于浪漫主义和激进主义的“建造民主”不当而引发社会动荡的案例在发展中国家并不少见。在急剧发展的民主推波助澜下，社会利益差异被不断夸大和渲染，甚至诱发成利益的根本对抗，传统遗留的社会各种裂痕（包括宗教的、民族的、地区的等）也被重新拾起，甚至最终被撕裂。结果，整个国家阵营界限分明，相互之间敌对情绪不断增长，对抗性行为不断增多。也就是说，在没有形成能被普遍遵守的新制度体系情况下，民主冲动容易转化为一种权利的张狂，民众参与政治很可能变成一种私利的“裸奔，试图冲破一切社会限制，各种利益集团在私利竞争中相互倾轧，肆意破坏包括法律在内的各种政治秩序，企图分利的政治行为取代了创造财富的经济行为，社会走向分裂和无序，最终导致国家权威丧失，政权更迭频繁，经济发展所需要的社会活力和创造力枯竭。

4.民主虚化的风险

在我国民主政治建设中，如果未能处理好形式和内容的张力关系，民主就有可能沦为一种形式主义，成为精英控制和寡头统治的工具，使民主面临着严重偏离人民统治的原初意蕴，从而被虚化、形式化。

人民广泛参与甚至直接掌握权力是民主原初的含义，但是，上述的分析说明，民主发展不仅面临着参与扩大所遇到的操作难题，还会出现参与扩大所带来的可能风险，这种民主理想和现实的冲突导致了“民主”的多义解释和民主判断标准的困惑。现实主义者认为民主只能是被统治者挑选和罢黜统治者的程序，强调选举这种民主形式的重要性。理想主义者坚守古典民主理想的基本信念，主张人民直接参与政权，他们虽然也承认这种民主很难实现，面临着价值规范性向实践规范性转变的难题，但这种对民主原本意蕴的坚守不仅激发了民主发展的热情，而且也似乎形成了一种民主发展的价值标杆和现实反思的参考标准，不断提醒着人们民主发展任重而道远，哪怕是西方看似成熟的民主同样与真正民主相差甚远。

正是基于民主发展风险的各种忧虑，近代以来，西方国家设置了民众行使民主权利的各种条件，对民主适用的范围、程度进行了限制，试图达到驯服民主的效果，但这种限制和驯服又反过来压制甚至扭曲了民主，使民主发展受到技术主义和工具主义的困扰。以选举为主要形式的西方民主存在两大困境：一是政党以及国家领导人选举成为民主的同名词，选举之外以及选举之后没有民主可言，国家主权在民变成了国家主权授权在民，而国家主权本身的运行及运用却不受民众所控制，民主变成了“选主”。二是选举容易受到操控。基于成本考虑和投票理性，分散化的选民并不愿意在选举上做过多的理性思考，政客的游说及其媒体的倾向往往决定着最后的选举结果。少数强势的利益集团为了维护本集团的利益，通过私人关系，尤其是通过支持竞选资金寻求与政客的合作，资本和权力的结盟不可避免，由此，民主也就变成了“钱主”。而无论是“选主”还是“钱主”，都是为了获取政治权力。这样一来，以民主为名义基础但实际上却脱离了民主的政治权力，就必然沦为少数利益集团控制民众、谋取特殊利益的工具。从这个意义上说，“民主”仍然没有改变“权主”的现实，或者说“权主”在现代民主制度建立后并没有隐退，而是隐藏到“民主”背后，甚至操控着“民主”。2013年11月，日本联合执政的自民党和公民党强行通过的被日本学术界称为“史上最大恶法”的《特定秘密保护法》，就是民主成为西方社会权力掌握者玩偶的典型案例。

社会主义把自己的民主定义为“人民民主”，就是要把颠倒的权力与权利的关系再颠倒过来，使包括国家权力在内的一切权力完全受制于人民权利，为人民谋取福利。但是，我国经济社会落后的历史条件决定了社会转型对权力的高度依赖性，而权力强势和社会弱势降低了权利控制权力的实践能力，权力反过来控制权利的情况也就不可避免。这样，包括选举在内的民主形式受到权力的影响、干扰甚至操控的可能性风险在我国社会转型期也就成为一种客观存在，从而形成民主转变为“权主”的风险可能。某些地方人民代表大会制度运行中存在的选举被形式化、代表权力被虚化，村民自治制度运行中出现的民主决策、民主管理和民主监督被弱化等正是这一风险的现实表现。如何正确发挥“权力”在民主运行中的组织和领导作用，赋予公民更加实质性的民主权利，避免权力全面操控民主，成为社会转型期我国民主政治发展的重要任务。

三、社会转型期规避我国民主政治发展风险的对策

我国已经取得了社会主义民主政治建设的初步成功，也就是说基本上实现了社会转型与民主政治发展两者之间的良性互动和正面支持。但是，我国民主政治体制还远没有成熟和定型，仍然面临着各种西方错误民主思想的不良影响。如何使社会转型与民主政治发展之间初始的良性关系获得持续性，选择并坚持一条符合国情的民主政治建设道路，仍然是我国必须面对的重大问题。总结社会主义民主政治实践的经验教训，社会转型期，我国民主政治建设要规避上述风险，必须从以下几个方面入手。

1.坚持中国共产党的领导

民主走向正途的首要条件是具有强大的领导者。现代政党既是民主化的产物，也是民主发展的必备品，只有组织起来，人民才有力量争取自己的民主权利，也才有可能有序并合理地行使自己的民主权利。共产党是广大劳苦大众争取自身民主权利的产物，社会主义政权建立后当然也成为人民行使民主权利不可缺少的政治组织，特别是对处于政治参与要求爆发性增长的转型国家而言，政党的组织以及引导作用更为重要。正是因为削弱直至取消了党的领导，苏联民主化才导致了社会主义政权被颠覆。历史告诉我们，只有在中国共产党的领导下，我国民主政治建设才能有效推进，民主政治机制才能有序运行。

我国民主在组织上的另外一个问题是如何防止党发生蜕变，避免使党的领导变成人民民主的羁绊。经过多年实践，中国共产党找到了一条符合中国实际的、能有效实现党的领导和人民民主相一致的实践对策，那就是“群众路线”。其具体内容包括：领导干部要深入群众，与群众打成一片；领导干部要想群众所想，急群众所急，充分考虑群众利益；领导干部要进行充分调查研究，真实了解民情民意；领导干部要积极吸取民智，以寻求切合实际的政策与办法。⑦这既是党联系人民群众、提升自身领导能力、积累执政资源的机制，又是党引导人民、推进人民更好地当家做主、保证人民民主有序运行的机制。

2.丰富民主权利实现形式

拓宽人民当家做主的渠道是防止民主政治沦为形式主义的必要举措。马克思曾把“普选”和“监督”看做是无产阶级民主的两种必要形式，认为建立了这两种制度的巴黎公社不是“清谈馆”，而是为人民办事的“工作”机构，“以真正的责任制来代替虚伪的责任制”。⑧列宁也曾主张苏维埃政权应当实行直接普选制，“一切公职人员毫无例外地实行全面选举制并可以随时撤换”⑨。十月革命后，面对各种严峻挑战，列宁意识到直接普选对落后的社会主义国家而言并不具有实现的现实条件，而间接选举以及权力监督无疑成为苏维埃民主实践更为现实的方式。不过，社会主义民主政治的实践告诉我们，仅仅局限于间接选举和监督这两种形式，人民民主无法保证权力运转的“每一个环节实际上都只是整体人民的环节”⑩。

经过多年探索，我国初步形成了选举、参与、协商、监督、自治等在内的多种民主权利实现的形式。实践表明，这些民主形式各有功效。选举是人民代表产生的有效形式，是各种国家权力机关保持人民性并有效运行的重要环节；参与使人民的各种利益诉求能够直接进入党和国家的各项决策议程中，有效避免了选举参与的局限；协商实现了各种利益诉求的有效整合，有利于形成统一的国家意志，能有效化解民主发展所带来的社会分裂风险；监督是人民制约权力、纠偏权力异化的有效方式，也是公民个体权益受损获得政治救济的重要途径；自治满足了少数民族和基层群众自我管理的需求，也大大降低了国家政治系统社会治理的压力。当前，我们需要反对把民主局限于选举的错误认识，推动各种民主形式在不同政治层面的有效发展，整体增强我国政治系统的开放性和弹性，既要有效地满足人们不断增长的政治参与要求，又要为民主向深度发展提供更大的空间。

3.坚持民主集中制

社会转型中，只有处理好权利与权力关系，既保证权利对权力的制约效果，又保证权力对权利的权威作用，才能防止民主走向极端。为此，除了需要坚持中国共产党的领导、丰富人民行使权利的形式外，还需要坚持把民主集中制作为权利和权力相互连接的基本原则。

民主集中制的优势在于把看似对立的两个方面统一起来考虑，通过民主基础上的集中和集中指导下的民主，使社会转型所形成的各种利益表达能够进行高效的聚集。“民主基础上的集中”是把集中作为民主的重要环节，民主是公民通过各种方式表达自己的意志。但是，公民意志并不就是人民的意志，只有通过集中的方式，才能够把公民的众意转化为人民的公意，没有集中的民主只能成为松散的众意。“集中指导下的民主”是把集中理解为经过民主而形成的一种国家的意志，同时，还指民主过程中的指导行为，也就是说用民主基础上形成的国家的意志来指导民主的运行。由此，民主集中制能够统筹兼顾各方面利益诉求，有利于实现个人与集体、局部与整体、眼前与长远、领导与群众、民主与法制、纪律与自由、权利与义务的正确结合。只要在民主基础上形成正确的集中，制定正确的方针政策和重大决策，就能形成全党全国的统一意志，有效整合社会资源，高效率地贯彻执行，避免各种掣肘和牵扯，很有助于国家的兴旺发达。从权力运行来看，民主集中制的核心在于民主和集中两者的有效衔接，这正是我国社会主义民主政治建设必须要解决的难点。

4.加强制度化建设

制度能够把权利和权力结构关系固定化并转化成一种行为程序和规范，其最高形式就是法律。制度化对民主的意义有三条：一是提供参政议政的渠道，把民主冲动转化为一种体制内政治参与；二是控制权力的运行，推动权力非人格化，使权力运行可干预、可预测，尽量避免权力对民主权利的人为限制；三是规范民主的过程，使民主具有可控性，减少民主对社会稳定的冲击。因此，制度化是对权力和权利的双重规范，既能够防止权力滥用对民主的戕害，又能够防止权利滥用对社会秩序的破坏。“启动民主容易，驾驭民主难，当然，使民主全面制度化、法律化，并最终巩固下来更难。”但是，这是民主发展和巩固的唯一出路，无论是党的群众路线、民主集中制，还是民主权利实现形式，没有制度保证，都有可能变成一种政治口号。

对“文革”的反思使中国共产党人认识到制度化的重要性。一方面，“文革”过程中盛行的领袖专权和领导专断使党认识到必须用制度来规范权力运行，实现“人治”向“法治”的转变。另一方面，“文革”式的大民主所导致的“全面内乱”和社会瘫痪，使党认识到没有制度的引导和约束，民主也是可怕的。改革开放后，我国尤其注重民主政治制度建设，逐步形成了人民代表大会制度这一根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，并不断提高党的制度建设的科学化水平，这些都是改革开放后我国民主健康发展的有力保证。但是，客观地说，我国制度化水平仍然较低，无论制度体系的科学化水平，还是制度的认同程度都需要进一步加强。所以，党的十八届三中全会把加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家作为民主建设的重点内容，致力于社会主义民主政治制度更加成熟更加定型。

注释

①王鹰：《只有民主机制才能抵御风险》，《南方日报》2011年8月3日。②王绍光：《民主四讲》，生活·读书·新知三联书店，2008年，第2页。③张爱军、邢文利：《民主风险及其规避》，《天津社会科学》2006年第6期。④[法]孟德斯鸠.《论法的精神》，商务印书馆，1982年，第154页。⑤熊光清：《中国网络民主中的多数暴政问题分析》，《社会科学》2011年第3期。⑥蒋俊明、魏志祥：《利益关系协调视域下社会主义民主政治建设研究》，《社会主义研究》2013年第2期。⑦王绍光：《公众决策参与机制：一个分析框架》，见谭君久：《中国式民主的政治学观察》，西北大学出版社，2010年，第1—18页。⑧《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社，1995年，第96页。⑨《列宁专题文集论马克思主义》，人民出版社，2009年，第216页。⑩《马克思恩格斯全集》第三卷，人民出版社，2002年，第39页。王传志：《民主集中制：我国政治制度的核心机制》，《求是》2013年第10期。林尚立等：《政治建设与国家成长》，中国大百科全书出版社，2008年，第6页。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。

责任编辑：浩淼思齐