浅谈如何做好建设项目前期阶段的事前审计

2014-09-15高飞

价值工程 2014年25期

高飞

（中国北方工业公司，北京100053）

0 引言

建设项目审计按照项目各个阶段主要包括：前期阶段的事前审计，比如招标文件审计；实施阶段的事中审计，比如跟踪审计；竣工阶段的事后审计，比如结算审计。目前，大、中型建设项目实施阶段的全过程跟踪审计，竣工阶段的工程结算和竣工财务决算审计，在许多建设单位的审计部门均已普遍开展，但在前期阶段主要是决策阶段、设计阶段、招投标及承发包阶段以及实施准备阶段全面进行事前审计的还不是很多，大多围绕招投标阶段进行事前审计。本文以某建设项目的实际案例为背景，针对项目实施过程中存在的主要问题，探讨在项目前期阶段加强项目管理的必要性，以及如何做好项目前期阶段的事前审计。

1 建设项目概况

某建设项目为新建项目，批复建筑面积6,700m2，含一栋综合楼和三栋别墅，其中综合楼地上三层，平屋顶、框架结构，批复总投资5,800万元，建设工期2年。项目竣工后实际建筑面积12,400m2，综合楼地上三层、地下一层，坡屋顶，实际总投资1.6亿元，建设工期4年。

2 项目实施过程中存在的主要问题

通过对建设项目结束后进行的专项审计，发现项目实施过程中存在的主要问题是：

2.1 建设工期严重拖期

拖期的主要原因是：项目前期准备工作不足，现场未进行三通一平，施工图纸不完善就进行施工招标；施工期间由于建设单位频繁修改设计方案导致施工单位经常窝工、返工；实施过程中建设单位项目管理人员经验不足、管理不到位。

2.2 实际总投资超出批复总投资的175%

超概的主要原因是：前期可行性研究论证不充分，设计概算编制不准确、存在漏项；施工过程中因设计方案的修改导致大量的设计变更，大幅提高建设规模和建设标准，高于市场价确认暂估价材料和设备的价格。

2.3 建设程序不规范、内控机制不健全

概算总投资1.2亿元，超出可研批复总投资6,200万元，没有及时按照相关规定重新编制可研报告或调整初步设计，也未履行相关审批程序；签订了实质性违反招标文件的有关合同条款，将招标时的固定总价合同变更为签约时的固定单价合同；没有建立项目管理的有关规章制度和流程等。

通过上述案例以及其他建设项目的审计发现，建设单位更多关注的是项目实施过程，普遍对项目前期不够重视，而项目前期的决策、设计、招投标、实施准备等阶段直接决定着项目的成败。因此，建设单位应加强项目前期阶段的项目管理，审计部门应对项目前期各阶段某些重点环节进行事前审计，从而保证项目建设程序规范、投资可控，并对各种潜在的风险提前进行预警。

3 项目前期各阶段的事前审计

3.1 项目决策阶段的事前审计

项目决策阶段的审计主要是对投资决策程序的合规性，投资决策文件的科学性和合理性进行审计，包括可研报告编制单位的资质是否符合要求，收费是否合理，可研报告内容的完整性和深度是否满足项目要求，可研报告的审批程序是否完整等。重点应在出具正式可研报告并立项审批前对可研报告的内容进行事前审计，以便相关单位及时调整，主要审计建设方案的可行性，投资估算的准确性和财务效益指标的合理性，为提高投资决策质量提供参考意见。

3.1.1 审计建设方案的可行性建设方案是建设单位建设意图的体现和建设项目目标、档次的市场定位，是可研报告的主要内容。审计人员对建设方案的审计主要还是提供咨询建议，如建议建设单位提前引入设计单位进行方案设计，通过与设计单位、可研报告编制单位三方共同配合确定合理、可行的建设方案。

3.1.2 审计投资估算的准确性可研报告批准后，投资估算就作为设计任务下达的投资限额，对设计概算起控制作用。因此，审计人员应根据确定的建设方案，审计估算内容是否完整，参考指标是否合理，估算是否准确，重点要防止缺、漏项，并要合理预测估算中各种动态因素的变化。

3.1.3 审计财务效益指标的合理性财务效益指标能否满足建设单位的要求是项目能否立项的关键。因此，审计人员要对主要指标的合理性，包括净现值、内部收益率、投资回收期等进行测算。可以采用抽样审计的方式，检查上述指标在可研报告中所用的基础数据是否真实，计算方法是否正确，参考依据是否合理，有无虚假分析的行为发生等相关内容。

3.2 项目设计阶段的事前审计

项目设计阶段的审计主要是对初步设计方案的适用性，设计概算的合理性进行审计，包括设计单位的选择方式是否合法合规，资质是否满足项目要求，设计收费是否合理，设计依据是否充分、明确，设计方案是否科学合理，设计文件是否完整，设计程序是否合规等。重点应在出具正式初步设计文件并上报审批前对设计方案和设计概算进行事前审计，提出建议，供相关单位参考和调整。

3.2.1 审计设计方案的适用性初步设计文件是编制施工图设计文件的重要依据，建设单位要充分征求单位领导，尤其是使用单位的意见，在决策阶段确定的建设方案的基础上，审查方案效果、细化程度等是否符合决策方案的要求，如存在不一致的地方，及时调整，避免施工过程中进行重大设计变更。同时应组织有关专家，对设计方案进行技术经济评价，保证初步设计在技术上的可靠性和经济上的合理性。审计部门应结合可研报告和初步设计文件，根据“适用、经济、美观”的基本原则，对设计方案中的建筑标准、结构形式、空间与平面布置等提出咨询建议。

3.2.2 审计设计概算的合理性设计概算是初步设计文件的重要组成部分，是确定建设项目投资额、控制施工图预算、衡量设计方案技术经济合理性和考核投资效果的依据。因此，建设单位应要求设计单位优化设计方案，推行限额设计，各专业在达到使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，保证总投资额不被突破。审计部门应结合初步设计文件、概算定额、概算指标等对设计概算是否与经批准的投资估算相符、是否存在漏项、编制内容和总概算是否合理等进行审计。

3.3 项目招投标阶段的事前审计

项目招投标阶段的审计主要是对招投标过程的合法合规性、真实性进行审计，同时应注意发现舞弊线索。包括招标申请资料是否完整、内容是否真实，审批手续是否完备，招标方式是否合法、合规，招标文件是否满足项目要求，招标控制价是否合理，招标、开标、评标、定标过程是否规范，拟签合同主要条款是否合法，招投标程序是否合规等。重点应在招标公告发布前对招标文件、合同主要条款以及工程量清单和招标控制价进行事前审计，纠正不规范的做法，复核量、价的准确性和合理性，以便相关单位及时修改。

3.3.1 审计招标文件的编制是否严谨建设单位应择优选择招标代理机构，规范、严谨的编制招标文件，尤其要对招标范围、招标项目的技术要求、投标人资格要求及报价、评标标准、合同专用条款等内容进行审查。审计部门应对招标文件的内容是否合法、合规，是否全面、准确地表述招标项目的实际情况和招标人的实质性要求，评标标准是否公正、合理，工程量清单项目特征描述是否准确，技术要求是否描述清楚、合同专用条款是否约定明确进行审计，避免因招标文件编制不严谨导致日后结算时招标人与投标人发生纠纷。

3.3.2 审计合同主要条款是否合法、合规建设单位在签订合同时，要保证招标文件与合同的一致性，可以对招标文件合同专用条款中未明确的部分进行完善，明确界定双方的责、权、利，合理约定合同的风险范围和幅度、价款调整方式等，但不能实质性改变合同条款。审计部门应对合同与招标文件是否一致，工程范围、工期、技术要求以及质量标准等是否明确，付款和结算方式是否合适，所约定的双方权力和义务是否对等，有无明确的违约责任等内容进行审计。

3.3.3 审计工程量清单的准确性和招标控制价的合理性建设单位应委托有资质的工程造价咨询单位，给予充足的时间，准确编制工程量清单，合理确定招标控制价。审计部门应重点对工程量清单的准确性进行复核，尤其是清单项目特征描述是否准确，工程量计算是否正确，有无漏项、计算不准等情况，防止投标单位采取不平衡报价的投标策略造成建设单位日后结算工作的被动。同时，审计招标控制价的编制是否合理，是否存在有意压低招标控制价或仅公布招标控制总价的行为。

3.4 项目准备阶段的事前审计

项目准备阶段的审计主要是对建设项目的资金是否到位，来源是否合规，“七通一平”工作是否完成、是否履行了相关的建设程序等内容进行审计，重点在实施前对建设单位是否建立了相应的组织管理架构和规章制度、审批流程等内容进行审计。

建设单位应合理组建项目组织管理架构，明确项目管理领导及各相关单位的权力与责任。在项目施工准备及后续施工阶段，管理权责应适当前移，尽可能减少中间环节，以便提高实施效率。同时应制定有关项目资金管理、安全管理、质量管理、变更及签证管理的规章制度和审批流程。审计部门应对项目管理架构的合理性和有效性以及内部控制的健全性和可靠性进行审计，包括项目管理组织结构和职责划分的合理性，重要岗位、人员的权责相称程度及其胜任能力，有关招投标、现场管理、计量支付、工程变更审批等程序和相关制度的健全性等内容进行审计。