集权与分权模式下土地财政形成机理研究——基于多阶段博弈模型分析

邵燕斐，王小斌，谭海波

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020)

集权与分权模式下土地财政形成机理研究
——基于多阶段博弈模型分析

邵燕斐，王小斌，谭海波

(五邑大学 经济管理学院，广东 江门 529020)

土地财政是我国特有的一种经济现象，是地方政府主要依靠土地运作来筹集城市建设发展资金，缓解财政收入不足的重要手段。使用博弈论方法分析中央政府、地方政府以及开发商的收益函数与战略选择，进而揭示地方政府土地财政形成的内在机理与演化过程。研究表明：土地财政的形成是不同利益在土地收益上博弈的结果，既与我国的财政体制与税收结构有关，也与中央政府的目标变化以及地政府的目标构成密切相关。最后，根据模型结论，提出相应的治理措施。

地方政府；土地财政；博弈论；监管

一、问题提出

随着人口膨胀和工业化、城镇化的加速，地方政府对土地出让的依赖程度日益加强。为筹集城市建设发展资金、缓解财政收入不足，土地财政收入成为地方政府“卖地生财”的主要手段。据国土部中国国土资源公报显示：2011年全年出让国有建设用地面积33.39万公顷，出让合同价款3.15万亿元，相当于当年全年财政收入(10.37万亿元)的三分之一。《南方周末》在2011年做的一项数据对比指出，土地出让金占地方财政收入比例从2001年的16.6%上升到2010年的76%，“土地财政”、“第二财政”可谓名不虚传。一些地方政府为招商引资，违规向企业以“零地价”出让工业用地，中国式“圈地运动”、“以租代征”现象屡禁不止。近年来，以地方政府主导的违规用地问题层出不穷，国土资源部数据显示：仅2012年上半年全国就发生2.9万件土地违法行为，涉及土地1.18万公顷，耕地0.43万公顷。为了遏制土地违法规模不断扩大势头，中央政府采取了一系列严厉的治理措施。近年来，针对地方政府违法用地行为的整治，力度是越来越大，法律越来越严格。但为什么在这样的高压环境下，土地开发过程中暴露出的违法征地及职务犯罪行为并没有得到根本遏制？是什么因素诱发了地方政府土地违法的内在激励，促使其在高压政策下仍然热衷于与土地有关的财政行为？土地财政产生的内在逻辑是什么?研究地方政府的土地出让行为在目前坚守18亿亩耕地保护红线与加大房地产宏观调控力度的政策具有重要的现实意义。只有客观地回答土地财政的形成机理才有可能找出土地违法行为的本质原因，并为地方政府合理开发土地提供政策与建议。

二、文献回顾

土地财政作为中国经济社会转型期特有的一种财政收支活动与利益分配关系，倍受国内外学者的关注。1994年中国分税制改革后，地方政府的角色和行为发生了根本变化，地方政府像一个从事多种经营的实业公司，地方官员则像董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式称为“地方法团主义”。[1]H Li和LA Zhou(2005)认为相比财税激励，政治激励更是影响地方政府行为的重要因素，因为在中国特殊的国情下后者是影响官员晋升的关键因素。[2]张军(2005)把土地财政产生原因归结为中国在政治集权下采取了适宜的经济分权，地方政府官员的晋升与其辖区经济绩效显著相关，导致地方政府官员为增长而竞争。[3]娄成武等(2011)认为土地财政的根源在于1994年的分税制改革不够深入，加剧了地方财政压力导致了对土地的掠夺。[4]程瑶(2009)认为财权向上集中，事权却向下集中，使得各级地方政府的财权与事权范围极度不相称，地方政府的财权事权不对等是其走上土地财政道路的关键原因。[5]杜雪君等(2009)认为土地财政与城市扩张有关，城市外延的扩张与基础设施建设，必须出让大量土地以获得土地出让金为城市基础设施建设等融资。[6]刘佳等(2012)发现地方官员“政治激励”晋升竞争是引发土地财政的根本原因，官员任期与土地财政之间存在显著的倒型关系，行政首长面对晋升竞争时更倾向于土地财政。[7]通过文献综述我们可以发现，已有的研究多是现象的描述性分析，忽视了土地财政形成过程中各种利益集团讨价还价、相机行事行为。在现行分税制下，地方政府和中央政府之间是一种纵向的财政竞争关系，两者在讨价还价中实现短期均衡。事实上，在土地财政的形成过程中，存在多个相关利益主体错综复杂的利益关系，不同的利益主体有着不同的收益函数与战略选择，这些选择构成了复杂的博弈关系。笔者拟用多阶段博弈模型对中央政府与地方政府、地方政府与开发商之间的关系进行探讨，更加真实地模拟导致土地财政产生的政府行为选择过程。

三、土地财政利益主体界定

(一)中央政府

中央政府是全体利益代表，耕地政策的制定者与仲裁者，希望地方政府能按其指令完成目标。为了维护国家粮食安全和农民利益，中央政府严守18亿亩耕地红线不动摇底线，实行最为严格的耕地保护政策。颁布各种政策法规，如《土地管理法》、《违反土地管理规定行为处分办法》等，自上而下进行宏观性、全局性管理。假设中央政府有两个目标，一个是经济增长，一个是分配公平,这两个目标体现在财政体制上就是分权与集权。分权即赋予地方政府更多的权力，以刺激其发展地方经济的积极性。集权指中央政府为兼顾公平，掌握更大的财政收入比例，并通过转移支付来解决地区间发展不平衡问题。中央政府对集权与分权的考虑主要是居于平等与效率的考虑，通过集权, 一方面可以加强中央政府对地方政府的监督和控制, 减少地方政府的不规范行为；另一方面, 可以使中央政府获得充足的财力进行转移支付, 以抑制目前日益加剧的地区间不平衡问题。[8]财政分权调整了中央政府和地方政府的利益分配关系, 形成了比较稳定的利益分割规则,赋予地方政府比较大的财政收入自主权，激励地方政府发展经济的积极性与主动性。

(二)地方政府

地方政府既是耕地流失的主要责任人,又是耕地保护的主要实施人,因此它在耕地保护过程中的行为偏好和理性选择就成为影响耕地保护政策能否成功的关键因素。[9]地方政府作为中央政府具体政策执行的“代理人”，代表地方利益，有发展地方经济的驱动力，与中央政府可能激励不相容。地方政府是农业用地向城市用地(包括公共用地和商业用地)流转的唯一中介,他们是土地征用权的唯一行使者。由于地方政府处于压力型体制之下,面临着政绩压力,为了在政绩竞争中获取优势地位,获得职位升迁的机会,所以政府官员有极大的动力积极的介入到农地征用中。[10]经济发达地区耕地占用成本外溢,激励其竞相把耕地转为建设用地作为，地方政府与中央政府的目标可能不一致，产生“上有政策、下有对策”的政策执行行为。中央政府和地方政府是一种“委托——代理”关系，当地方政府面临政治激励的晋升时，在面临委托土地监管任务时存在“道德风险”。

(三)开发商

开发商是房地产市场的供给者，作为理性经济人，开发商的目标是尽可能地低价获得土地并抬高商品价格，以获得最大化的利润。一方面，开发商之间可以形成合谋，哄抬房地产价格以扰乱正常的市场经济秩序。另一方面，开发商可以向地方政府进行寻租活动，在土地出让等方面暗箱操作。土地招标和拍卖博弈是地方政府与房地产开发商之间最主要的博弈，房地产商向政府给出报价且价高者得，为了获得土地的开发权，房地产商总是以接近甚至高于自己保留价格出价，出价过低会使自己丧失开发权。由于房地产开发商都是追逐利益的理性人，为了避免投标失败导致利润减少，可能在私下与地方政府进行公关、游说等，其策略是寻租与不寻租。

四、土地财政利益主体的博弈分析

(一)中央政府与地方政府博弈过程

假设1：中央政府有两个目标：经济增长与兼顾公平，有两个策略：分权S1与集权S2。地方政府有3种选择:称职b1(努力合法发展地方经济)、失职b2(努力但违法发展经济，比如非法卖地)、不作为b3(不努力发展经济)。中央政府先采取行动，地方政府再分别采取b1、b2、b3，然后中央政府再选择严格监督a1或松散监督a2。

假设2：分权下，中央与地方政府财政收入为C1、C2，集权下，中央与地方政府财政收入为C3、C4。

假设3：在分权下，地方经济发展积极性被调动，C1+L1gt;C2+L2，使地方财政收入增加X，同时也会增加中央财政Y，地方政府也可以寻求预算外收入，如土地财政L，但会受到监督。

假设4：中央政府对下级的严格监督成本为C(Ygt;C)，发现地方政府称职，则对其进行奖励J(如提拔)，发现其失职处于罚金F2(如追究行政、刑事责任)，发现其不作为处于罚金F1(不提拔)。

1.第一阶段博弈。如图1所示，在经济发展水平较低情况下，当中央政府选择分权S1，地方政府选择称职b1时，中央政府选择严格监督a1，其收益为C1+Y-C，地方收益为L1+X+J。中央政府选择松散监督a2时，其收益为C1，地方为L1+L；如果中央政府选择分权S1，地方政府选择不称职b2时，当中央政府严格监督时，其支付是C1-C，地方政府的支付是L1+L-F2。如果当中央政府松散监督时，其支付是C1，地方政府支付是L1+L；如果中央政府选择分权S1，地方政府选择不作为b3时，中央政府选择严格监a1，其收益为C1-C，地方政府收益为L1-F1。如果中央政府松散监督时，其支付是C1，地方政府支付是L1。当中央政府选择集权S2，地方政府选择称职b1时，中央政府选择严格监督a1，其收益为C2-C，地方收益为L2+J。中央政府选择松散监督a2时，其收益为C2，地方为L2；如果中央政府选择分权S1，地方政府选择不称职b2时，当中央政府严格监督时，其支付是C2-C，地方政府的支付是L2+L-F2。如果当中央政府松散监督时，其支付是C2，地方政府支付是L2+L；如果中央政府选择分权S1，地方政府选择不作为b3时，中央政府选择严格监督a1，其收益为C2-C，地方政府收益为L2-F1。如果中央政府松散监督时，其支付是C2，地方政府支付是L2。从博弈树中我们可以看出当中央政府选择分权时，其最大收益为C1+Y+C或C1，选择集权其最大收益为L2。当C2gt;C1+Y+C或C2gt;C1，中央政府要选择集权，但其不会这样做。因为此阶段经济发展水平较低，分权赋予地方政府更多发展经济的自主权，有助于调动地方政府积极性。当给定中央政府选择分权时，其是否严格监督取决于Y-C的大小。事实上Ygt;C，中央政府的收益C1+Y-Cgt;C1-C，决定其必然选择严格监督。当给定中央政府严格监督的策略后，地方政府会考虑L1+X+J与L1+L-F2的大小，即X+J与L-F2的大小。如果中央政府对地方政府奖励加大，或者是加大惩罚力度，则X+Jgt;L-F2，地方政府会选择称职工作。因此第一阶段均衡结果为[(分权，严格监督)，称职]，即[(S1,a1),b1]。

图1 第一阶段博弈

2.第二阶段博弈：仍然由政府先采取行动，地方政府后采取行动，二者的策略种类与第一阶段一致。如图2所示，中央政府选择集权后其财政收入变C3+Y-C，且C3gt;C1gt;C1+Y-C。因为经过第一阶段的发展，经济水平有了较大的提高，但也带来了经济发展不平衡的弊端，加大了地区贫富差距。政府的工作重心由单纯追求经济发展转向兼顾社会公平，重视收入分配中的初次分配与再分配以及公平与效率的关系。当给定中央政府选择集权时，地方政府的策略是取决于中央政府是否会严格监督。集权限制了地方政府主动性和创造性，地方的积极性与灵动性很小，地方政府的合理努力也不会大幅度增加中央政府财政收入。因此Ylt;C，即C3+Y-Clt;C3-Clt;C3，中央政府选择集权后最高支付是C3，即松散监督。在此情况下，地方政府会寻找其他收入来源，如土地财政，因此选择不称职b1，第二阶段均衡结果是为[(集权，松散监督)，不称职]，即[(S2,a2),b2]。

图2 第二阶段博弈

3.第三阶段及之后博弈：中央政府权衡过度集权的弊端与分权的必要性，会考虑放松财权，赋予地方政府相应财权，避免地方政府过分依赖土地财政。如图3所示，分权后中央政府获得的财政收入为C4+Y-Cgt;C1，中央政府选择严格，在此前提下地方政府选择b1，第三阶段均衡结果是为[(分权，严格监督)，称职]，即[(S1,a1),b1]。在第四阶段中央政府会采取一定程度的集权与一定程度的分散监督，地方政府会选择失职行为，均衡结果是为[(集权，松散监督)，不称职]，即[(S2,a2),b2]。以此类推，在奇数阶段中央政府会采取一定程度的分权与一定程度的严格监督，地方政府会选择行为称职，均衡结果是为[(分权，严格监督)，称职]，即[(S1,a1),b1]。在偶数阶段中央政府会采取一定程度的集权与一定程度的分散监督，地方政府会选择失职行为，均衡结果是为[(集权，松散监督)，不称职]，即[(S2,a2),b2]。

图3 第三阶段博弈

(二)地方政府与开发商博弈过程

假设1：地方政府有两个目标，合理发展地方经济与自身利益最大化。在博弈中有两个策略，一个是正常的拍卖、挂牌，一个是与开发商私下串谋。

假设2：设有n个实力均衡的开发商参加投标，每个开发商的目标是利益最大化，可采取寻租与不寻租策略。

假设3：政府选择拍卖，开发商可能选择寻租行为，寻租费用为Z1。

假设4：假设土地的价值为V0，正常被拍卖的价格为V1。开发商不寻租，正常转让土地卖出的价格为V1，则每个开发商得到利润为π1=(V1-V0)/n，如果选择寻租，每个开发商可以获得π2=(V1-V2)/n-Z2的利润，V2为寻租下低于市场的价格，Z2为串谋下的寻租费用，且Z2gt;Z1。

表1 地方政府与开发商支付矩阵

第一阶段博弈：如表1所示，如果地方政府选择合法拍卖土地，房地产开发商会选择不寻租。如果地方政府选择串谋，房地产开发商会选择寻租。当开发商选择不寻租时，地方政府会选择拍卖。当开发商选择寻租时，地方政府会根据政绩与租金间时行选择。因为在土地财政初期，土地市场比较透明，地方官员会更加关注政绩，一般会选择合法拍卖土地。此阶段存在一个纯策略纳什均衡策略(拍卖，不寻租)

第二阶段博弈：在这一阶段，随着土地价值上升带来的巨大收益，地方官员可能从追求政绩转向自身收入的提高，因此V2+Z2gt;V0+Z1，此阶段存在两个纳什均衡：(拍卖，不寻租)与(串谋，寻租)，必然存在一个混合策略。设地方政府合法拍卖土地的概率为θ2，串谋转让土地概率为1-θ2。开发商选择寻租的概率是θ1不寻租的概率是1-θ1。开发商选择寻租的收益是π3=θ2[(V1-V0)/n-Z1]+(1-θ2)(V1-V2-Z2)，不寻租收益是π4=θ2(V1-V0)/n，且π3=π4，得到地方政府串谋卖地的概率1-θ2=V1/(V1-V2+Z1-Z2)。当Z1越大，则地方政府串谋卖地的概率越小。当V1越大，则地方政府串谋卖地的概率越大。当开发商选择寻租时，地方政府合法拍卖土地的收益为π5=θ1(V0+Z1)+(1-θ2)V0，串谋卖地得到的收益为π6=θ1(V2+Z2)，且π5=π6，得到开发商寻租的概率θ1=V0/(V2+Z2-Z1)。当V2或Z2越小时，开发商寻租的概率越高。

图4 地方政府与开发商博弈

第三阶段：此阶段地方政府对租金收入的关心要高于对政绩的关心，如果开发商选择寻租时，地方政府的策略是串谋，如果开发商选择不寻租时，地方政府的策略是随机的。如表2所示，从表面上看此阶段有两个纳什均衡，一个是(拍卖，不寻租)，一个是(串谋，寻租)。事实上，地方政府希望开发商选择寻租，自己选择串谋得到Z2，(寻租，串谋)成为唯一占优均衡，双方皆大欢喜。

表2 地方政府与开发商第三阶段支付矩阵

五、结论与建议

基于以上分析，中央政府的目标变化以及地方政府的目标构成是中国土地财政的形成重要原因。当中央政府倾向于社会公平而选择集权时，会减小地方政府经济发展与财政自主权，此时容易形成土地财政。当中央政府选择分权时，使得地方政府比在计划经济体制下获得更多的经济发展自主权与财政自主权，地方政府获得较强的激励去推动地方经济发展，则不会形成土地财政。地方政府对自身政治利益的计算是导致“援助之手”和“掠夺之手”产生的关键原因，这也解释了中国土地财政产生的本质原因。同时，地方政府与开发商之间的博弈取决于地方政府官员的选择，当土地违法治理措施严格且能落实到实处时，地方官员会更看重未来职业晋升机会与更加关注政绩，则会形成较好的土地拍卖机制；如果官员追求短期效益而且更加关注自身收入或租金收入，则容易形成不透明、不规范的土地市场。针对以上结论，我们提出相关对策与建议：

(一)加大地方政府违规征地处罚力度

随着工业化、城市化建设的飞速发展，导致土地供需缺口越来越大，地方政府为片面追求地方经济发展，打着“公共利益”幌子，滥用土地征收权力，以低价补偿强行征用农民集体土地。在GDP考核指挥棒下，地方政府“卖地生财”的土地财政思想日益膨胀，导致违法征地现象增多，成为土地违法案件的主角。近年来，虽然国土资源部不断加大土地违法案件查处力度，但地方官员土地违法成本明显偏低，滥占耕地的责任追究制威慑力严重不足。《土地违法案件查处办法》自1996年实行以来，县级以上干部因为违规违法出让土地而被处理的可谓凤毛麟角，即使处理也是不痛不痒、轻描淡写。2012年全国发现违法用地行为6.2万件，从责任追究的情况来看，共有1 124名责任人受到党纪处分，825名责任人受到政纪处分，200名责任人被依法追究刑事责任。近年来我国官员因土地违法平均只有1%的党纪政纪查处、1‰刑事追究概率,鲜有人为此丢乌纱帽。即使被发现，只要支付每件一两万元的罚款并可能被收缴666.7 m2左右土地，就能得到违法侵占土地的好处。正因为目前对耕地违法案件处罚过轻，官员违规成本远远低于非法利益，导致官员侥幸心理膨胀。为坚守18亿亩耕地红线底限与保障粮食生产安全，中央政府要加大“土地风暴”监督力度，严惩土地寻租、土地规划腐败行为。中央政府对地方政府的罚金不仅包括经济处罚、没收或拆除建筑物、恢复土地原状，还应包括追究行政责任与刑事责任。要从严从重对相关责任人予以党纪政纪处分，对徇私舞弊构成犯罪的责任人，要从严从重追究刑事责任, 做到重典出击，从根本上对地方官员敲响警钟并真正起到震慑作用。

(二)逐步完善征地法律法规

政府和官员都是理性“经济人”，其行为都是利己主义与机会主义，只有约束其行为才能实现公共利益的最大化。在土地征收条件或程序上,现行的法律法规都存在漏洞或缺陷，地方官员正是利用这些漏洞进行非法征地。虽然《宪法》和《土地管理法》中同时提到土地征收必须而且只能基于公共利益，这是判断征收是否合理的首要标准。但是，何为公共利益？《宪法》和《土地管理法》、《物权法》中都没有一个明确的界定，以致一些地方官员打着公共利益的幌子违法征地，公共利益的内涵被无限扩大。又如《广东省实施〈土地管理法〉办法》规定“县级政府有1公顷(15亩)以下的国有未利用地的审批权限”，相关人员故意曲解此政策，化整为零分拆成1公顷以下的面积进行审批。目前最为有效的手段是通过完善的法律与执行机制来抑制政府权力的任意扩张，确保权力的行使限制在合法的边界之内。要确立土地利用与规划的法律地位，确保耕地保护政策真正落到实处。要克服土地规划执行的盲目性与规划修改的随意性，对所谓“因公违法”而严重违法占地、侵占基本农田的行为，要严格追究其法律与刑事责任。同时，要改变强制性的政府土地征用制度，舍弃依靠单一行政命令代替市场机制的做法,逐步完善征地程序,不断规范征地行为制度。要严格执行征地行政审批程序，增强政府征地的透明度与公开性，严格执行听证、公告、协商和表决等征地程序，赋予被征地农民参与到征地平等协商谈判的权利，保证被征地农民的知情权和参与权。

(三)改革传统干部GDP考核制度

在自上而下的官员目标责任制考核背景下，传统的GDP考核机制会恶化土地财政问题的严重性。因为作为中央政府的代理人，地方政府既是土地监督管理者又是土地市场化经营者，对国有土地经营要负保值增值责任。同时，征地低成本与出让耕地高收益激励地方政府官员把廉价土地作为招商引资的重要筹码。在现有官员GDP考核机制与财政缺口的压力下，对土地收益的无限制追逐必然伤害相关公共利益。因此，要把土地财政从官员的政绩中剥离出来，必须建立一套更为科学的政绩考核体系，将土地的使用和保护状况也纳入官员考核体系，并实行一票否决制，从根本上消除地方政府官员为了政绩违法用地的冲动。同时，在经济发展中，中央政府要正视经济政绩“硬指标”的地方官员考核机制带来的负面激励效应，不断创新与改善地方官员考核评价体系，逐步弱化地方政府对土地财政的依赖性，使地方官员从唯GDP论英雄转变到科学发展观上。要设计一套更全面、更客观的综合性指标体系代替当前单一的经济增长指标考核体系，在指标体系中纳入环境保护、社会保障、教育医疗、民生改善等内容，逐步降低地方官员非法圈地、卖地冲动。

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StudyonLandFinanceFormationMechanismunderthePerspectiveofCentralizationandDecentralization——BasedonMultistageGameModel

SHAO Yan-fei，WANG Xiao-bin，TAN Hai-bo

(SchoolofEconomicsandManagement,WuyiUniversity,JiangmenGuangdong529020,China)

Land finance is a special phenomenon in China, the local governments rely mainly on land operation to raise money for city construction and development, which is an important means to alleviate revenue shortfall. The paper uses game theory to analyze the revenue function and strategic choice among central government, local government and developers, reveals the local government's land financial inherent mechanism and evolution process. The results show that the formation of land finance is game results in land revenue, which not only relates with China's financial system and tax structure, but also the target of central government and local government. At last, the corresponding control measures are put forward according to the conclusion of model.

Local government; Land finance; Game theory; Regulation

2014-01-06

邵燕斐(1979-)，女(汉)，山东德州人，讲师, 博士研究生，主要从事公共管理方面的研究。

广东高校优秀青年创新人才培养计划项目(WYM11117);广东省哲学社会科学规划学科共建项目(GD13X2205)；广东省哲学社会科学规划学科共建项目(GD12XZZ06);教育部人文社会科学规划2013年度青年基金项目(13YJC810016)

F205

A

1671-816X(2014)06-0547-08

(编辑：佘小宁)