法治离不开民主的支撑作用

朱世海

民主和法治，已写入“社会主义核心价值观”，成为中国特色社会主义的价值追求。推进民主和法治建设，对于当前“推进国家治理体系和治理能力现代化”也至关重要。关于民主与法治之间的关系，理论界和实务界曾有过这样的共识，即民主是法治的基础，法治是民主的保障。但近年来对这个共识出现了比较大的分歧，尤其是在全面深化改革开始后，有一种声音认为法治必须先行，“法治可以和民主无关”。对于这些民主与法治关系的“新说法”，我们应当给予充分重视。笔者认为，对民主和法治的关系，仍然需要从历史和现实两个层面予以细致的廓清，尤其是充分重视民主对于法治的支撑作用，以防止我们在建设社会主义法治国家过程中步入误区，走了弯路。

在民主与法治关系“新说法”提出者那里，对民主并没有一个明确的界定。如果这里的民主指的是如今发展比较成熟的一人一票的彻底普选制，从法治的发生学角度看，“法治可以和民主无关”似乎有一定道理。

但西方法治国家建设历程表明，法治是政治力量博弈下建构的结果，不存在天生的法治。以较早产生法治元素的英国为例，英王在1215年亲自签署了多数条款是维护贵族、教士的权利和限制王权的《自由大宪章》，但英王签署此法律文件绝不是自愿的，而是受到英国贵族的胁迫，该法律文件是英国王权与贵族权、王权与基督教神权之间对抗、妥协的结果。此后的《权利法案》更是光荣革命的产物，如果没有英国资产阶级和新贵族的长期抗争，就难以想象有《权利法案》这样的法律文件来确定以法律的权力代替国王的权力。

虽然英国早期的这种抗争政治还不具有现代程序民主（主要是选举）的元素，但饱含实质民主（即主权在民）的基因，英国民众的选举权等权利和自由就是在这种抗争中得到确立和扩大，而国王的权力因民众的反抗受到越来越多的限制。

在民主对法治的基础作用方面，很多人拿殖民时期的香港说事，提出香港长期没有民主，但有法治。香港长期没有民主、有法治是不可否认的事实，但殖民时期香港的法治是移植于英国。这种舶来的法治因在香港缺乏本地民主的支撑，运行中也出现过严重的问题，如港英警务系统曾出现集体性的腐败行为。

被马克思誉为“古代最伟大的思想家”的亚里士多德曾经提出过关于法治的著名论断：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”如何保证大家所服从的法律本身是制定得良好的法律？如何保證已成立的法律获得普遍的服从？这离不开民主的支撑作用。

法治的中心环节是依法办事，要求法律获得普遍的服从，反对超越法律的特权，法治的要义是规制权力（power），即治“官”而不是治“民”。故此，法治只存在于民主政体中，绝难存活于专制政体之中。

有学者提出，英国法治发展的历史就是“君主之下的法治”，或者是“君主专制之下建立起来的法治”。这些观点很需要商榷。英国不存在“君王之下的法治”，法治国家也不是“君主专制之下建立起来的”。因为法治是坚持宪法和法律至上，宪法和法律之上不存在任何事物，当然也排除君王。英国的法治史就是臣民与国王不断抗争的历史，就是这些抗争，迫使国王也得守法，不具有超越法律之外的特权。

我们今天的社会主义民主是社会主义法治的力量源泉，这不仅体现为只有充分发展社会主义民主才能制定符合人民意志的法律，而且体现为只有发展社会主义民主才能确保法律获得普遍的服从。

虽然2011年我们宣布我国已经形成一个中国特色社会主义法律体系，但现实中法治水平仍然不容乐观，一些公权力并没有被放进笼子里，于是我们今天还不得不既打“大老虎”，又要拍“小苍蝇”。事实表明，只有法律还不行，如果缺乏群众的民主参与、媒体的民主监督，就很可能仍然是“黑头”（法律）不如“红头”（政策）、“红头”（政策）不如“口头”（领导的话），法律就很难得到很好的执行。党的十八届三中全会提出，要更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。我们确信，随着社会主义民主不断发展、健全、完善，相应的，社会主义法治也必然随之发展、健全、完善。

我们强调民主对法治的基础作用，并不忽视法治对民主的保障作用，只有让民主在法治的轨道上运行，才能保障民主安全、稳定和健康地发展。但当下问题的关键是法治受制于民主，民主的水平高低决定着法治的水平高低。民主在法治的轨道上运行的前提是民主必须先上了轨，如果民主过度匮乏，就无法对权力构成实质性制约，甚至连形式制约都不存在。

十一届三中全会以来，法治得到越来越多的重视，十六大还首次在党的全国代表大会上提出坚持“依法执政”。虽然我们认识到法治对民主发展的重要作用，并努力建立法治国家，但因民主的不足而造成法治在实践中推行的困难，对执政党来说，现实中仍无法避免出现个别地方党委以文件形式违反法律的违法执政事例。这些年来执政党的执政方式法治化已取得很多成就，中共中央于2012年部署开展党内法规和规范性文件清理工作，2013年10月至2014年12月是第二阶段。但不可讳言，法治中国的突破性进展还待仰仗党内民主，特别是人民民主的进一步发展。

虽然我们的民主建设曾因缺乏法治保障而经历过严重挫折，但不能因此就暂缓发展民主，甚至以为下一步法治建设可以不需要民主的支撑作用了。用邓小平的话说：“这好像两只手，任何一只手削弱都不行”。 没有哪个国家（地区）法治能一蹴而就，更不存在 “完美的法治”。提出“千万不能法治还没有建立，就搞起民主”观点的学者，很可能是鉴于某些民主转型国家因国民行为失范而出现的动乱。的确，有的国家鉴于民主短缺的现状，试图在短时间内通过实施“全面民主”等手段来促进社会转型。但这种速成的、不成熟的“高度民主”带来巨大的冲击力，不仅快速销蚀原政治体系的合法性，而且彻底撕裂多种尖锐矛盾并存的社会，于是社会动乱就难以避免。

某些转型国家之所以出现动乱，看起来是民主泛滥而法治缺乏造成的，症结还是民主未得到良性发展。纵观这些年世界上出现动荡的国家，几乎都因民主严重短缺而无法建立起法治（虽然都有法律），统治者超越于宪法和法律之外，或具有宪法和法律赋予的特权，这种不正义的法制容易引起被统治者的不满，即使是统治集团内部的不同群体之间也很可能会因分赃不均而产生怨恨。这些不满和怨恨一旦物化为行动，就很容易超越宪法和法律的边界，从而出现政局动荡，甚至流血冲突。

解决平稳转型的根本还是靠循序渐进地发展民主，逐步建立起体现、维护公平正义的法律制度和实施这些法律制度的权威机构，使所有政治主体都依法行事，从而确保社会转型的“软着陆”。

我国也正处于由传统社会向现代社会的转型阶段，此转型也尚不具备充分的法治保障，这根源于社会主义民主的发展还没有达到较高的水平，实难以形成较高水平的社会主义法治。

在如何发展民主问题上，我们必须处理好选举民主与协商民主的关系。2007年国务院新闻办公室发布了《中国的政党制度》白皮书，第一次提出“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点”。笔者参与了该白皮书的起草工作，笔者认为，社会主义协商民主的提出从理论上丰富了我国的民主形式，也为人民政协发挥作用提供很好的理论支撑，具有较强的现实意义。现在，全国政协“双周协商座谈会”这一“参政议政”重要渠道也再次出现在公众视野中。

但遗憾的是，一些学者把两者的相结合，误为协商民主要将选举民主取而代之。其实哈贝马斯等西方学者在上世纪提出协商民主理论也仅是想以此来弥补选举民主的不足，而不是要替而代之。无论是在理论上，还是在实践中，我们都应坚持两者的结合，选举民主是协商民主的基础。这是因为，只有以选举民主为基础的协商民主，才能保证参与协商的主体不仅具有广泛的民意授权资质，而且具有真实的群体代表性，也只有通过民主程序才能保证协商各方在主体地位上的平等，这种接地气的协商民主才会具有不竭的源头活水。

全国“两会”就要召开了。60年前，新中国召开了第一次全国人民代表大会。60年后，人民代表大会制度仍还需要进一步在实践中完善，新近发生的湖南衡阳破坏选举案就是一个引人警醒的案例。面对我们的选举民主还处于初始阶段的事实，当前和今后相当长时期内，我们必须加快完善人民代表大會制度，切实确保各级人民代表大会不仅成为反映人们利益诉求的机关，而且成为维护人民权益的机关，成为人民监督其他公权力的机关。

正确处理民主与法治的关系、选举民主和协商民主的关系，才能保证社会民主发展沿着正确的战略方向前行，为社会主义法治建设提供强有力的内在支撑。