简政放权，影响几何？

覃爱玲

梳理最近几届中央政府的施政历程可以发现，每届政府开始施政后，都会进行一定的政府机构和职能调整，以便提高效率，实现自己的施政目标。

而“简政放权”这个大家都烂熟于胸的政策词汇，因其对新一届中央政府的现实重要性，在过去一年和将来一段时间内，都具有关键性作用。国务院总理李克强的《政府工作报告》在回顾2013年工作时就谈到，加快转变职能、简政放权是本届政府的“开门第一件大事”。

过去一年，中央政府的简政放权取得了一定成效，但如何在此基础上深入下去，以及地方政府如何在接过中央政府下放的职权后，不进行截留，而是以适合当地的方式依法运用，成为接下来政府职能转变的重点。

2013年全国“两会”期间，李克强总理在中外记者招待会上曾承诺，“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减1/3以上”。

据统计，一年来，国务院共分批取消和下放了416项行政审批等事项，并修订了政府核准的投资项目目录，推动工商登记制度改革。在李克强总理的政府报告中，这些措施与营改增等减税、减费手段一起，被认为给市场松了绑，为企业添了活力，减轻企业负担1500多亿元，并使得“全国新注册企业增长27.6%，民间投资比重上升到63%”。而中央國家机关“三公”经费减少35%，31个省份本级公务接待费减少26%。

放权，从对象上分，一是向社会放权，即彻底取消不合理、不合法的管制；二是向下放权，即将权力从以各部委为主体的中央政府下放到各省市地方政府。在这种自上而下推进的改革中，一般认为，作为主动者的中央政府的自我削权更为“真诚”，而下到地方一级政府，由于本身介入经济领域甚深，作为利益巨大的主体，可能通过各种方式截留。

从内容来看，一是在经济方面，针对市场进行放开；二是针对科研、教育和医疗等社会领域的放开。由于列出了非常具体的数目清单，这种“简政”方式较易在短期内看出成果。

此轮简政放权的重点显然主要集中在经济领域。在市场进入阶段，包括被称为“一块钱可注册公司”的登记制度改革，试图从监管理念上改事前审批为事中监管和事后追责。而因其与政府直接相联系，是政府直接控制经济的表现方式之一，国有企业某种程度上也可以算是“政”的一部分。过去一年，民资进入垄断行业的政策预期明显加快。

经济改革去行政化难，社会改革去行政化更难。比如十八届三中全会出台的改革方案要求大学进行去行政化改革。在全国“两会”过程中，全国政协委员、中国矿业大学副校长姜耀东说出了“中国只有一所大学，就是教育部大学，我们都是分院”这一引起广泛共鸣的话语。他认为，不去行政化，大学就没法办好，因为高校校长有级别，政府掌握了高校的人事权和财政权，高校领导只能唯上。

但是，目前在社会领域内的简政放权改革显然仍处于初步甚至尚未起步阶段。一度被寄予中国大学改革希望的南方科技大学，新上任的校党委书记出乎意料，并非来自学术界或教育界资深人士，而是来自长期与教育毫无关系的行政部门，一时舆论哗然。

官僚系统的不断自我膨胀和低效率，是现代国家治理过程中深感头疼的问题。这决定了，为使整个体制有效运作，必须进行周期性的人员机构精简和权力运行结构调整。

对政府机构的精简，或减人，或减钱，或减职能。在朱镕基担任国务院总理的时候，中央政府曾进行了大规模的人员精简。而新一届中央政府选择的是，首先对职能进行精简，并未触动人员的职位问题，但中央政府设置了底线，即“约法三章”中的“财政供养人员总量只减不增”。

还有一个细节很重要，即众所周知，负责统一管理机构编制工作的中央机构编制委员会自1988年成立以来，一直是总理担任主任，李克强这届中央政府也不例外。2013年6月，国务院明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。编制问题和审批制度改革直接捆绑在一个机构，对控制政府机构人员膨胀作用更大。

改革路径的选择和改革目标是紧密相关的。这一届政府简政放权的关注点并非放在精简本身，而是在市场经济和现代政治文化的背景下，经济上让市场起决定性作用，社会领域让民间力量发挥更大作用，站在“政府与市场关系”、“政府与社会关系”的高度，对政府进行限权，通过加大市场力量和社会力量，减小政府存在，激发市场和社会活力。

的确，中国社会目前面临的主要问题是政府对市场干涉过多，官僚系统对整个社会干涉过多，严重压制了社会活力和创造力。过去几年，政府并没有在市场经济的道路上进一步前进，而是随着经济能力的加强，加大了对经济和社会的介入。

例如，政府权力对经济的大规模介入，使得地方政府成为大规模投资主体，国有企业大步发展，这种以“政绩”而非“效率”为驱动的经济模式，导致了目前中国经济存在的最主要问题：发展粗放，大量产能过剩，高额而不透明的地方债，与土地财政相关的高房价等等。

还比如，政府在科研领域投入大量财政资金，试图建立一个“创新型国家”。结果是，大量的科研经费被滥用和浪费，中国的科研水平和转化为产业升级所需的技术创新能力，并无大的起色，而由财政分配资金的模式，却导致了更多科研机构和人员对权力的依附。

除了以上这种“高度”性的原因，简政放权还有一些很具体的原因。比如，随着经济下行，财政收入紧张，在财政丰盛年代一度占用大量社会资源的与政府相关的奢靡消费变得难以持续下去。

在与强力反腐相结合的背景下，以整治“四风”为口号的公务人员节俭活动取得了令人意外的较大成功。过去一年中，对政府工作人员行为和心理影响最大的，是由纪委系统推进的反腐败和节俭之风。社会上甚至出现了久违的“公务员要不要辞职”的小规模讨论。就是全国“两会”本身，与会议相关的各种消费也大幅降低规格。

新一届政府将简政放权作为头号改革任务，从其成效中，某种意义上也可观察执政者的改革决心和能力。

改革本身的执行力是关键问题。以数量为成效对审批权下放和取消进行考评，有一定现实性，但可能面临的一个问题是，保留下来的都是关键性的，或者将一些职能转移到行业协会等机构继續存在。另一个担心是，中央政府将权力下放到地方政府后，地方政府成为新的“审批中心”，且由于不像中央政府受到各方关注，更容易滥用权力。

李克强总理在“两会”前夕的国务院第二次廉政工作会议上就再次批评了“中梗阻”现象，直指“少数地方和部门搞上有政策、下有对策，各取所需，有利的就办，没利的就拖”。

现实中，大量的增加交易成本、容易滋生腐败的行政审批仍然存在，审批制度改革仍需要深入进行。比如，作为全国政协委员的许家印在“两会”上就表示，总理提到建立权力清单制度，清单之外的，一律不得实施审批，房地产行业的确有很多多余的审批，而且有一些是雁过拔毛的。他提议，住建部进行规范统一和全面清理，哪些是该审批的，哪些是多余的审批。有意思的是，当许家印“吐槽”的时候，住建部副部长仇保兴也在审议现场，但没有回应。

在前述廉政工作会议上，李克强提出，取消下放审批事项，不仅要看数量，还要重质量，要把那些含金量高的、管用的，真正能够激发市场活力的直接放给市场、放给企业。对那些反映多、意见大、又不利于激发市场活力的，还是要继续取消下放。在《政府工作报告》中，他提出了2014年的目标，再取消和下放行政审批事项200项以上。如果顺利完成，李克强在2013年的承诺就得到了实现。

简政放权面临的另一个重要问题是，如果真的简了政后，即使控制住总量，但财政供养人员的存量仍是庞大的，人怎么办？虽然在某些部门和地区的公务人员人手紧张，但一个普遍性的现实是，许多地方公务人员人浮于事。精简职能但不主动减人，不仅财政负担持续加大，大量的政府雇员继续存在，必然会自动增添或需要或不需要的各种政府职能，容易陷入长久以来中国控制裁减公务员和政府职能的膨胀-精简-再膨胀-再精简循环中。

因此，中央政府对改革路径的选择是比较务实的，就是从编制、审批、财政等源头上把政府的活动管住，倒逼政府内部积极变化的发生。当然，也只有从源头上管住，“财政供养人员只减不增”这样自动化解公务人员过多问题的“突围”办法，才不会在实践中落空。