中央政府的改革突围

赵义

3月5日，履新一年的总理李克强首次代表中央政府向全国人民代表大会作《政府工作报告》。当李克强做完报告回到主席台座位的时候，掌声并未停下来，总理只得重新站起来，再次向全场鞠躬致意。

这是一个很有意思的全国“两会”上互动的细节。当中国这样一个大国的总理，的确很不容易。从周恩来总理开始，人们就常常亲切地将总理称为共和国的“大管家”，反映出这个位置劳心劳力的程度。

今日第七任总理肩上的担子是无比繁重的，从推进经济体制改革、稳定经济增速、化解财政金融风险到社会治安、环境治理、社会民生等可说是荆棘遍地，积累了不少沉疴积弊，既要在不太长的时期内见到明显改变，又要着眼长远，依照国家治理现代化的要求，通过改革形成更加定型有效的制度体系。其间的抉择和拿捏功夫是一个重大考验。

李克强在《政府工作报告》中将今日之“大势”阐释为：“全球经济格局深度调整，国际竞争更趋激烈。我国支撑发展的要素条件也在发生深刻变化，深层次矛盾凸显，正处于结构调整阵痛期、增长速度换挡期，到了爬坡过坎的紧要关口，经济下行压力依然较大。”

爬坡过坎，意味着不进则退，原地踏步亦不可得。要安然度过结构调整阵痛期、增长速度换挡期，只能迎难而上，向改革要红利。因此，总理第一年的施政可称为“突围战”。这是一场从思想观念束缚和利益固化藩篱中挣脱出来的战役。“壮士断腕”、“背水一战”等形象的说法，反映的正是中央政府打好这场战役的决心。其中的关键点在于如何在短期目标和释放改革红利之间实现平衡。短期目标有当即的迫切性，但战役的结局才是最重要的。这样的态势还会持续相当一段时间，需要艰辛的努力才会足以让中国这艘巨轮“行稳致远”。

前述那个细节则说明，国家最高权力机关对国务院2013年的工作是满意的，对于国务院提出的2014年工作的原则和政策取向也是肯定的。也许，最重要的不是字面上数字体现出来的施政成绩，而是对于“突围战”打法正在形成的共识。

据统计，李克强在《政府工作报告》中77次提到“改革”这个字眼。对此，大家已不会感到多惊奇。相比而言，《政府工作报告》中两次提到的“内生动力”是个同样关键的字眼，一次是说通过改革开放增强市场活力和内生动力，一次是说增长的内生动力尚需加强。所谓经济增长速度换挡，意味着今后经济增长更多地来自内生动力。

由于国际经济政治形势的重大变化，“三驾马车”之一的出口对中国经济增速的支撑作用正下降，《政府工作报告》提出“从战略高度推动出口升级和贸易平衡发展”，2014年进出口总额预期增长7.5%左右，延续着这几年持续下降的趋势。

同时，李克强在阐述“我国发展仍处在可以大有作为的重要战略机遇期”的时候，列举的是“工业化、城镇化持续推进，区域发展回旋余地大”。这都属于内生动力的范畴。《政府工作报告》关于实现2014年经济社会发展的目标任务的3条原则和基本取向之中，第三条具体讲到，“推动发展从主要依靠要素投入向更多依靠创新驱动转变，从主要依靠传统比较优势向更多发挥综合竞争优势转换，从国际产业分工中低端向中高端提升，从城乡区域不平衡向均衡协调迈进。”创新驱动、综合竞争优势、中高端产业、城乡均衡等，都有赖于内生增长动力的成长，有赖于以经济体制改革牵引的全面深化改革对市场活力和内生动力的释放。

我们可以用体制机制原因带来的交易成本对内生动力作简要分析。比如，多年外贸的巨大增长固然是借助了入世的东风，其实这样发展路径的选择也与其交易成本较低有关。一般来说，国内企业只要发挥出比较优势，把生产和劳动力组织好了，选择进入的国外经销商体系对头，物流成本相对来说不是大问题。而同样的行业做国内市场呢，就要面对较高的交易成本。就像此次《政府工作报告》提出的那样，需要政府积极“清除妨碍全国统一市场的各种关卡”。同理，国内一些行业在发展中习惯了对国外和同行的抄袭，创新实际上得不到产权保护，谈创新驱动也就差不多等同于空中楼阁了。

经济学家黄亚生早在2002的《改革时期的外国直接投资》一书之中，就从“外资依赖症”这个角度分析了国内对外开放有余、对内开放不足的问题。国内钟情于外资，对国有企业来说，最终倒主要不是学习管理和引进技术，而是获取了投资收益；对民营企业来说，由于金融方面的排斥，与外资合作乃至让对方控股实际上是为了获取早期的发展基金。

十多年过去了，问题的形式肯定发生了变化（比如风险极高的地下金融的兴起），但本质还是依旧有效的。总理在《政府工作报告》中给金融形象定了位：“让金融成为一池活水，更好地浇灌小微企业、‘三农’等实体经济之树。”但现在真正让国有大银行坐卧不安的，不是政府对于金融要服务于实体经济的三令五申，而是中央政府已经明确要促进其健康发展的互联网金融带来的冲击。

从这些简要分析可见，内生动力的成长体现的是大格局的变化，绝非细枝末节的修修补补，的确需要中央政府打好改革的“突围战”。

追求内生动力，在《政府工作报告》的总结中最关键之处是如何设定2014年经济增速这个相对短期的目标。和以前的《政府工作报告》一样，李克强专门解释了为什么要把2014年经济增速设定为7.5%左右（“左右”的提法本身也包含了弹性）。归纳起来，理由是两个，一个是执政基本方略層面的，也就是发展仍是解决我国所有问题的关键，还是要扭住经济建设这个中心不能动摇，因此要有合理的经济增长速度；一个是满足就业方面的，“既要满足城镇新增就业的需要，又要为农村转移劳动力进城务工留出空间”。

近些年来，当人们讲到要转变发展方式的时候，常常说要容忍经济增长速度的一定下降。习近平总书记也曾说过，经济增速的下降有主动控制的因素在起作用，再快一点非不能也，是不为也。此次全国“两会”之前，社会各界对政府会设定怎样的经济增速很关注，某种意义上看成是改革的风向标。其中的具体道理在哪呢？

通过此次《政府工作报告》的一些具体思路，道理的基本逻辑链条更加清晰了：在内生增长动力不足的情况下，以当前的体制条件，如果中央政府过分追求经济增速，会更刺激地方政府展开GDP竞赛，继续固化政府主导投资的发展模式。所谓主导不一定就是政府直接投资，而是政府利用优惠政策、补贴生产等办法扭曲了市场主体的行为。一些所谓新兴产业迅速出现的产能过剩及企业破产现象，就是一个明显教训。

与之相关的就是这些年人们常说的“宏观好过，微观不好过”现象，经济增速和GDP总量是有了，但微观主体的竞争力没有提升，其生存状况在产能过剩下更艰难。有研究者也指出，过去较高的GDP增速所需要的贷款增速没有现在较低的GDP增速所需要的贷款增速来得快，是因为今天很多行业过剩，投资效率在下降。此外，一些高耗能产业还会继续加深我国环境上的危机。

而就业是最大的民生。有一个基本的逻辑链条也是很清晰的，即从道理上讲，一方面我国GDP继续增长基数比以前更大了，另一方面我国适龄劳动力人口是开始下降的（按照国家卫生计生委的说法，一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子政策的理由之一就是保持合理的劳动力规模），国家统计局在第六次人口普查时曾指出，从2013年以后，我国适龄的劳动人口会逐步下降，2013到2020年是缓慢下降的阶段。那么，从就业方面看，容忍一定经济速度的下降也是有空间的。

2014年经济增速设定为7.5%左右，用李克强的话说，是“认真比较、反复权衡”的结果。这个比较和权衡的过程，我们难以掌握完整的内容，涉及方方面面，但以《南风窗》记者的观察，很重要的一个方面就是不能拖改革的后腿。中央政府的态度，总理说得非常明确：“只要经济在合理区间运行，就集中精力抓住转方式调结构不放松，保持宏观政策基本取向不动摇，以增强市场信心、稳定社会预期。”换句话说，经济增长率不能滑出下限是个底线，但守住底线不是目的，只是新一届中央领导集体对于改革前提已经达成的共识。

那么，设定7.5%这样的经济增速到底是有利于还是不利于全面深化改革？这个问题其实可以换个问法，即在设定了这样的增速前提下，怎么做才是更有利于改革的？即使同样一个政策，不同的施政方式，会带来截然不同的效果。这正是已经打上“克强经济学”深刻烙印的新一届中央政府可以大有作为之所在。

李克强在回顾2013年政府工作时，特别谈到了2013年上半年中国经济“硬着陆”的可能性，并强调了当时坚持的“三个不”：不采取短期刺激措施，不扩大赤字，不超发货币。通过增加有效供给，释放潜在需求，“让市场吃了‘定心丸’，成为经济稳中向好的关键一招” 。从2014年工作部署看，这“三个不”得到了延续。

如何实现2014年的经济增长目标？投资依然是关键，那么怎么避免再走“老路”？根据《政府工作报告》，2014年中央预算内投资拟增加到4576亿元，重点投向保障性安居工程、农业、重大水利、中西部铁路、节能环保、社会事业等领域，而“对产能严重过剩的行业，强化环保、能耗、技术等标准，清理各种优惠政策，消化一批存量，严控新上增量”。《政府工作报告》对此提出了更细化的目标，“真正做到压下来，决不再反弹”，这些目标势必也会分解到各级政府头上。

而《政府工作报告》把改革列为2014年的首要任务，改革的头一条就是简政放权这场政府的自我革命。这场自我革命实际上至少包括两点，一点是给市场和社会松绑，激发出民间资本投资和人们创业的积极性；一点是财政部部长楼继伟3月6日对记者说的“保证做到资源是由市场决定配置，而不是各种区域性的优惠来配置”，其中就包括2014年“中央统一规定，地方自行清理自己出台的税收优惠政策”。

对于后一点，习近平总书记在参加上海代表团审议时对上海自贸区试验专门提出要求，自贸区建设要建成制度创新的高地，可复制可推广，而不是政策洼地，要种苗圃而不是做盆景。他还以和一个代表开玩笑的方式肯定了上海市政府“瘦身明显”。

根据《政府工作报告》的总结，2013年政府的自我革命初步释放出了促进经济增长的活力。因此，对于2014年GDP、就业、物价这3个关键经济指标，楼继伟在记者招待会上就颇有底气地直言，服务业GDP占比已超制造业，2014年“营改增”的深化会让服务业有更大发展，进一步发挥其大量吸納就业人口的优势，而货币政策只要守得住，物价也不会上去。“GDP的增长是在7.5%左边还是右边，左边多少、右边多少，并不是特别重要，重要是就业，我们的指标已经是个综合的指标了。”

从以上可见，中央政府的改革“突围战”已经初见成效，尤其是通过一年的施政实践，逐步形成了经济增长不滑出下限和持续深化改革的平衡。2014年的政府工作还会继续帮助我们验证这一点的有效性。因此，2014年将是中央政府改革“突围战”的关键一年。