农产品质量安全源头监管的国际经验及其启示

王爱兰++蔡玉胜

摘要：农产品质量安全源头监管是食品安全监管和风险防控的关键环节，也是保证食品安全的重要措施。在总结分析国外农产品质量安全源头监管主要经验的基础上，从改革和完善农产品质量安全监管体制、建立完善协调的法律法规体系、建立和完善农产品残留监控体系、推进农产品认证的发展和监管、实行严格的监管制度和保障措施以及加强农产品源头风险分析和防控等方面对我国加强农产品质量安全源头监管提出对策建议。

关键词：农产品；质量安全；国际经验；启示

中图分类号：F304.3 文献标识码：A 文章编号：1003—1502（2014）02—0063—05

一、引言

农产品安全包括数量安全和质量安全两大类型。本文讨论的是农产品质量安全。按照法律对农产品概念的表述，农产品指来源于农业的植物、动物、微生物及其产品，释义上的解释，是指农业生产活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然形态和化学性质的产品。农产品既是直接的消费品，也是加工食品的原材料。因此，农产品质量安全源头监管是食品安全监管和风险防控的关键环节，也是保证食品安全的重要措施。农产品质量安全源头监管主要指国家和地方食品安全监管部门通过采取一系列措施对农业种植环境和养殖卫生防疫环境及其风险进行监管和防控的过程。主要内容包括：农产品产地环境的监管和保护、农业养殖业卫生、防疫环境监管和保护以及农产品质量安全风险分析和防控等。

随着世界各国对食品安全问题认识的不断深化，食品安全监管问题已成为学术研究和政策研究的重要领域。WHO（世界卫生组织）提出了“全球食品安全战略草案”。农产品质量安全源头监管已被列为食品安全监管研究的重要内容之一。西方发达国家对该领域的研究和认识普遍早于发展中国家并积累了大量研究成果。…从食品安全监管发展的实践看，国外许多国家高度重视农产品质量安全源头监管，实行“从农田到餐桌”的全过程监管模式，并积累了丰富的经验。如美国环境保护署（EPA）和农业部动植物检疫局等部门专门负责农产品产地环境安全、动植物生命健康和安全，并使其免受有害物质和生物的侵害，保护公众和环境健康；法国为保护农产品产地环境安全，积极推广有机农业和生态农业；丹麦于2001年8月颁布的《环境保护法》主要内容包括保护土地和地下水，限制污染活动和行为，实施废弃物规范管理，推行清洁循环生产技术；日本环境省的职责之一是负责研究注册农药使用后对土地质量环境的影响；韩国积极倡导亲环境农业的发展，保障农产品质量安全。总之，国外许多国家针对农产品质量安全源头监管制定和实施了一系列政策措施，取得了较好的效果。总结和借鉴其经验对我国加强农产品质量安全源头监管及其风险防控具有重要的理论和现实意义。

二、国外农产品质量安全源头监管的主要经验

1.设立职责明确的专门监管机构。食品安全监管机构是实行食品安全监管的组织基础。一些国家对农产品质量安全源头监管设置了专门的机构。例如，美国环境保护署（EPA），主要负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规，下设9个处，主要涉及农药生产企业登记、新农药审核注册、农药残留限量标准的制定等；美国农业部动植物检疫局（USDA/APHIS）主要职能是开展动植物疫病的诊断、防治、控制以及对新发生疫病的检测等工作，保护美国动植物的生命健康及其食品质量安全。

丹麦实行“从农田到餐桌”全过程农产品食品安全监管体制，主要监管部门是食品、农业和渔业部。该部下设的兽医食品局主要负责确保农产品和食品“从农田到餐桌”全过程卫生安全。包括制定有关农产品和食品的市场准入条件并使食品安全；有机食品的质量及控制结果的发布；消灭畜禽疾病与传染病、保护动物福利和规范动物药品使用等。荷兰食品安全主要监管部门是农业部，其下属的环境、质量和卫生局主要负责动植物健康、环境、农业生产以及动植物源饲料监管和政策制定等。荷兰农药授权委员会是一个独立的管理机构，主要职责是授权农药和杀虫剂的使用等。

日本的食品安全管理涉及农业、卫生、环境和商业等部门，但主要以厚生劳动省和农林水产省为主要管理部门。2003年7月成立了食品安全委员会，统一协调食品安全监管工作。环境省负责研究注册农药使用和水资源对农业环境的影响。

2制定和完善农产品源头监管的法律法规。目前，美国涉及食品安全的联邦法规有三十多部。其中涉及农产品产地环境安全的有《食品质量保护法》（FQ-PA）、《联邦食品、药品和化妆品法》（FFDC A1等综合法规和《联邦杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》（FIFRA）、《植物保护法》等专项法规，主要目的是制定农药、环境污染物残留限量标准及安全使用方法，并对农药和食品中的农药残留进行调整和管理。涉及养殖业卫生、防疫环境的法律法规主要是《联邦肉类检查法》，内容包括猪、牛、羊、马等牲畜肉类的安全、卫生和正确标示；《禽类产品检查法》，内容包括家禽（鸡、鸭、鹅、火鸡、珍珠鸡等）产品的安全、卫生和正确标示；《蛋类产品检查法》，内容包括蛋类及加工产品的安全、卫生和正确标示。

欧盟1991年实施的EEC 2092/91农产品有机生产法令，统一规定了有机农产品（食品）的生产、加工、标签和监督。法国在1960年颁布的《农业指导法》，对农产品质量安全标签制度作出了明确规定。1998年修订的《消费法》和1999年发布的《农村法》对农产品生产每一环节的监管目标和内容作了严格的规定。德国的《食品法》，包括植物保护、动物健康、善待动物的饲养方法以及各种卫生及兽医条款等。此外，还制定了《联邦自然保护法》等。2002年以来，通过了《有机标志法》、《有机标志条例》和《生态食品标识法规》，在法律上对生态农业和生态农产食品的发展作出明确规定。同丹麦2001年8月颁布的《环境保护法》，目的是限制对农产品产地环境的污染和破坏，保护自然与环境。1991年6月通过《动物保护法》，1994年12月通过《屠宰法》，主要规定了养殖动物的卫生条件、饲养方式、运输要求、屠宰方法和程序等。

目前，日本有关农产品产地环境监管的法规主要包括《食品安全基本法》、《农药管理法》和《植物防疫法》等。《食品安全基本法》规定了不同农产品农药残留标准的制定和使用方法的管理等。《农药管理法》主要规定所有农药（包括进口的）在日本使用或销售前，必须依据该法进行登记注册，在农药注册之前农林水产省就农药的理化和作用等进行充分研究，以确保登记注册的合理。《植物防疫法》适用于进口植物检疫，保障食品产地环境安全。养殖卫生与防疫环境监管法律包括《家禽传染病预防法》、《屠宰法》和《家禽屠宰商业控制和家禽检查法》等。韩国政府颁布的《亲环境农业培育法》，其中对亲环境农产品的财政支持、政府职能以及违法处罚等都作了明确规定。

3.建立有害物质残留监控体系和实施监控计划。美国农药残留监控体系由农业经济研究局、兽药中心和环境保护署共同组织完成。在对农产品中有害物质残留监控方面，美国有两个强制实行的国家残留监控计划，分别是农业部下属的食品安全监督管理服务局（FSIS）的“国家残留计划”（FSIS National ResidueProgram，简称NRP）和食品药品管理局（FDA）的“农药残留监控计划”（FDA Pesticide Program Residue Moni—toring，简称PPRM）。NRP计划实施始于1976年，为年度计划，监管对象为国内生产和进口的肉、禽和蛋制品中的农药、兽药、环境污染物残留。目标是：监督不合格动物的屠宰和禽蛋制品的生产，获得化学残留物的风险评估、风险管理和风险交流的支持数据等。PPRM计划从1987年开始实施，其计划制定和组织实施的部门为FDA，监督对象是国内和进口农产品和饲料中的农药残留，监控的农产品主要是谷物及制品、蔬菜、水果、带壳的禽蛋、奶制品、水产品及其他非FSIS监管的农产品。

4 强化有机农业认证的监管。通过立法推进农产品认证发展，是国外发达国家加强农产品安全监管的重要手段之一。农产品认证经历了种子认证、产品认证、体系认证等不同阶段，例如，20世纪70年代有机食品认证在英国、德国、日本、澳大利亚等国家相继推广，80年代后期，美国、欧盟、日本、澳大利亚等国家和地区纷纷推行政府官方标识标志认证。目前，法国农产食品的官方认证主要有生态农业认证、红色标签认证、产品合格证认证和原产地冠名认证四种产品认证形式。进入21世纪，随着农产品种类的增多和监管风险的加大，以预防为主，全程控制为目的的体系认证在食品安全监管中起到积极作用。与农产品质量监管直接相关的是良好农业规范（GAP）和田间食品安全体系（On—Farm）等生产管理和控制体系及相应的体系认证。目前，欧洲良好农业规范（简称EurepGAP）在欧盟各国广泛推广，为保障农产品质量安全起到重要作用。 5.实行严格的监管制度和保障措施。一是建立产品可追溯和召回制度。从20世纪90年代，许多国家和地区开始应用可追溯系统进行农产品质量安全监管。如美国国内行业协会和企业建立了资源性可追溯系统。欧盟于1997年开始建立和应用食品可追溯系统，并把农产品可追溯制度纳入法律框架之中。2002年1月欧盟颁布了178/2002号法令，规定每一个农产品企业必须对其生产、加工和销售过程中所使用的原料、辅料及相关材料提供保证措施和数据，确保其安全性和可追溯性。二是实行严格的市场准人制度。以欧盟农产品安全限量指标为例，截至2004年12月底，欧盟动植物产品的安全限量涉及199种农、兽药，其规定的安全限量值多达30240个，包括20个植物品种，150个产品和19964个农药限量以及7个动物产品种类，23个产品和2276个农、兽药限量。三是实行严格的检验检测制度。以德国牛奶业为例，1890年，德国就专门成立了牛奶检测协会。目前，牛奶场每月进行4次检验，一旦发现数值不达标，将严厉惩罚。

6 加强农产品质量安全风险分析和防控。一是以国际食品安全风险分析准则为基础，制定法规形式的风险评估标准和方法。如欧盟2002年颁布了EC 178/2002法规，重点强调风险评估在食品安全立法中的法律地位。二是建立有效的风险分析制度。发达国家及地区遵循国际食品安全监管趋势发展的要求，普遍建立了有效的风险分析制度，并制定了风险分析运作程序，包括风险评估数据的来源、风险管理和交流的方式以及风险评估步骤的执行机构和程序都有明确详细的规定。三是加强风险评估和防控技术的研究。美国的《食品质量保护法》中对风险评估技术的发展提出新要求，为满足这一要求，美国环境保护署（EPR）协同其他地方政府、研究机构和大学、实验室以及技术开发公一J做了大量研讨，与残留限量再评估委员会fTRAC）一起积极开展食品安全风险评估和防控技术的研究。

三、国际经验对我国的启示

1 改革和完善农产品质量安全监管体制。据有关部门调查，目前我国农产品质量安全监管存在“上热、下冷”现象，“上热”指国家监管部门高度重视，农业部成立了农产品质量安全监管局，定期开展专项整治，督促各地推进农产品质量安全监管。“下冷”指对农产品质量安全直接实行监管的县和县以下政府及其相关部门不够重视，从而导致农产品质量安全源头监管不到位，监管措施难以落实。因此，建议将农产品质量安全监管的重心和重点下移到县一级，并通过立法的形式，明确县级监管部门对农产品质量安全监管的地位和职责。同时，要改革和完善现行的监管体制，将行业管理、监督和执法部门的职责分开，使其各负其责，各司其职；要建立各种奖惩制度和开展农产品质量安全示范县建设等，把农产品质量安全监管和风险防控措施落到实处。

2.建立完善协调的法律法规体系。目前，我国已制定了一些农产品质量安全监管的法律法规，但大多都包含在综合性法规中，而有关农产品质量安全监管的专项法律法规明显缺位，特别是针对农产品产地环境保护、养殖卫生、防疫环境监管、农产品质量安全风险防控、技术监管以及与农产品产品认证、体系认证和标准化推广等相配套的法律法规不健全，从而进一步加大了监管的难度。因此，应依据我国目前农产品质量安全源头监管的需要，在有序开展农产品产地环境和养殖环境安全普查工作和风险分析的基础上，制定与我国《食品安全法》、《农产品质量安全法》和《环境保护法》等综合性法规相配套的农产品产地环境管理、农业投入品管理、肉类产品管理、禽类产品管理以及农产品质量安全风险分析和防控等方面的专项法规，为农产品质量安全源头监管提供法律依据，同时，加强相关技术法规体系建设，逐步建立起完善协调的法律法规体系。

3.建立和完善农产品残留监控体系。建立例行农产品残留监控体系，加强农产品质量安全源头管理，是国外加强食品安全管理的重要经验之一。与发达国家比较，我国农产品残留监控工作启动较晚，并存在一些问题，如农产品残留监控缺乏法律依据，缺乏长效工作机制，限于经费不足，监控的覆盖面狭窄等。因此，我国应加快建立和完善农产品残留监控体系，建立和健全农产品质量安全例行监控制度，并将其纳入国家相关法律法规之中；同时，通过设立国家和地方政府财政专项基金的方式，加大例行监控工作的经费投入，支持农产品残留监控体系的建设；建立信息定期公布制度和发布平台，充分发挥其作用，使保证农产品质量安全成为生产者和管理者的自觉行动。

4.推进农产品认证的发展和监管。积极推行农产品认证，是我国现阶段加强农产品质量安全监管的现实要求。因此，应在我国农业不同区域积极推进符合国际标准、规范化运作的农产品认证，特别要通过法律法规的形式，制定农产品认证和农产品质量安全标识标志管理办法，完善农产品产地认证、产品认证、标识管理、执法监督等各个环节的程序文件和技术规范等。同时，立足我国国情，在充分开展风险分析的基础上，加强政策引导和资金支持，在农业规模化、产业化和组织化发展程度相对较高的地区，制定和推进操作性强并与国际接轨的良好农业规范（GAP）和田间食品安全体系（On-Farm）等生产管理体系及其体系认证，充分发挥农产品认证在食品安全监管中的作用。

5.实行严格的监管制度和惩治措施。一是实行严格的农产品检验检测制度和执行标准。按照农产品检验检测的国际标准，通过立法的形式，确定和执行我国各类农产品检验检测标准；同时，在加强与国外检测机构交流与合作的基础上，学习和吸收国外先进检测技术、管理经验和理念，加强农产品检测技术的研究，提高农产品检验检测技术能力。二是实行严格的市场准人制度。主要是对无产品认证和标示的农产品要通过加强市场准入标准制定及其制度的执行，限制这类农产品进入市场，加强对农产品流通环节的监管。三是建立和实行产品可追溯和召回制度。要在研究和分析我国农产品生产状况和特点，积极开展农产品地理标志保护和规范农产品认证和标签标示的基础上，建立和实行农产品可追溯和召回制度，强化农业生产者责任。同时，通过制定相关法律和严格执法，对被追溯和召回的农产品的生产者实行严格惩罚。

6 加强农产品质量安全风险分析和防控。一是加强制度创新。尽快制定《农产品质量安全风险评估管理办法》，明确农产品质量安全风险评估的目的、机构和职责，规定相应的程序和要求等，使农产品质量安全风险评估工作有章可循。二是加快机构建设。在农产品质量安全监管部门中设立专门的风险管理和预警机构。其职责是对农业种植和养殖生产过程中的风险进行综合分析、评价、管理和防控。三是加强风险分析和评估技术的研究。其中主要是形成有效解决风险分析评估技术研发的管理平台，培育专业技术人才，实现资源和智力共享；确定我国农产品安全风险评估和防控的优先领域和发展重点，制定发展规划，开展一系列具体的风险评估技术探索和研究等，提高农产品安全风险管理水平。四是建立和完善农产品风险交流预警机制。主要是开发建设农产品质量安全风险信息集成系统和综合监测信息网，实现实时动态监测和及时预警；以风险评估结果为基础，制定科学的风险管理政策和防控措施；倡导公众的广泛参与，通过法律赋予公众农产品质量安全信息知情权、诉讼参与权等，引导公众参与农产品质量安全风险管理和监督。

参考文献：

[1]王兆华，雷家苏.主要发达国家食品安全监管体系研究lJl.中国软科学，2004，（7）：19—24.

责任编辑：翟秭