生态保护红线的划定与监管

在过去的30年里，我国经历了经济的蓬勃发展，人口的快速增长和城市化的高速推进，这些变化不仅深刻改变了我国的经济社会结构，同时也给生态环境带来了巨大压力。

当前，我国经济建设与生态环境矛盾凸显，部分地区生态损害严重，生态系统功能退化，生态环境比较脆弱，自然灾害多发，人居环境安全面临威胁。2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发[2011]35号）明确指出，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。“生态红线”一词首次出现在国家重要文件中，上升为国家生态保护战略的重点任务。2013年，习近平主席在中共中央政治局第六次集体学习时再次强调，要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念。党的十八届三中全会将划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理机制的重要手段。可见，在党中央和国务院的高度重视下，生态保护红线已经上升为国家战略和一项长期的生态保护制度。

高吉喜，环境保护部南京环境科学研究所所长，致公党中央环境与发展工作委员会副主任，全国政协委员。长期从事生态环境科学研究。

生态保护红线的概念与功能

生态保护红线的概念是以“红线”为基础，在区域性生态规划、管理和科学研究过程中逐渐产生和发展，并得到多方面肯定，从而上升成为国家战略的。

生态保护红线的早期雏形是红线控制区，如早在2000年，浙江省安吉县生态规划就采用了红线控制区的概念。2005年，《珠江三角洲环境保护规划纲要(2004～2020年）》，将自然保护区的核心区和重点水源涵养区等区域划为红线，实行严格保护；《深圳市基本生态控制线管理规定》提出了基本生态控制线，即一级水源保护区、风景名胜区和自然保护区等。2007年，昆明市在进行土地利用总体规划编修中，把生态系统敏感或具有最关键生态功能的区域，划为生态红线区。

在科学研究领域，近年来生态保护红线的概念主要以“生态红线区”出现，如符娜和李晓兵提出生态红线区是指对于区域生态系统比较脆弱或具有重要的生态功能，必须实施全面保护的区域；刘雪华等认为，生态红线区是为保障区域生态安全必须加以严格管理和维护的区域；左志莉认为，生态红线区是在保持区域生态平衡，确保区域生态安全方面具有重要作用，必须严格保护的区域。

根据国务院文件要求，结合生态保护红线提出的时代背景，将生态保护红线定义为：对于维护自然生态系统服务持续稳定发挥，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态环境敏感区、脆弱区等区域划定的必须实行严格保护的国土空间。

国务院提出生态红线划定的主体对象是重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区，划定的主要目的是保护对人类持续繁衍发展及我国经济社会可持续发展具有重要作用的自然生态系统。

生态保护红线划定原则

生态保护红线在划定过程中应遵循以下原则：

重要性原则。生态保护红线是国家和区域生态安全的底线，以保护具有重要生态功能或生态敏感、脆弱的生态系统，对于改善生态环境质量、减缓自然灾害、支撑经济社会发展的作用举足轻重。

综合性原则。生态保护红线划定是一项系统工程，应在不同区域范围内，根据生态保护对象的功能与类型分别划定，通过叠加分析综合形成国家或区域生态保护红线。

等级性原则。根据生态保护的重要性及监管需求，生态保护红线实行分级划定。国家层面划定并监管国家级生态红线，各地应划定地方级生态红线。

协调性原则。生态保护红线划定应与已有区（规）划以及各类生态保护地边界相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，预留适当的发展空间和环境容量空间，合理确定生态保护红线的面积规模。

可操作性原则。在国家层面自上而下进行理论划分的基础之上，自下而上结合地方实际确定边界，使生态保护红线落到实地，确保生态保护红线划定兼具科学性与操作性。

生态保护红线的类型及划定方法

根据生态保护红线的概念及功能，将其划分为重要生态功能区保护红线、生态脆弱/敏感区保护红线和生物多样性保育区红线三大类型。

（1）重要生态功能区保护红线

重要生态功能区是生态系统十分重要、关系全国或较大范围区域生态安全、以提供生态系统服务为主的国土空间。重要生态功能区保护红线划定的目的是保障经济社会发展所需的基本生态服务供给，在国家层面上确定发挥重要生态服务功能的关键区域，包括《全国生态功能区划》中的国家重要生态功能区和《全国主体功能区规划》中的国家重点生态功能区。其中，国家重要生态功能区包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5类共50个，国家重点生态功能区包括水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等4类共25个。

（2）生态敏感区、脆弱区保护红线

生态敏感区、脆弱区是指生态系统结构稳定性较差，容易受到外界的干扰发生退化演替，对环境变化反应相对敏感，且系统自我修复能力较弱，自然恢复时间较长的生态区域。生态敏感区、脆弱区保护红线需要从构建国家生态屏障格局的角度出发，选取红线划定的重点区域。在国家层面上，我国生态敏感区、脆弱区主要包括《全国生态功能区划》中的生态敏感性地区和《全国生态脆弱区保护规划纲要》中的生态脆弱区。此外，海洋生态敏感区、脆弱区包括生物多样性丰富的海域、重点保护海岛以及对潮汐、风暴潮等灾害影响反应敏感，生态系统稳定性差的海岸带区域。

生态敏感区、脆弱区红线划定，首先基于区域生态环境问题，识别生态敏感性主要特征，选取敏感性指标建立生态敏感性评价指标体系与评价方法，在体现区域差异性的基础上确定敏感性评价标准，并对区域生态敏感性进行等级划分。通过生态敏感性评价明确其空间分布状况，将敏感性等级高、易受人为扰动的区域划定为生态红线。

（3）生物多样性保育区红线

生物多样性保育区是指对于维护生物多样性、保持生态平衡具有重要作用的生物资源集中分布区。生物多样性保育区主要包括关键动植物物种以及生物资源丰富的重要生态系统。关键物种指珍稀濒危，或具有区域特有性、代表性和重要资源价值，并对生态系统有重大影响的物种；重要生态系统指在特定地理环境下对于维护我国生态系统多样性和生态功能完整性具有重要意义的珍稀濒危、受保护或具有不可替代性、区域特有性的生物群落及其生境。

生物多样性保育区红线划定，首先根据濒危性、特有性及重要性评价结果，确定生物多样性保护的关键对象。通过濒危性评价分析环境变化和人类活动胁迫下物种或生态系统丧失的风险高低；通过特有性评价反映物种或生态系统在一定地域范围和生物气候条件下形成的代表性；通过重要性评价判定物种或生态系统的资源价值及所发挥生态功能的重要程度。然后，收集遴选关键物种和生态系统的分布信息，确定其准确分布范围及当前保护空缺，以维护物种和生态系统存活的最小面积为原则，最终划定生物多样性保育红线。

生态保护红线监管对策建议

（1）提高对生态保护红线的认识

解决生态保护红线划定中存在的问题，首先要提高对生态保护红线的认识。很多地方政府担忧划定的生态红线区域限制了地方经济发展，而实际上地方政府在生态保护红线划定与监管发挥着至关重要的作用和地位。因此，应加大宣传推广力度，提升政府、企业、公众对生态保护红线作用及其划定意义的认知水平，一旦认识到其重要性和紧迫性，地方政府就会成为推行生态保护红线制度实施的强大动力。

（2）统筹协调生态保护红线划定工作

生态保护红线划定工作面广量大，涉及国土、水利、农林、海洋等多个部门，必须要统筹国家和地方的关系，协调各部门的关系。因此，应把生态保护红线划定工作进一步上升组织实施层面，整合各部门和地方政府的力量，组织一支专业队伍，选取典型地区开展试点工作，积累经验，扎实推进生态保护红线的划定与落地工作，促进建立生态保护红线长效管理机制。

（3）建立生态保护红线监测预警机制

为实现生态保护红线的动态管理，保障生态保护红线三大功能持续稳定发挥，应建立科研为先导、政府为主导、各部门齐抓共管的监测预警机制，搭建国家生态保护红线天地一体化监管平台。综合评估现有监测站点的监测能力，整合现有生态监测技术方法与生态监测资源，全面构建我国生态保护红线监测网络体系。在开展生态保护红线监测基础上，建立生态保护红线生态评估与预警技术与方法，逐渐形成国土生态安全监测与预警、决策与技术支持一体化的，具有充分技术、人力和物力保障的，兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系，充分保障我国的国土生态安全。

（4）尽快出台生态红线监管对策

综合考虑各类保护区现有管理政策及生态保护红线的管控要求，加快研究不同区域、不同类型生态保护红线监管的配套法律法规、管理政策，制定与生态保护红线相适宜的差异性管理制度，建立科学的分类分区管控机制，提出切实保护生态红线的对策措施；要逐步建立生态红线保护考核评价体系，树立生态政绩观，将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系；建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。

总之，生态保护红线的划定是推进生态文明建设的重要举措，是优化国土空间开发格局的根本，是我国生态环境保护制度的重要创新。