开发区土地节约集约利用面临的问题及对策——以福建省莆田市涵江区为例

方文贵



开发区土地节约集约利用面临的问题及对策——以福建省莆田市涵江区为例

方文贵

莆田市国土资源局涵江分局

开发区土地承载力较高,是辖区工业发展和土地开发利用的集中区域，在促进区域经济发展、产业结构转型升级和高科技产业基地建设中发挥示范、辐射及带动作用。开发区土地集约利用对于解决区域内土地资源紧张、促进开发区土地高效利用及国土资源土地利用管理水平具有重要意义。该文以笔者工作所在辖区为例，通过调查研究区域内开发区土地利用情况，分析其节约集约利用面临的问题，并提出如何提高开发区土地节约集约利用的对策和建议。

开发区土地 节约集约利用 对策

随着工业化和城镇化的发展，辖区内可利用土地资源日益紧张，经济发展用地需求和土地资源的有限性矛盾加剧。作为地区经济发展的重要载体，开发区是工业发展土地利用的重点集中区域。但近年来，区域内开发区出现了土地开发程度不高、土地供应结构不合理及土地利用强度较低等问题，本文旨在通过摸清辖区内开发区土地利用现状，分析其存在问题及根源，并提出提高开发区土地节约集约利用的对策及建议。

1 辖区内开发区土地利用现状

本文研究辖区内有13个乡镇（街道办、管委会），依法设立的国家级工业园区1个、区级工业园区2个（均位于国家级开发区辐射扩展区内）。工业园区已初步形成了以生产液晶显示器、新型电子元器件、通讯终端为主的电子信息，以生产数控机床、机械零配件为主的机械以及鞋革服饰等三大产业为主导的产业聚集区。截至2013年底，入驻企业方面，开发区已入驻企业243家，其中：已建成投产的企业有231家（属高新技术企业16家），正在建设的企业有12家；用地供应方面，开发区内除管委会、医院、学校、变电站及安置区等公共设施用地外，园区规划工业及仓储用地总面积358.31公顷，其中已入驻的243家企业供应土地面积307.21公顷（含16家高新技术企业用地面积31.62公顷，占已供应总用地的10.29%），尚未供地面积51.10公顷；开发程度方面，开发区地上总建筑面积267.27万平方米，建筑基底面积94.16万平方米，工业用地综合容积率和建筑密度分别为0.87和30.65%；用地效益方面，产业园区累计完成固定资产投资562000万元，实现工业产值1342200万元，工业用地固定资产投入强度为1829万元/公顷，工业用地产出强度为4369万元/公顷（其中，16家高新技术企业用地产出强度为7809万元/公顷）；在品牌建设上，园区内半数规模以上企业拥有自有品牌，其中全国驰名商标2个，中国名牌、省名牌共19个；闲置土地方面，未按国有土地出让合同约定的动工期限或建设条件开发并造成闲置土地的企业6家，闲置土地面积21.67公顷,占开发区已供工业及仓储用地总面积的7.05%。

2 开发区土地利用存在的问题

2.1部分项目土地开发利用程度不高。主要表现在：一是用地容积率较低，有的还不足0.8；二是在项目招商引资过程中，由于放宽项目准入门槛，部分劳动密集型及高新技术含量低的项目获准进入园区，投资强度及产出强度较低，造成土地集约利用度不高；三是部分企业非生产的办公及生活服务性建筑超过现行政策规定的比例，或绿化面积偏大，造成土地生产性利用效率低下；四是部分企业在取得土地后，改变原开发用途或将土地出租给他人另作用途使用，造成实际投资产出与规定的指标不符，如：投资强度高的机械、电子等产业变更为投资强度低的食品、轻工等产业，其土地利用整体效应变低。

2.2高新技术项目少，带动土地节约集约利用作用不突出从开发区土地利用现状分析可知，高新技术企业工业用地产出强度是开发区平均值的1.79倍，可见高新技术项目在土地利用效率方面具有明显的优势。但目前开发区高新技术项目相对较少，大部分企业产品科技含量及附加值低，且高新技术项目与一般项目产业关联度不高，高新技术项目对开发区的辐射和带动作用不明显。在考虑引进更多的高新技术项目的同时，也引申了另一个更深层次的问题，开发区一般项目引进和总体布局应充分考虑与现有或拟建高新技术项目的相关上、下游产业的关联性，以促进开发区产业集聚度的整体提升，这是当前开发区突破用地效益发展瓶颈面临的主要问题之一。

2.3 存在土地闲置现象。开发区内少数企业因自身原因，不按国有土地出让合同约定的动工期限、规划条件建设或一直未动工建设，造成土地资源浪费，甚至构成闲置用地。在区域内土地资源日益紧张的形势下，闲置土地不但挤占有限的建设用地指标，而且造成违法违规的负面影响。如何盘活开发区内闲置土地并实现项目二次嫁接，从而缓解区域内土地资源紧张并有效提升土地节约集约利用水平，是开发区应着重解决的重大问题。

2.4 土地利用监管机制不完善。在土地利用管理方面，存在“重审批、轻监管”现象，在项目用地批后监管环节措施不力、效果不佳，出现了用地审批管理与土地开发利用管理脱节现象。如：未全面理顺开发区管理部门、规划建设部门及国土资源管理部门的职责分工和归责问题；未建立土地利用奖惩制度；未针对土地利用中容积率、层高、绿化率等计算指标配套专业性仪器和人员，并缺少相关培训；未明确自交付土地后有关部门介入监管的各个时间节点。

3 开发区土地节约集约利用的对策和建议

3.1 科学规划，合理布局。开发区用地的科学规划可以从源头上保障开发区项目布局合理，并充分发挥土地资源利用效益。主要从三个方面考虑：一是开发区在现有规划基础上，应统筹考虑产业结构特征和区域发展战略，将开发区作为一个大的工业园区来定位，依据规划从严控制供地；二是统筹考虑开发区各类用地的规模、布局，整合现有相关配套设施，如：优化园区路网、合理布置绿化带并严格控制其宽度、建设集中的员工宿舍楼及相关商业服务设施等；对于工业用地，在现行政策标准基础上，分别从投资强度、容积率、非生产性用地比例等方面制定更为具体、更有针对性的用地控制标准，使节约集约用地有据可依；三是对尚未引进项目的开发区用地和拟收回处置的闲置土地，应重点规划、合理布局与开发区主导功能相适应的产业，制定有针对性的项目准入制度和二次嫁接机制，特别优先安排高新技术产业和品牌优势产业，为提升开发区土地节约集约利用整体水平打下坚实的基础。

3.2 加强产业引导，提升用地集约水平。当前开发区内的电子信息、机械制造等高新技术龙头产业具有土地节约集约利用的示范作用，并具有辐射和带动潜力。今后应积极推动“龙头项目带动”战略，充分考虑其上、下游关联产业链的培育和发展，以龙头企业的引领和带动，吸引更多资金、科技、人才和其他关联企业向龙头企业聚集，促进企业向专业化、规模化、产业化发展，打造产业集群的核心主体，增强产业发展的扩张力。同时，在提高项目准入门槛上采取有效措施，园区管委会应制定明确的项目准入制度并严格执行。如：开发区内鞋业、服装及低端电子等劳动密集型产业，其用工多、配套生活设施建设占用土地大及土地产出强度低，应严格限制进入园区；优先安排环保科技、精密机械或仪器、科技含量高电子及绿色生态类等土地综合利用率高的产业入驻园区；对土地低效利用或收回的存量土地，通过高新技术项目对接、合作等方式嫁接新的项目，进一步发挥土地利用水平。通过优化产业结构，实现产业结构升级，实现经济效益和土地资源高效利用的协调发展。

3.3 加大闲置土地处置力度，保障土地资源合理利用。目前,闲置土地仍存在监管难、收回难等现象。可采取以下新措施：一是加大闲置土地执法查处力度，依法对超过约定动工建设期限1年的用地单位征收土地闲置费，对超过2年的闲置土地，应依法无偿收回，并纳入政府储备用地，作为存量建设用地进行管理使用；二是积极盘活闲置土地，嫁接新的工业项目，实现土地二次开发利用，确保闲置土地“盘得活、用得好”，防止再次产生闲置土地现象；三是对闲置土地进行就地改造，通过增加建筑层数、提高容积率或改为产品展示厅、再就业培训中心等方式，充分发挥土地利用潜力，保障土地资源合理利用。

3.4 强化园区用地批后监管，建立土地节约集约利用考核机制。在用地监管方面，为提高土地节约集约利用水平，应重点对容积率、投资强度、非生产性的办公及生活配套建设比例、是否按规定的建设期限及少批多占等进行批后监管，其关键环节是在项目竣工验收阶段，相关职能部门应各自对照规划设计文件、施工报建文件及国有土地使用权出让合同等验收依据，逐一复核，确保土地有效开发利用；配备先进的测量仪器和专业人员，准确界定项目开发建设有关工程数据，为判定土地利用效率提供科学决策依据。在项目企业用地考核机制方面，应当建立严格的开发区工业项目土地利用评价考核制度，明确奖惩措施；评选奖励土地利用效益突出的企业，对产业集聚、用地集约且考核成绩为优秀的企业，在企业扩建需要新增建设用地时，优先安排用地指标；实行土地供应率与建设用地审批挂钩的制度，对园区内近三年供地率未达到70%的，暂停该园区新建设用地报批。

[1] 周伟,王秀兰.节约和集约用地评价指标体系研究[J].安徽农业科学,2007(2): 491-493.

[2] 陈海燕.转变经济发展方式背景下土地集约利用机理研究[D].南京: 南京农业大学,2011.