村干部职务经济犯罪预

● 汪周腰

近年来，随着新农村建设的全面展开和改革开放的不断深入，农村经济发展势头良好。而与此同时，村干部职务犯罪也逐年呈高发态势，不仅直接侵害了农民利益，而且严重影响了党群、干群关系和农村地区的社会稳定，制约了农村经济发展。为了深入研究农村领域职务犯罪的特点、诱因，探讨预防村干部职务犯罪的对策，现以湖北省武汉市新洲区为例，对村干部职务犯罪开展预防调查。

一、村干部职务犯罪的基本情况

2009年至2012年，新洲区人民检察院共立案查办村干部职务犯罪案件26件58人，占立案总人数的64.4%，涉案金额达1000余万元，其中大案率、提起公诉率、有罪判决率均为100%。经过调查统计分析，2009年以来，新洲区村干部职务犯罪呈现七大特点。

（一）村干部职务犯罪呈频发态势

纵观新洲区人民检察院近年来查办村干部职务犯罪案件情况，2005年至2007年查办0件0人，2008年查办2件4人，占当年立案总人数的6%，而2009年至2012年期间，立案查办村干部人数所占立案总人数百分比连年保持在50%以上（见表1），呈现出不容忽视的频发、高发态势。

表1 2009-2012查办村干部职务犯罪案件数情况表

图1 2009-2012立案查办村干部职务犯罪案人数

图2 2009-2012查办村干部职务犯罪人数占立案总人数比

(二)犯罪主体身份以“三大员”居多

26件村干部职务犯罪案主要以村支书、村主任、村会计为主，即所谓的农村基层组织中的“三大员”。查办的案件中涉及村党支部书记18人 （其中6人是支部书记兼村委会主任），占涉案人数31%，村委会主任14人，占涉案人数24%，二者比例超过涉案总人数的一半，占55%。村委会其他成员26人，占涉案人数45%（见图3）。

图3 2009-2012村干部职务犯罪案人员构成情况

（三）涉案罪名以贪污犯罪居多

26件村干部职务犯罪案中，村干部职务犯罪类型主要集中在贪污、受贿和挪用公款上，且贪污、挪用公款犯罪的比例较大，占涉案人数83.8%，反映出贪污犯罪是当前农村职务犯罪的主要类型。

(四)涉案金额较大

从图4可以看出，查办的贪污案件金额主要集中在5万元至50万元之间，占涉案人数88%，100万元以上的特大案，占涉案人数8%；查办挪用公款案件金额主要集中在10万元至50万元之间，占涉案人数83.3%；查办受贿案件金额主要集中在5万元至10万元之间，占涉案人数83.3%。

图4 2009-2012村干部主要职务犯罪类型所涉金额情况

村干部职务犯罪已由过去不起眼的“小打小闹”转变为现在主观性较强、涉案金额较大的态势，所查办的贪污、受贿案件都是5万元以上的大案，挪用公款案件都是10万元以上的大案，甚至出现了贪污100万元以上的特大案件。

(五)共同犯罪比例大，窝案、串案突出

在所查办案件中，窝案、串案为20件，占查办总数的76.9%。发案特点主要可分为三类：

一是整个“班子”集体作案。如新洲区某村党支部书记、村委会主任胡某某伙同党支部副书记周某某、出纳赵某某利用职务便利合伙贪污36万元并私分。二是内外串通作案。如某村周某某等5名村干部以出具白条而不开正式财务收据的方式将本村被征用土地面积内一堵院墙的10万元补偿款隐瞒不报，予以侵吞。三是上下联手作案。如某村党支部书记朱某某伙同出纳朱某某与该村某建设项目协调指挥部工作人员潘某某联手，在项目征用该村土地面积过程中虚增、虚列被征用土地面积和地面附着物数量，套取国家土地补偿款和地面附着物补偿款180余万元，共同贪污108万余元。

(六)犯罪手段原始、直接

从所查办的贪污犯罪案件看，虚列开支、虚报冒领、隐匿收入、欺上瞒下，套取和侵吞国家拨付给村里的征用土地补偿款是作案的主要手段和特点。如某村党支部书记朱某某伙同出纳朱某某贪污108万余元案中，二人主要是采取虚列造表、伪造签字、欺骗审批等手段，以虚列、虚报村民领取土地补偿款和迁坟补偿款支出等方式套取国家征地补偿款。在涉及拆迁补偿、征用土地的村中，村干部均存在类似作案情况。

从查办挪用公款犯罪案件看，多次作案、重复作案，白条抵库、自收自支是作案的主要手段和特点。新洲区某村朱某某在担任党支部书记期间，于2003年年初至2004年10月先后12次挪用公款共计37万余元给他人用于经营活动或归个人使用，全部是以白条抵库，直至2010年3月案发仍有4万元未予归还。某村党支部书记朱某某伙同村委会委员兼出纳朱某某于2006年1月至2008年6月先后5次挪用公款共计28.5万元用于个人使用或给他人用于经营活动，同样都是以白条抵库，直到2008年12月案发仍有11万余元未予归还。某镇某村党支部书记胡某某在担任该村党支部书记期间，在领取国家拨给该村某专项项目占压土地补偿款后一直将款项自收自支，而不交由村财务管理，并于2008年3月至2009年6月先后4次挪用公款13.7万元给其胞兄用于经营活动和儿子结婚使用，直至2010年1月案发仍未归还。

此外，这些村干部职务犯罪案件还存在以下共同点：

一是涉案领域较为单一。贪污和挪用公款案件发案高度集中在农村征用土地补偿款环节；受贿案件发案高度集中在村级公共设施施工建设和集体资产处置等环节，如村村通公路施工、改水改厕、土地平整、公墓建设、山地林地转让。

二是涉案区域较为集中，主要集中在经济较活跃、较发达地区，如涉及到土地征用、拆迁补偿、专项资金补贴以及专项建设资金较多的村。

(七)社会危害性大

村干部职务犯罪，尤其是贪污、挪用公款犯罪直接侵害农民的利益，农民群众对此深恶痛绝，容易造成干群关系紧张，矛盾一旦激化将导致农民群众集体上访、越级上访。如某镇某村党支部书记胡某某挪用公款案件，因村务财务不公开，农民群众被占压土地补偿款发放不到位、不及时导致20余名农民群众集体上访，严重影响了社会稳定。同时，有的村干部侵吞公款用于打牌、赌博等挥霍腐败，有的用于贿选或为自家建房、盖房，这些行为直接对党和政府的形象造成了负面影响。如在某村党支部书记朱某某贪污案中，据该村村民反映，他自2005年当上村党支部书记兼村委会主任后，长期租住在街道，很少回村里议政、议事，但家中陆续盖起三间两层的小洋楼，赌博、打麻将出手阔绰，2008年村换届选举期间，一出手就将8万余元用于贿选，社会影响十分恶劣。

二、村干部职务犯罪多发的主要原因

(一)从村干部自身看，综合素质不高，宗旨观念不强

一是文化素质偏低。在涉案的58名村干部中，具有大专以上学历的仅1人，占总人数的1.7%；具有中专、高中文化程度的16人，占总人数的27.6%；初中文化程度的11人，占人总数的19.0%；初中以下文化程度的30人，占总人数的51.7%（见图5）。

图5 村干部受教育程度情况

村干部整体偏低的文化素质已经不能适应当前社会主义新农村的较快发展，特别是跟不上经济较发达地区新农村建设的步伐。

二是思想政治素质不强。一些村干部平时不注重对思想政策的学习，对自己要求不严，认为只要完成上级党委、政府布置的工作任务就万事大吉，却把群众利益置于脑后，不愿自觉接受群众监督，对违纪违法行为心存侥幸。

三是法律意识淡薄。一些村干部因文化素质较低，思想政治素质不高，不懂法、不学法，遵纪守法意识差，不能正确认识自己的行为可能带来的法律后果。如新洲区某村在所辖街道内进行财务清理的过程中，出纳朱某某要求将长期掌管在村支部书记朱某某手上的100余万元现金交村里入账时，朱某某竟说：这100多万元我揣在荷包里热乎乎的，怎么可能交给村里入账呢！遂指使朱某某做假账，两人合伙虚列开支，虚报冒领该村村民土地补偿款并将款项侵吞。

(二)从村级组织内部看，横向监督困难，民主管理缺失

一是农村基层管理和监督组织形同虚设。相当一部分村的民主理财小组、村民代表大会等组织、制度名存实亡。一些村民代表在参与村务、财务等重大事务管理和审查监督时只是图形式、走过场，并不能认真履行民主管理和审查监督职责，监督往往流于形式。二是相互监督、相互制约挂空挡。有不少村“一把手”大权独揽，独断专行，村级集体经济的支配由村里的书记、主任等少数人说了算，收支、审批一条线，村干部之间不敢监督、不愿监督，监督制约作用无从谈起。三是少数村干部相互勾结，利益均沾，对有利可图、有油水可捞的事情由“一把手”带头腐败，其他村干部合谋分工，名为“集体协商”，实为相互串通，沆瀣一气。如某村三名主要村干部怀着“有权不用，过期作废”的投机心理，合伙贪污36万余元。四是执行“收支两条线”不严。有的村财务管理十分混乱，出纳、会计一人兼任，管钱、管账、还管印鉴，给一些法纪意识不强、利欲熏心的村干部滥用职权、以权谋私提供了可乘之机。

（三）从村级组织外部环境看，纵向管理不力，监督机制不健全

一是在村干部的入口上把关不严。“选出”的部分村干部是所谓的“狠人”、“能人”，这些人有霸气、有威慑力。但对他们是否具备当“村官”的号召力、凝聚力，是否具备为民服务的修养和能力则考核、考察不够全面。加之有的街镇片面强调经济发展，强调具体事务性工作，而忽视了对村干部的思想政治教育和业务能力培训，为他们履职后的家长制作风埋下了隐患。如新洲区人民检察院在2009年查处某村原村支部书记朱某环、出纳朱某某贪污、挪用公款一案时已对街道个别领导提及朱某环思想坏、不纯洁，但在改选村委会时朱某环还是担任了村主任。随后，朱某环于2012年因贪污13.3万元、受贿26.095万元被该院依法查处。村干部选任值得深思。

二是在推行村务公开上执行不力。在村务、财务公开上只注重形式，只公开财务数字，而不说明具体收支事项，村民只知其表，不知其里。有的村设置宣传公示栏主要是为应付上级检查，一些村规章制度写在纸上，挂在墙上，就是难以落实在工作上。在管理上则暗箱操作，收入不入账、重复报账、虚报冒领、白条入账问题在村账目中非常突出。

三是监督体系不完善。由于各种原因，上级政府、人大、政协对农村基层组织的情况调研不够；纪检、监察、审计和财政对农村基层组织的监督不够经常化；相关部门对专项资金的拨付、使用、核实不到位 ；街镇经管站实行的“村账站管”多数只起到保管账目和资金的作用，但对村专项资金的管理使用、大额收支审查、审计把关不严，导致贪污、挪用公款案件发生。有的经管站个别人员甚至还为村里做假账，给村干部犯罪提供方便。

三、预防村干部职务犯罪的对策措施

村干部的职务经济犯罪行为不仅直接损害了广大农民的切身利益，也严重影响和阻碍了我国农村经济和各项社会事务的发展，激化了农村社会各种矛盾，影响了农村的稳定和社会主义新农村建设，破坏了国家法律法规和惠农政策的落实，导致人民群众对党和政府的信任度下降。那么，切实做到预防村干部职务犯罪问题的有效途径是建设农村民主法治，做好村集体制度规范化建设，从制度上管好村干部。

（一）完善村干部选拔制度

农村是社会主义新农村建设的主要阵地，选好得力干部，用德能兼备的干部是农村工作之本。应着力建立起一种选贤任能、能进能出、能上能下、充满活力的用人机制，充分调动广大农村干部的积极性。一是要保障村民公平、公正地选举，使广大村民能真正按照自己的意愿行使选举权，杜绝贿选、拉票等违法行为；二是要积极培养年轻干部，选择优秀、年轻的干部充实到农村干部队伍中来，尤其是要吸引大学生村官到农村长期锻炼，以此来改变村干部队伍的老龄化和学历低的现状；三是规范农村干部的薪酬体系，可以根据农村经济发展情况，经过群众讨论，与村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，避免一刀切，提高村干部的积极性；四是注重权利的合理分配，村支书、村主任、会计不能一人兼任，否则容易滋生腐败。

（二）要注重对农村干部的法治教育

要真正遏制村干部职务犯罪还必须加强对村干部的教育，尤其是法治教育。针对村干部法治思想薄弱的现状，我们要以预防为主，积极增强广大农村干部的法律意识，使广大村干部从根本上认识到“不能贪”。同时，还要对村干部进行党的思想路线、方针政策的宣传教育，不断提高村干部的理论水平，让其明白自己手中的权力来自于人民群众，权力也应该服务于人民群众。

（三）加强村民民主监督

要对村干部的权利加强监督制约。一是要坚持村务公开，“阳光是最好的消毒剂”。在农村工作中要坚持 “三公开、一监督”，即制定和完善党务、村务、财务公开制度，做到公开透明的村务管理。各个村要从财务管理制度、保障核算制度和财务公开制度上做到 “五统一”，即时间统一、程序统一、科目统一、手续统一、公开栏统一。二是要充分发挥村民监督小组的作用，要通过强有力的监督机制真正实现村民自我管理，进而达到村民自治的目的，更好地促进对农村干部权利的监督。三是建立民主评议制度，民主评议制度是预防村干部职务犯罪的“长效机制”。每年要组织村民对村干部进行一到两次民主评议，并将结果公开，及时指出存在的问题，并将评议结果与村干部年终考核挂钩。

（四）规范各项村务活动

健全、规范的村务管理制度是防止村干部职务犯罪的重要屏障。要加强对村级重点工程建设的指导力度，完善管理制度，定期对村级重点工程的资金使用情况进行核对。对村招待消费的使用范围、程序要加强审核，规范管理，实行总额控制，严格审批，严禁赊欠，定期公布等规定。

（五）强化监督制约机制

一要签订镇村《党风廉政建设责任书》，坚持镇班子领导联系村制度，明确“党建和廉政建设联系点和责任区”。二要建立“三资”信息化管理制度。通过计算机软件系统管理村级集体资产、资金、资源，按资产处置实际设置审核、审批权限，固化合同签订、资产申请和报废等程序，建立数据查询分析模块，引进预警监测理念，对在“三资”管理中可能存在的问题进行分析预警、实时防控。三要发挥好“村账镇代管”作用，进一步规范手续。大额支出应由村民代表或党员代表签字，堵塞财务漏洞。四要推行按规定的选举程序交叉任职，加强村官成员之间的相互监督。各村派驻党风廉政建设巡查员应定期对村级事务执行情况进行督促检查，完善对村主要领导的离任审计和任内民主点题审计，营造一种“不敢贪”的环境氛围。

（六）严肃查处村干部职务犯罪

将打击村干部职务犯罪与预防村干部职务犯罪结合起来，积极开展对涉及“三农”问题职务犯罪地预防工作，努力营造农村良好的社会管理环境和服务环境，不断探索预防职务犯罪的新途径、新方法，加强对村干部职务犯罪原因、特点、规律及预防对策等方面的调查研究。检察机关要加大对村干部职务犯罪案件的查处力度，大力维护农民的合法权利，为社会主义新农村建设营造一个良好的环境。