公民参与公共预算的新技能与新策略：来自浙江省温岭市泽国镇参与式预算民主恳谈的案例研究

● 徐 枫

在地方政府创新实践中，浙江省温岭市泽国镇的民主恳谈始终是一道亮丽的风景线。泽国镇从2000年开始试行民主恳谈，2005年以来又进一步将民主恳谈引入公共财政预算，首创参与式预算民主恳谈。《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》指出：泽国镇参与式预算民主恳谈是指人代会召开之前，选民代表、人大代表等相关人员针对镇政府的预算草案，通过各种形式深入参与和监督镇政府公共财政预算，充分反映社情民意的一种活动形式。

政策的制定怎样才能接 “地气”？客观上需要有一个让公民参与进来的载体，民主恳谈就是这样一个载体。预算安排说到底是分“蛋糕”的过程，是分多分少、先分后分的事，钱就这么多，该如何花？先花在哪里？大家一起来商议。预算民主恳谈就是把 “大道理”化作具体的“花钱”问题讲给老百姓听，这样做的好处是显而易见的：一方面可以将“难题”抛出去，由公众和党委、政府一起共同拿主意；另一方面可以让社会来共同分担决策风险。所以，预算民主恳谈说到底是一种有用的利益协调机制和整合机制。

泽国的参与式预算民主恳谈在恳谈代表的产生上有着自己独到的见解和做法。经过多年以来坚持不懈的努力，通过对新技能的不断运用、新策略的不断完善，泽国的参与式预算民主恳谈现已基本形成了 “预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”这一全口径的循环体系，提高了政府权力运作的公开性和透明度，增进了决策的科学性和民主性。

一、恳谈代表如何产生

参与式预算民主恳谈的质量和实际效果是人们普遍关注的问题。参与式预算民主恳谈真的有用吗？究竟应该如何去参与？要回答这个问题，首先要明确“是谁在参与”？恳谈代表是如何产生的？这是参与式预算民主恳谈的关键问题。

在泽国参与式预算民主恳谈的代表选择中，随机抽样是一大显著特点。为了充分体现代表的广泛性和真实性，2005年和2006年，泽国镇在全部预算中单独划出一块，将全镇公共建设项目逐一分解，先由通过乒乓球摇号随机抽样产生的“民意代表”对公共项目的优先性进行选择，然后再在人代会上表决通过。2005年落实到“户”，由每户派出一人参加全镇的随机抽样；2006年落实到“人”，在全镇所有18周岁以上的选民中随机抽样。

项目预算的关键在于对优先性进行排序，什么项目是最紧迫的？对这个问题的回答，作为农村社区的每一个人都十分清楚，所以这一“角色”是人人都能担当的。他们在被随机抽中之后有了一种机会难得的“幸运”感，于是就进入到一个特殊的“场景”之中，在这个时候他们不是在为“我”做选择，而是在为“我们”做选择。而这一特殊的“场景”，正是罗尔斯语境中“原初状态”(original position)下“无知之幕”(veil of ignorance)的状态。因为在所有的选择中，他们都不知道哪个项目最终会被选中。所以，相同的状态和自我特性必将使他们的选择公正合理。随机抽样将人们置于 “无知之幕”之下，即屏障了每个人的身份、地位、财富、金钱、禀赋和能力等等，将所有能够干扰和影响人们进行公正选择的事实、知识和信息全都过滤出去。换言之，将一切会引起人们陷入纷争的特殊信息都排除在外，这无疑较好地解决了代表产生的“公正性”问题。

但这时的抽样只是“简单”随机抽样，“简单”随机抽样具有统计学意义上的代表性。法国著名思想家卢梭在《社会契约论》中曾专门分析了选举与抽签的适用范围，凡是需要专门才能的地方，就应该由选举来充任；而抽签则适宜于只需要有健全的理智、公正与廉洁就够了的地方。当“某个角色人人都能担当”时，人们就无法公平地让这个人来担当，而不让另一个人来担当，在这个时候，最好的办法是抽签。“因为抽签时，人人的机会都是相等的，而且选择也并不取决于任何人的意志。”

“简单”随机抽样，隐含着一个重要的假设前提——“某个角色人人都能担当”时适用，当面临更为复杂情况时，在需要专门才能的地方并不适用。“简单”随机抽样所带来的另一个问题是把“样本”的差异性给忽略了，在讲究全体包容性的同时也人为制造了局部的排他性，使“利益相关者”难以参与其中。在泽国的参与式预算民主恳谈实践中，当2008年将议题的范围从项目预算扩大到全部财政预算时，由于参与范围的过于宽泛而使恳谈失去焦点，造成参与者在讨论时面对一大串数字感到无所适从，恳谈代表公共观察和判断能力的不足直接导致了参与质量的下降。

于是，如何完善代表结构就成了下一步“代表选择”的一个重点。2010年为了解决区域不平衡问题，泽国镇单独拿出300万元用于相对不发达地区的公共投入。这次采取的是从村民代表中随机抽样，并开始考虑由各办公室（各线）根据分管的实际，在所属精英中建立“参与库”。因为在农村社区，精英的素质一般相对较高，具有一定的参政议政能力，在村民中也有一定的影响力和动员力。预算民主恳谈会有一定数量的精英参与，可以提高恳谈的质量。

2012年，泽国镇尝试采用选民、精英和人大代表三结合的方式进行参与。选民代表面向全镇18周岁以上的全部选民，用乒乓球摇号随机抽选，精英代表也通过乒乓球摇号从事先建立的参与库中分层抽样产生，选民代表和精英代表各100名，按工作属性以线划分为10个小组，与人大代表一起共同商议年度预算编制。这既保证了代表的广泛性，又兼顾了分层利益群体的代表性，从实际的效果来看，恳谈的质量相比以前有了较大的提高。

2013年，泽国镇又作了进一步改进，主要体现在选民代表的产生上再一分为二：其中70名按户籍随机抽取，30名从上一年恳谈代表中随机抽取。根据《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》的规定：选民协商恳谈的样本对象为户籍在泽国镇的选民，先将符合样本条件的全镇选民按村（居）划为子样本，按照千分之一的比例，产生第一部分恳谈代表；为确保参与式预算工作的连贯性，从上一年恳谈代表中抽取30%人员，产生第二部分恳谈代表；再从泽国镇预算审查监督参与库中分线抽取100名各界代表，产生第三部分恳谈代表。抽取方式为十进位编号乒乓球摇号随机抽选。

在政策的制定中，决策的民主化与科学化是两大基本构件。决策民主化的意义在于提高政策的包容性，决策科学化的意义在于降低决策的风险和代价。从决策民主化的要求出发，需要扩大参与范围，建立一种能够将所有受政策影响的成员都包容在内的机制；而从决策科学化的要求出发，又需要专家的质疑和辩论，对政策选项作可行性论证。在很多情况下，两者时常处于一种鱼与熊掌不可兼得的境地，允许扩大参与范围似乎削弱了政策质量的要求。事实上，任何政策的制定都会涉及到两种基本信息：公共性的和专业性的。前者与价值判断有关，是公共政策所带来的利益分配方面的信息，在这方面公众具有信息上的优势；后者是专业性的，就是公共问题所涉及到的只有经过专业训练才能深入了解的信息，这时需要专家作技术标准的解读。

有没有可能将决策的民主化与科学化有机结合起来，在提高政策质量的同时进一步扩大公民的参与范围？这在泽国参与式预算民主恳谈的实践中有一个日臻完善的过程。从“简单”随机抽样到“分层”随机抽样，从按户籍随机抽样到从建立参与库和智库中随机抽样。以选民、精英、专家、人大代表和智库专家多方结合的方式体现了代表性，从而既扩大了参与面又兼顾了政策质量的提高。至此，在泽国参与式预算民主恳谈中，参与面的扩大对应着“选民代表”，在“选民代表”中既有新代表，又有老代表；政策质量的提高对应着精英代表和智库专家。

二、预算编制如何审查

（一）预算征询民主恳谈会

2013年12月24日下午，25日上午、下午，26日下午泽国镇人大主席团分别在牧屿、联树、西片、中片代表工作站召开2014年度预算征询恳谈会。会议由工作站负责人主持，镇政府负责人参加互动对话。与会代表对泽国镇2014年预算进行了认真的审阅，在全口径预算、环境保护、美丽乡村建设经费、民生工程、泽国大道等重点工程、三公经费、教育投入、农业发展、国有资产管理等预算资金的安排上提出了许多建议和意见。随后，镇政府召开了镇长办公会议，对征询恳谈所提的建议和意见进行认真讨论商议，对涉及预算资金增减的项目进行初步调整，共调增预算项目11项，涉及预算资金883万元，调减预算项目6项，涉及预算资金1099万元。

（二）预算收入民主恳谈会

预算收入是预算支出的前提和保障，编好财政收入预算对于明晰可用财力状况，量入为出，保障收支平衡意义重大。为此，泽国镇于2014年1月9日首次尝试收入预算民主恳谈，其目的在于使预算收入编制更加科学、合理。预算收入民主恳谈会着重就收与支、重点与基本、理财与用财以及拟安排的土地出让地块进行恳谈，并附有2014年与2013年财政收入预算对比表，以便于恳谈代表作动态的、全面的比较分析。

参加预算收入民主恳谈会的有：镇人大代表，相关村党支部书记，村民委员会主任。之所以主要以村“两委”负责人为恳谈对象，这是因为我国乡镇一级财政预算收入总体由两大块内容组成：（1）各类补助（包括体制补助、转移支付补助、体制结算补助、专项补助等）；（2）非税收入（包括土地出让金返还、国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入、其他收入等），其中又以土地出让金返还占大头。在泽国镇2014年全部预算收入5.775亿中，土地出让金返还达3.1亿元，占全部预算收入的53.68%，而征用土地离不开村“两委”的支持。

（三）选民代表协商民主恳谈会

在预算征询民主恳谈会和收入民主恳谈会的基础上，2014年1月14日，泽国镇通过随机抽样，以选民、精英、专家、人大代表和智库专家相结合的方式，召开了2014年参与式公共财政预算选民协商恳谈会。在这次恳谈会上，与会代表们共提出86条建设性意见和建议，归纳起来有以下几方面：加快泽国中学迁建，完善校网布局，均衡教育投入；加大治污力度，增加河道疏浚、拓宽补助，推进“五水共治”；加大美丽乡村建设及农村道路改造，开通城乡公交线路，全面带动城乡区域统筹发展；加大森林泽国和四边三化投入，加强城市管理、治理力度，提升泽国小城市品位；加大天网工程、交通治堵、消防综合整治等投入，夯实“平安泽国”的基础；加强国有资产管理，拓宽收入来源等。据此，镇人民政府对涉及资金增减的预算项目进行了重新调整，共调增预算项目8项，涉及预算资金1875万元，调减预算项目7项，涉及预算资金5470万元。

（四）预算修正议案

《泽国镇预算审查监督试行办法》第十三、十四和十五条规定：如果预算民主恳谈之后对政府预算的修改仍感到不满意的话，在镇人民代表大会举行会议的议案截止时间前，由五人以上镇人大代表联名，可以向大会主席团提出预算修正议案。修正权限包括：(1)削减；(2)否决；(3)增加，但必须同时提出其它支出项目的削减，以保持预算平衡。在修正议案表决之前，议案领衔人应先说明其理由，然后围绕预算修正议案进行大会辩论。修正议案一经通过，镇政府应当按照决议修改预算。

譬如在2014年2月12至13日人代会期间，大会主席团共收到代表提出的预算修正案6件，经审查最终确定将符合条件、反映最集中的2件提交给全体代表进行无记名投票表决。经过40多分钟的大会集中激辩、交锋之后，在100张选票中，“关于调增‘城市管理综合治理’项目支出100万元，削减‘百亩坦矿山开采’项目支出100万元的议案”以83票赞成、16票反对、1票弃权获得通过；“关于调增‘全镇村级河道疏浚’项目支出100万元，削减‘相对薄弱村建设扶持资金’项目支出100万元的议案”则因为65票反对、4票弃权、31票赞成未获通过。修正案提出之后通过与否都很正常，其意义在于：人大代表实际行使了这一权力，就政治伦理来说，这是一种权力的回归。

三、预算执行如何监督

（一）制定“两规程一办法”

2013年2月22日，在泽国镇第十六届人民代表大会第三次会议上通过了 《泽国镇预算审查监督试行办法》、《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》、《泽国镇项目智库运作规程》，使恳谈、参与、审查、监督和程序更加制度化、规范化。

在《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》中明确指出：“泽国镇参与式预算民主恳谈是指人代会召开之前，选民代表、人大代表等相关人员针对镇政府的预算草案，通过各种形式深入参与和监督镇政府公共财政预算，充分反映社情民意的一种活动形式。其主要类型有三种：选民协商恳谈、专题民主恳谈、代表工作站征询恳谈。”

《泽国镇预算审查监督试行办法》第二条规定：“预算的编制与预算民主恳谈，预算的审查与批准，预算的执行与调整，决算的审查与批准，适用本办法。”

参与式工程项目智库对重大工程项目发挥咨询、监督、评估等作用，按以下操作程序运行：“（1）依照参与式公共财政预算的年度安排，对次年的重大项目的规划与安排，以书面形式向人大主席团提交合理性意见和建议；（2）定期做好实地调研、分析工作，并提交相关调整方案；（3）对重大工程施工单位及监理公司进行不定期监督，并及时反馈；（4）针对重大工程的实施情况进行评估，并以书面形式向人大主席团提供评估意见。”

（二）设立预算审查监督委员会

《泽国镇预算审查监督试行办法》第十九条规定：“受镇人民代表大会委托，在镇人民代表大会闭会期间，镇人民代表大会选举产生镇财政预算审查监督委员会，负责对镇财政预算执行情况的日常监督，镇财政预算审查监督委员会可聘请若干个专家担任顾问。预算审查监督委员会监督的内容包括：（1）镇人民政府落实关于预算决议的情况；（2）组织预算收入情况；（3）预算批复和支出拨付情况；（4）财政性资金投入的重大项目预算执行情况；（5）财政投资项目的调整情况。”

镇财政所每月将镇财政预算收支报表送给镇财政预算审查监督委员会审查。镇财政预算审查监督委员会每季度听取政府财政预算运行情况汇报，对财政预算的执行情况进行跟踪监督，重点把握好财政资金的流向和流量。

（三）通过镇人大主席团和人代会优化预算结构

根据《泽国镇预算审查监督试行办法》第二十一、二十二条规定：预算执行过程中，遇有下列情形的：（1）总预算中项目支出超过5%至20%的增减，（2）单个项目支出300万元以上的预算调整，（3）当年新增政府性投资单个项目300～2000万元以下的，镇人民政府应当以书面的形式报告镇人大主席团进行审批。总预算中项目支出超过20%（不含政策性调整）的增减，或当年新增政府性投资单个项目2000万元以上的，必须进行预算调整。镇人民政府应当编制预算调整方案，提交镇人民代表大会审查批准。预算调整方案应当列明调整的原因、项目、数据、措施及有关说明。自预算调整方案提交之日起的三十日内，镇人大主席团应当组织召开人民代表大会，并按本办法有关规定审查批准镇人民政府提交的预算调整方案，未经批准，不得调整预算。

四、预算绩效如何评价

在泽国镇参与式预算民主恳谈的 “连续剧”中，经过十年的不断探索、领域的不断扩展、形态的不断丰富，基本形成了镇人代会前对预算进行初审、人代会时强化预算审查、人代会后开展跟踪监督这一系列预算审查监督体系，但唯独缺少最后对预算执行情况的评价和运用。绩效预算是预算方法上的一种创新，是将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，从而提高财政支出的有效性。绩效评价是运用科学规范的考核方法、量化指标及考评标准，对部门为实现其职能所确定的绩效目标的预算执行过程及结果所进行的综合性分析、评价和报告。在治理现代化的时代背景下，从充分体现财政是国家治理的基础和重要支柱的要求出发，对预算绩效进行评价就成了泽国镇完善“全口径预算决算审查和监督体系”的重要一环。

2014年5月30日，泽国镇首启预算绩效民主恳谈会，对城建线2013年预算绩效进行评价。整个过程由以下几个部分组成：自评报告、分组讨论、大会集中询问、评价意见、满意度测评、大会总结。

（一）自评报告

首先由镇政府分管负责人对城建线2013年项目预算执行情况作自评报告。本次绩效评价涉及城建线中小市政建设、污水管网建设、农村公路建设、泽国大道等105个项目，预算安排15771万元，占全镇去年项目支出预算的35.7%。2013年预算执行13060万元，预算执行率82.81%。其中管理类40项、工程类57项、两者交叉的8项。项目完工已结算29项、3190.8万元，完工审计中8项、1078.2万元，完工待验收10项、1565万元，未招标1项、200万元，管理类未使用2项、90万元，其余均在施工中。预算执行数高于预算数的6项，预算执行数明显少于预算数的12项。

在预算执行过程中尚存在以下若干问题：（1）项目推进存在困难。从2013年的工程进展来看，工程项目普遍存在报批复杂、工程落地难、干扰多等现象，导致有些项目没有按期完成目标任务，预算执行率不够理想。（2）工程管理不够精细。城建线工作技术性要求比较高，特别是在当前大小工程项目比较多的情况下，从工程立项开始到设计、预算、招投标、工程管理、投资控制、结算等都需要一系列的专业人员参与。然而，城建线自身技术力量不够，社会聘用专业人员价格又高，并且难以聘到负责任的人员，这导致工程管理不够精细，存在管理不到位的问题。（3）预算安排不够精准。年初项目预算编排不够准确，中小市政项目尤其如此，导致预算安排金额和合同价格脱节，降低了资金利用效率。综合来看，虽然城建线大部分项目已按照预算安排顺利实施，但一部分项目由于政策处理、项目报批以及建设管理等原因未执行到位。

（二）分组讨论、大会集中询问

“去年的市政养护队预算200万元，执行了140万元，钱不仅没花光，也没花好，因为村级道路养护根本没达到理想效果。”

“公共自行车设立时预计日借车量能达到3000人次，但是实际使用量是1800人次。这当然有一个发展的过程，但也与网点设置不合理有关。然而，公共自行车项目在2013年预算300万元的情况下实际使用了353.3万元，资金使用超出了预算却没有体现出应有的社会效益。”

“村级污水管网建设使用了741.2万元，但相当一部分管网是毫无用处的。前年建设村级污水管网时，设计人员根本没有到实地进行踏勘，只根据地形图就直接设计出了施工图纸，这导致有些管道收集污水的进水口比通往污水池的出水口还要低，这样污水又怎么流得进污水池，整个工程不就报废了吗？”

充满“火药味”的绩效评价现场让坐在前排的市政养护队、污水处理厂、公共自行车中心等多个城建线相关负责人如坐针毡，面对代表们的疑问，他们要一一作出解答。

（三）评价意见

根据自评报告，镇人大主席团认为城建线工程项目存在面广量大，办公室人员与专业人员短缺，项目推进落地难、干扰多，工程普遍存在报批难等问题。但在这种情况下，城建线依然能攻坚克难，取得高执行率实属难能可贵，他们对城建线2013年度预算绩效总体评价较好。

鉴于人大对绩效评价工作仍处于探索阶段，此项工作还需不断完善，主席团认为：（1）城建线提供的自评报告只反映了预算执行情况，离绩效评价要求尚有差距；（2）项目支出的管理费用不够明细化；（3）汇报材料与明细表数据对比有些出入较大，但大多执行数与预算数相同，逻辑性差；（4）有少数项目超预算或明显少于预算；（4）合同价与结算价没有分开；（5）完工待验收的10个项目在原因上没有作出说明等等。

对于存在的差距，主席团建议：（1）要进一步完善预算编制方法，加强预算安排的指导与支撑作用，使预算安排更加科学、合理；（2）在预算执行过程中，从项目招标、项目实施、预算变更、项目竣工验收到项目结算都要建立完整的台账登记制度；（3）要逐步建立自我绩效评价机制，制定评价的办法、标准、规范和目标；（4）要强化对施工队伍和监理队伍的监督和管理，确保施工进度，同时加强对工程质量和安全的管理；（5）要提高自身人员的素质，提高管理和监督水平，进一步提高执行率。

（四）满意度测评

代表和选民们还针对城建线2013年度涉及的9大项、41小项的建设项目进行了满意度测评，测评意见分：好、较好、一般、差四个等级，镇人大主席团整理后将统一提交给镇党委、政府，并督促相关部门加以整改。

（五）大会总结

镇人大主席团主席在最后的总结中指出：（1）这一次对城建线工程项目，无论资金数额多少，全部纳入绩效评价，就是为了树立这样一种理念：花纳税人的钱不是多少的问题，即使金额很小的项目，也应该有一个评价和说法；（2）绩效评价就是为了查找问题、改进工作，把情况说清、说透之后才能确定下一步该如何处理；（3）这是为了实现预算监督从“管住”向“管好”转变，从使用“对与错”向“好与坏”转变，从注重资金投入向注重支出效果转变；（4）“评价要落实，整改有说法”，绩效评价关键在于结果的落实、运用，绩效评价结果可以作为下次调整预算项目资金的依据，对绩效差而没有特殊原因的项目，在安排预算时从紧考虑，对绩效预算优良的项目优先安排或者适当予以倾斜；（5）通过这次绩效评价，一方面实现了“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”，让参与式预算审查监督形成了一个完整的循环体系，另一方面既评价了去年、又推动了今年、更促进了明年的工作，使今后的预算编制更加科学、细致；（6）预算绩效评价工作才刚刚起步，对照规范要求、按照科学的评价标准尚有很大差距，今后需要通过方方面面的积累加以完善提高。从长期来看，三年之后，我们就可以开展项目纵向对比来验证我们今天绩效评价工作的成效。

会后，镇人大主席团将认真梳理和总结本次绩效评价工作，积累有益经验，不断完善深化，使之常态化、制度化和规范化。镇政府要将预算管理工作与人大预算监督统一协调起来，推动本级预算管理与绩效监督从工作层面上升到制度层面，使之成为完善“全口径预算决算审查和监督体系”的新起点。

五、结语

公民参与是协商民主的基本要求，民主恳谈是协商民主的中国版本，讲的是中国基层的地方故事。泽国的参与式预算民主恳谈对代表的产生有着自己独到的见解和做法，从“简单”随机抽样到“分层”随机抽样，从按户籍随机抽样到建立参与库和智库进行随机抽样，以选民、精英、专家、人大代表和智库专家多方结合的方式体现了代表性，从而既扩大了参与面又兼顾了政策质量的提高。

“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”是构建“全口径预算决算审查和监督体系”的基本要求，这在泽国正逐渐形成一个完整的循环体系。“预算编制有审查”，在人代会之前有预算征询民主恳谈、预算收入民主恳谈、选民代表协商民主恳谈，在人代会期间设置预算修正议案；“预算执行有监督”，以“两规程一办法”的制定、预算审查监督委员会的设立、通过镇人大主席团和人代会优化预算结构，使监督“落地生根”；“预算绩效有评价”，既评价了去年、又推动了今年、更促进了明年，让“全口径预算决算审查和监督体系”形成了一个完整的循环体系。

泽国的参与式预算民主恳谈正日臻完善，随着新技能与新策略的不断运用，其方法、过程与步骤对于创新公民参与形式、拓宽民意渠道和完善民主决策机制具有积极的借鉴意义。