我国海关特殊监管区域的发展现状与未来
2014-08-28宫权凌
宫权凌
摘 要：我国海关特殊监管区域是改革开放以后国务院作出的推动我国开放型经济和对外贸易发展的战略举措，多年来为我国对外贸易的发展作出了巨大的贡献，但同时也存在种类繁多、功能单一、政策僵化、监管落后等问题。对我国海关特殊监管区域的发展现状等相关情况进行详细的分析和总结，并对其未来发展趋势进行探析。
关键词：海关；特殊监管区域；保税；自由贸易
中图分类号：F745.2 文献标识码：A 文章编号：2095-6835（2014）12-0123-03
自国务院1990年批准设立第一个海关特殊监管区域（上海外高桥保税区）以来，经过二十多年的探索和发展，我国海关特殊监管区域有力地推动了我国进出口贸易的进一步发展，并形成较大的外贸进出口规模、较强的加工制造能力和较好的经济社会效益，成为我国扩大开放的重要窗口、吸引内外投资的重要载体、提高开放型经济发展水平的重要平台、促进加工贸易健康发展的先行先试先导区，极大地促进了我国开放型经济的发展。
1 基本概念和功能定位
海关特殊监管区域是指经国务院批准，设立在中国关境内，赋予承接国际产业转移，连接国内、国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区。
海关特殊监管区域功能定位主要以“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能为基础。海关特殊监管区实际已经发展成为我国进出口贸易的公共服务平台、招商引资平台，同时具备了基础性孵化器和加速器的功能。
2 我国海关特殊监管区域的发展现状
自1990年国务院批准设立第一个海关特殊监管区（上海外高桥保税区）以来，截至2012年，我国已批准设立了将近110个海关特殊监管区域，包括12个保税区、47个出口加工区、5个保税物流园区、2个跨境工业园区、14个保税港区和30个综合保税区。这些海关特殊监管区域多数集中分布在沿海发达地区。随着开放型经济和对外贸易的进一步发展，海关特殊监管区域的建设也逐步向内陆和沿边地区推进。截至2012年底，内陆和沿边地区约批准设立了32个海关特殊监管区域。2013-09，中国（上海）自由贸易试验区的成立具有里程碑意义，标志着我国海关特殊监管区的发展步入一个新的阶段。
随着海关特殊监管区域在全国的进一步推进，出现了名称烦杂、种类过多、功能单一、政策体制不完善、监管设施落后、发展不平衡、重申请设立轻建设发展等诸多问题，严重制约了海关特殊监管区域的发展。
为了进一步规范各类海关特殊监管区域的发展，稳步推进特殊监管区域的整合优化，解决发展中存在的各类问题，2012年国务院出台了《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》。此后，我国海关特殊监管区进入了区域与政策功能的整合期，各类海关特殊监管区逐步合并、升级为综合保税区。从2013年开始，新申请设立的特殊监管区域，原则上统一命名为“综合保税区”。
3 建设海关特殊监管区域的重要意义
海关特殊监管区域的建设具有以下重要意义：①承接国际产业转移。我国海关特殊监管区域设立的初衷就是承接国外加工贸易制造业，为我国承接国际产业转移提供重要平台。②推进加工贸易转型、升级。我国的加工贸易是低层次的，技术含量相对低，附加值相对较小，亟待转型、升级。③扩大对外贸易。作为进出口贸易的公共服务平台，海关特殊监管区域对我国扩大对外贸易作出了巨大贡献。④优化产业结构。我国的进出口贸易以加工贸易为主，服务贸易比重很低，且结构不合理，需要进一步加以优化。⑤拉动经济发展。建设海关特殊监管区的一个重要目的就是推动开放型经济和对外贸易的发展，从而带动我国经济进一步发展。⑥促进国内就业。海关特殊监管区以物流等劳动密集型产业为基础，建设海关特殊监管区对促进国内就业具有重要的作用。
4 我国海关特殊监管区域的分类
从广义上来讲，我国海关特殊监管区域可分11种类型：
二类点模式——保税监管场所：保税仓库、出口监管仓库。
一类线模式：保税物流中心（分为A型和B型）。
八类面模式——海关特殊监管区域：保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区、自由贸易园区（FTZ）和自由贸易区（FTA，多边）。
保税区、出口加工区等海关特殊监管区域是中国特有的政策功能区，国外只有保税仓库、保税工厂、自由港区和自由贸易园区等。
5 我国海关特殊监管区域的基本特征
我国海关特殊监管区域有以下几个基本特征：①需要经过国务院审批，纳入国家级开发区范畴，同时享受所在地区国家赋予开发区的优惠政策。②采取封闭围网管理。海关特殊监管区域基础和监管设施验收有严格的标准。③具有“一线放开，二线管住”的通关特征。④具备保税功能，即对区内的货物实施保税政策。⑤实行“境内关外”的特殊政策。⑥不允许自由进出，不允许商品零售，不允许设居民生活区（上海自贸区除外）。所有人员、货物和交通工具进出海关特殊监管区域都需要接受海关等的常规监管。
6 我国海关特殊监管区域的层次关系
我国海关特殊监管区域大致可分为五个层次关系（见图1），由低到高为包含关系，逐层升级。层次越高，政策功能越多，监管越灵活，自由度越大，业务范围越广。
其中，位于基层的为保税仓库和出口监管仓库；第二层次为保税物流中心、保税区、出口加工区、跨境工业园区和保税物流园区，这五类海关特殊监管区域从政策功能方面来说不完全相同，功能叠加交叉又有区别；第三层次为综合保税区和保税港区，两者功能一样，基本包含了第二层次的所有政策功能；第四个层次为自由贸易园区（FTZ），包含了第三层次的所有功能，同时又拓展了更多的促进投资与贸易便利化等方面的政策；第五个层次为自由贸易区（FTA），属于多边合作的跨国园区。
7 海关特殊监管区域类型政策功能比较
第一层次的保税仓库和出口监管仓库属于基础性的监管场所，功能相对单一，政策相对较少；第二层次的保税物流中心、保税区、出口加工区、跨境工业园区和保税物流园区，功能类似而又有区别，政策相对繁杂；第三层次的保税港区和综合保税区叠加、合并了第二层次所有海关特殊监管区的政策功能；而第四、五层次的自由贸易区，在整合了第三层次所有海关特殊监管区的功能同时，对制度加以创新，进一步释放制度红利。下面重点对第二层次的主要海关特殊监管区类型进行具体的政策功能比较。表1为第二层次所有海关特殊监管区政策功能的比较。
8 上海自贸区建设的战略意义和主要任务
中国（上海）自由贸易试验区是进一步深化改革、大力度扩大开放、顺应全球经贸发展新趋势、实行更加积极主动开放战略的一项重大战略举措，是我国打造改革开放第二季的“排头兵”，我国下一轮经济体制与行政体制改革的“桥头堡”，我国“特区”升级与建设发展的“风向标”以及我国推进改革深化和提高开放型经济水平的“试验田”。
上海自贸区的主要任务是以创新制度为着力点，探索我国对外开放的新模式和新路径，推动政府职能转变和行政体制改革，促进经济增长方式的加快转变和经济结构的进一步优化，培育中国面向全球的外贸竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济的“升级版”。实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，以服务全国的发展。
9 中国（上海）自由贸易试验区的优势
中国（上海）自由贸易试验区作为我国开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化、自由度最大的特殊开放区域，是其他海关特殊监管区域的升级版。
与我国其他海关特殊监管区域相比，中国（上海）自由贸易试验区具有诸多政策方面的优势：相关法律法规更加规范、完善；行业投资与贸易领域更加宽泛、便利；政务环境更加优化、透明；行政许可更加简化、高效；监管模式更加灵活、健全；对外开放层次更高；政策优惠力度更大；对内、外资企业以及高端人才的吸引力更明显；对周边区域的辐射效应更广泛、更有效。
10 海关特殊监管区域的未来发展趋势
海关特殊监管区是我国特有的功能政策区，国外只有保税仓库、保税工厂和自由贸易园区等。我国设立的第一个海关特殊监管区，即上海外高桥保税区的英文名字为：SHANGHAI WAI GAOQIAO FREE TRADE ZONE，而非保税区的英文直译，从而足以看出我国政府设立保税区的潜在功能定位目标是自由贸易园区（FTZ），而非一般意义上的保税区。
2013年我国成为世界第一大货物进出口贸易国，全球最大出口国和第二大进口国。但还只是“贸易大国”，整体贸易层次、水平和结构仍处于低端和不合理状态，离“贸易强国”还有较大的距离。同时，国内外经济形势和外贸发展格局已经发生重大变化，原有的海关特殊监管区域的政策功能已经不能很好地适应经济社会发展的需要。我国海关特殊监管区将整体向自由贸易园区升级、转型已经成为必然之路。我国海关特殊监管区
的未来发展方向即为逐步整合、升级为自由贸易园区乃至全市域性、全省域性的自由贸易园区。
今后，在中国（上海）自由贸易试验区试验成功的基础上形成可复制、可推广的经验后，我国将设立更多的自由贸易园区，从而更好地推动我国开放型经济和进出贸易的发展。
参考文献
[1]高映.“十二五”时期我国保税区的功能定位与拓展[J].港口经济，2010（12）.
[2]张志强.中国保税区实现全方位功能拓展[N].国际商报，2009-08.
[3]李有华.自由贸易区及其功能设定的国际借鉴[N].国际商报，2008-02-23.
[4]杨新华.区域经济学视角下的中国保税区[M].北京：经济科学出版社，2008.
[5]仲伟林.关于海关特殊监管区向自由贸易园区转型发展的思考[J].港口经济，2013（11）.
[6]卓碧蓉.我国海关特殊监管区转型中管理体制问题研究[D].上海：华东理工大学，2011.
〔编辑：刘晓芳〕
第一层次的保税仓库和出口监管仓库属于基础性的监管场所，功能相对单一，政策相对较少；第二层次的保税物流中心、保税区、出口加工区、跨境工业园区和保税物流园区，功能类似而又有区别，政策相对繁杂；第三层次的保税港区和综合保税区叠加、合并了第二层次所有海关特殊监管区的政策功能；而第四、五层次的自由贸易区，在整合了第三层次所有海关特殊监管区的功能同时，对制度加以创新，进一步释放制度红利。下面重点对第二层次的主要海关特殊监管区类型进行具体的政策功能比较。表1为第二层次所有海关特殊监管区政策功能的比较。
8 上海自贸区建设的战略意义和主要任务
中国（上海）自由贸易试验区是进一步深化改革、大力度扩大开放、顺应全球经贸发展新趋势、实行更加积极主动开放战略的一项重大战略举措，是我国打造改革开放第二季的“排头兵”，我国下一轮经济体制与行政体制改革的“桥头堡”，我国“特区”升级与建设发展的“风向标”以及我国推进改革深化和提高开放型经济水平的“试验田”。
上海自贸区的主要任务是以创新制度为着力点，探索我国对外开放的新模式和新路径，推动政府职能转变和行政体制改革，促进经济增长方式的加快转变和经济结构的进一步优化，培育中国面向全球的外贸竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济的“升级版”。实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，以服务全国的发展。
9 中国（上海）自由贸易试验区的优势
中国（上海）自由贸易试验区作为我国开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化、自由度最大的特殊开放区域，是其他海关特殊监管区域的升级版。
与我国其他海关特殊监管区域相比，中国（上海）自由贸易试验区具有诸多政策方面的优势：相关法律法规更加规范、完善；行业投资与贸易领域更加宽泛、便利；政务环境更加优化、透明；行政许可更加简化、高效；监管模式更加灵活、健全；对外开放层次更高；政策优惠力度更大；对内、外资企业以及高端人才的吸引力更明显；对周边区域的辐射效应更广泛、更有效。
10 海关特殊监管区域的未来发展趋势
海关特殊监管区是我国特有的功能政策区，国外只有保税仓库、保税工厂和自由贸易园区等。我国设立的第一个海关特殊监管区，即上海外高桥保税区的英文名字为：SHANGHAI WAI GAOQIAO FREE TRADE ZONE，而非保税区的英文直译，从而足以看出我国政府设立保税区的潜在功能定位目标是自由贸易园区（FTZ），而非一般意义上的保税区。
2013年我国成为世界第一大货物进出口贸易国，全球最大出口国和第二大进口国。但还只是“贸易大国”，整体贸易层次、水平和结构仍处于低端和不合理状态，离“贸易强国”还有较大的距离。同时，国内外经济形势和外贸发展格局已经发生重大变化，原有的海关特殊监管区域的政策功能已经不能很好地适应经济社会发展的需要。我国海关特殊监管区将整体向自由贸易园区升级、转型已经成为必然之路。我国海关特殊监管区
的未来发展方向即为逐步整合、升级为自由贸易园区乃至全市域性、全省域性的自由贸易园区。
今后，在中国（上海）自由贸易试验区试验成功的基础上形成可复制、可推广的经验后，我国将设立更多的自由贸易园区，从而更好地推动我国开放型经济和进出贸易的发展。
参考文献
[1]高映.“十二五”时期我国保税区的功能定位与拓展[J].港口经济，2010（12）.
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[3]李有华.自由贸易区及其功能设定的国际借鉴[N].国际商报，2008-02-23.
[4]杨新华.区域经济学视角下的中国保税区[M].北京：经济科学出版社，2008.
[5]仲伟林.关于海关特殊监管区向自由贸易园区转型发展的思考[J].港口经济，2013（11）.
[6]卓碧蓉.我国海关特殊监管区转型中管理体制问题研究[D].上海：华东理工大学，2011.
〔编辑：刘晓芳〕
第一层次的保税仓库和出口监管仓库属于基础性的监管场所，功能相对单一，政策相对较少；第二层次的保税物流中心、保税区、出口加工区、跨境工业园区和保税物流园区，功能类似而又有区别，政策相对繁杂；第三层次的保税港区和综合保税区叠加、合并了第二层次所有海关特殊监管区的政策功能；而第四、五层次的自由贸易区，在整合了第三层次所有海关特殊监管区的功能同时，对制度加以创新，进一步释放制度红利。下面重点对第二层次的主要海关特殊监管区类型进行具体的政策功能比较。表1为第二层次所有海关特殊监管区政策功能的比较。
8 上海自贸区建设的战略意义和主要任务
中国（上海）自由贸易试验区是进一步深化改革、大力度扩大开放、顺应全球经贸发展新趋势、实行更加积极主动开放战略的一项重大战略举措，是我国打造改革开放第二季的“排头兵”，我国下一轮经济体制与行政体制改革的“桥头堡”，我国“特区”升级与建设发展的“风向标”以及我国推进改革深化和提高开放型经济水平的“试验田”。
上海自贸区的主要任务是以创新制度为着力点，探索我国对外开放的新模式和新路径，推动政府职能转变和行政体制改革，促进经济增长方式的加快转变和经济结构的进一步优化，培育中国面向全球的外贸竞争新优势，构建与各国合作发展的新平台，拓展经济增长的新空间，打造中国经济的“升级版”。实现以开放促发展、促改革、促创新，形成可复制、可推广的经验，以服务全国的发展。
9 中国（上海）自由贸易试验区的优势
中国（上海）自由贸易试验区作为我国开放层次最高、优惠政策最多、功能最齐全、手续最简化、自由度最大的特殊开放区域，是其他海关特殊监管区域的升级版。
与我国其他海关特殊监管区域相比，中国（上海）自由贸易试验区具有诸多政策方面的优势：相关法律法规更加规范、完善；行业投资与贸易领域更加宽泛、便利；政务环境更加优化、透明；行政许可更加简化、高效；监管模式更加灵活、健全；对外开放层次更高；政策优惠力度更大；对内、外资企业以及高端人才的吸引力更明显；对周边区域的辐射效应更广泛、更有效。
10 海关特殊监管区域的未来发展趋势
海关特殊监管区是我国特有的功能政策区，国外只有保税仓库、保税工厂和自由贸易园区等。我国设立的第一个海关特殊监管区，即上海外高桥保税区的英文名字为：SHANGHAI WAI GAOQIAO FREE TRADE ZONE，而非保税区的英文直译，从而足以看出我国政府设立保税区的潜在功能定位目标是自由贸易园区（FTZ），而非一般意义上的保税区。
2013年我国成为世界第一大货物进出口贸易国，全球最大出口国和第二大进口国。但还只是“贸易大国”，整体贸易层次、水平和结构仍处于低端和不合理状态，离“贸易强国”还有较大的距离。同时，国内外经济形势和外贸发展格局已经发生重大变化，原有的海关特殊监管区域的政策功能已经不能很好地适应经济社会发展的需要。我国海关特殊监管区将整体向自由贸易园区升级、转型已经成为必然之路。我国海关特殊监管区
的未来发展方向即为逐步整合、升级为自由贸易园区乃至全市域性、全省域性的自由贸易园区。
今后，在中国（上海）自由贸易试验区试验成功的基础上形成可复制、可推广的经验后，我国将设立更多的自由贸易园区，从而更好地推动我国开放型经济和进出贸易的发展。
参考文献
[1]高映.“十二五”时期我国保税区的功能定位与拓展[J].港口经济，2010（12）.
[2]张志强.中国保税区实现全方位功能拓展[N].国际商报，2009-08.
[3]李有华.自由贸易区及其功能设定的国际借鉴[N].国际商报，2008-02-23.
[4]杨新华.区域经济学视角下的中国保税区[M].北京：经济科学出版社，2008.
[5]仲伟林.关于海关特殊监管区向自由贸易园区转型发展的思考[J].港口经济，2013（11）.
[6]卓碧蓉.我国海关特殊监管区转型中管理体制问题研究[D].上海：华东理工大学，2011.
〔编辑：刘晓芳〕
